Дело № 3а - 386/2017

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г.Нижний Новгород 11 декабря 2017 года 

Нижегородский областной суд в составе председательствующего судьи Гущевой Н.В., 

при секретаре судебного заседания Вавилычевой Ю.А.,

с участием представителя административных истцов - индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3 - ФИО4, с участием представителей административного истца - Прокуратуры Нижегородской области - прокурора Банниковой Е.Р., прокурора Селезневой О.Н., представителей административного ответчика - Законодательного Собрания Нижегородской области - ФИО5, адвоката Судденок К.В., представителя заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы России по Нижегородской области - ФИО6, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3 о признании недействующим в части Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» со дня принятия,

по административному исковому заявлению Прокуратуры Нижегородской области о признании недействующим в части Закона Нижегородской области от 08.08.2008 №97-З «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (в редакции Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З) со дня вступления изменений в законную силу,

УСТАНОВИЛ:

Закон Нижегородской области от 08.08.2008 №97-З «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (далее - Закон №97-З) принят Законодательным Собранием 31.07.2008г. и подписан Губернатором Нижегородской области 08.08.2008г., опубликован в издании "Правовая среда", N 66(949), 21.08.2008 (приложение к газете "Нижегородские новости", N 155(4047), 21.08.2008), вступил в силу с 1 января 2009 года (статья 19).

Закон Нижегородской области от 05.10.2017 № 124-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (далее - Закон о внесении изменений №124-З) принят Законодательным Собранием 26.09.2017г. и подписан Врио Губернатора области 05.10.2017г., опубликован на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 11.10.2017, в издании "Нижегородские новости", N 84(5927), 20.10.2017; вступил в силу с даты официального опубликования (статья 2).

В соответствии с абзацем 3 пункта 1 статьи 1 Закона №124-З, статья 3 Закона №97-З дополнена пунктом 14 следующего содержания: «14) ритуальные организации - юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные услуги, за исключением погребения и услуг по погребению.».

В соответствии с абзацем 4 пункта 2 статьи 1 Закона о внесении изменений №124-З, «до создания специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальных образованиях области, в которых такие службы отсутствуют, допускается предоставление услуг по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению ритуальными организациями».

В соответствии с абзацем 9 пункта 3 статьи 1 Закона о внесении изменений №124-З, «предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела».

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 Закона о внесении изменений №124-З, в статье 8 Закона №97-З - а) в части 3 слова ", а также иным лицам, оказывающим услуги по погребению," исключены, слова "со дня их обращения" заменены словами "со дня ее обращения"; б) в части 3.1 слова «а также иным лицам, оказывающим услуги по погребению,» исключены.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Закона о внесении изменений №124-З, в части 10 статьи 15 Закона №97-З в абзаце первом слова «или иное лицо, оказывающее услуги по погребению,» исключены; в абзаце втором слова «или иным лицом, оказывающим услуги по погребению,» исключены.

13.10.2017г. индивидуальный предприниматель ФИО1, индивидуальный предприниматель ФИО2, индивидуальный предприниматель ФИО3 (далее также - ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, административные истцы), оказывающие услуги по погребению на территории города Нижнего Новгорода, 13.10.2017г. обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением (далее также - административный иск, заявление), в котором просят признать недействующим со дня принятия Закон Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» в части его следующих положений: абзаца 3 пункта 1 статьи 1; абзаца 4 пункта 2 статьи 1; абзаца 9 пункта 3 статьи 1; пункта 6 статьи 1; пункта 7 статьи 1.

Административные истцы пояснили, что оспариваемый ими нормативный правовой акт в указанной части противоречит положениям Федерального закона от 26.07.2006г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), положениям Федерального закона от 12.01.1996г. №8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Федеральный закон о погребении), поскольку сужает круг участников рынка услуг по погребению до специализированных служб по вопросам похоронного дела, созданных органами местного самоуправления, что не предусмотрено федеральным законодательством, и таким образом, лишает административных истцов права осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию услуг по погребению.

В ходе рассмотрения дела в суде 09.11.2017г. поступило административное исковое заявление от Прокуратуры Нижегородской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими пункта 14 статьи 3, части 2 статьи 4, части 3 статьи 4.1 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 №97-З «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (в редакции Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З), с момента их вступления в законную силу, и ходатайство об объединении дел.

16.11.2017г. судом было вынесено определение об объединении дел (т.2, л.д.103-105).

Согласно пункту 14 статьи 3 Закона №97-З «14) ритуальные организации - юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывающие ритуальные услуги, за исключением погребения и услуг по погребению».

В силу части 2 статьи 4 Закона №97-З «Для осуществления погребения умерших, а также для предоставления на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления.

Нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть установлены порядок и условия передачи на конкурсной основе ритуальным организациям части полномочий специализированной службы по вопросам похоронного дела.

До создания специализированных служб по вопросам похоронного дела в муниципальных образованиях области, в которых такие службы отсутствуют, допускается предоставление услуг по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению ритуальными организациями».

Частью 3 статьи 41 Закона №97-З установлено, что «предоставление услуг по погребению путем предания тела (останков) умершего земле или захоронения урны с прахом в землю, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела».

Прокуратура Нижегородской области в своем административном исковом заявлении (т.2, л.д.9-18) указала, что оспариваемый в части Закон Нижегородской области №97-З противоречит положениям статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», статье 3 Федерального закона от 26.09.1997г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», а также положениям Федерального закона о погребении.

По мнению Прокуратуры, анализ положений ст. 1, ч.ч. 1, 2 ст.5, ст.6, ч.ч.1, 2 ст.9, ч.ч.1,2 ст.12, ч.1 ст.29 Федерального закона о погребении свидетельствует о том, что на специализированные службы по вопросам похоронного дела лишь возлагается обязанность по оказанию на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению, а также по осуществлению погребения только в определенных законом случаях.

Наделение специализированных служб по вопросам похоронного дела исключительными полномочиями по осуществлению погребения приводит к нарушению гарантированного федеральным законодательством права граждан и их родственников на свободный выбор организации, осуществляющей погребение; к нарушению прав на свободу совести и вероисповедания граждан, проживающих на территории Нижегородской области, которые исповедуют различные религии; к ограничению конкуренции.

Административный ответчик представил возражения на административные исковые заявления (т.1, л.д. 157-170; т.2, л.д.45-56).

Законодательное Собрание Нижегородской области указало, что оспариваемый нормативный правовой акт соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральное законодательство не устанавливает право иных лиц (кроме специализированных служб по вопросам похоронного дела) осуществлять погребение умерших, оказывать услуги по погребению и предоставлять на безвозмездной основе гарантированный перечень услуг по погребению. Поэтому Закон области от 05.10.2017 №124-З принят в целях приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. 

Исходя из буквального толкования ст.ст.25,29 Федерального закона №8-ФЗ, исполнителем услуг по погребению может быть только специализированная служба по вопросам похоронного дела.

При этом Закон области №124-З не предусматривает ограничения прав лиц, оказывающих ритуальные услуги, связанные с организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг (за исключением погребения и оказания услуг в рамках гарантированного перечня).

Целью принятых Законом №124-З изменений является, в том числе, наведение порядка на кладбищах и в похоронном деле в целом, поэтому указанные изменения согласуются с поручениями Президента Российской Федерации, данными Правительству Российской Федерации, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и Генеральной прокуратуре Российской Федерации по результатам проверки исполнения законодательства и решений Правительства РФ по вопросам организации погребения и похоронного дела, проведенной Контрольным управлением Президента РФ.

Нарушения норм Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» не имеется, поскольку предусмотренное Федеральным законом №8-ФЗ право осуществлять погребение и оказывать услуги в рамках гарантированного перечня только специализированной службой по вопросам похоронного дела является законодательно установленным случаем ограничения конкуренции и не может нарушать антимонопольное законодательство.

Федеральный закон №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» не регулирует вопросы, связанные с погребением.

Вносимые Законом области №124-З изменения не направлены на воспрепятствование проведению религиозных обрядов, поскольку копка могил специализированными службами по вопросам похоронного дела не исключает соблюдение традиций при осуществлении обрядовых действий по захоронению.

Мусульманские обычаи и традиции проведения похоронных обрядов не содержат требований об обязательной подготовке могил к захоронению представителями мусульманской общины. Соблюдение религиозных традиций касается правил подготовки тела умершего к захоронению и чтения молитв представителями общины. Однако данных сфер оспариваемый Закон не затрагивает.

Закон принят Законодательным собранием Нижегородской области в соответствии с предоставленными полномочиями с соблюдением всех необходимых регламентных процедур, предусмотренных законодательством Нижегородской области. Законопроект был рассмотрен в двух чтениях, внесенными в законопроект поправками были устранены имеющиеся замечания, порядок подписания и опубликования Закона соблюден.

Законодательное Собрание Нижегородской области просит в удовлетворении заявленных требований административным истцам отказать.

Заинтересованное лицо - Управление Федеральной антимонопольной службы России по Нижегородской области представило свою позицию по делу (т.1, л.д.176-179), указав, что согласно с административными исковыми заявлениями индивидуальных предпринимателей и Прокуратуры Нижегородской области, поддерживает изложенные в них доводы, считает, что административным ответчиком нарушены нормы антимонопольного законодательства, в частности ч.1 ст.15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В судебном заседании представитель административных истцов - индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3 - ФИО4 просил удовлетворить заявленные требования в полном объеме; представители Прокуратуры Нижегородской области - прокурор Банникова Е.Р., прокурор Селезнева О.Н. просили удовлетворить административное исковое заявление Прокуратуры; представители административного ответчика - Законодательного Собрания Нижегородской области - ФИО5, адвокат Судденок К.В. просили отказать в удовлетворении административных исковых заявлений в полном объеме; представитель заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы России по Нижегородской области - ФИО6 поддержала требования административных истцов. 

Заслушав лиц, явившихся в судебное заседание, рассмотрев материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.1 ст.208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей (т.1, л.д.45, 66, 87), основным видом деятельности ИП ФИО1, ИП ФИО2; дополнительным видом деятельности ИП ФИО3 является «организация похорон и предоставление связанных с ними услуг» (код по ОКВЭД 96.03).

Суд приходит к выводу, что оспариваемым в части Законом области №124-З затрагиваются права ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, соответственно, в силу ч.1 ст.208 КАС РФ указанные лица были вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По основаниям полномочий, процедуры принятия, формы и вида, правилам введения в действие Закон №97-З и Закон №124-З административными истцами не оспаривались; нарушений указанных положений судом не установлено.

Проверив оспариваемые положения Закона №97-З (в редакции Закона №124-З), Закона №124-З на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд не находит оснований для удовлетворения административных исковых заявлений в силу следующего.

В соответствии со статей 25 Федерального закона РФ от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Федерального закона №8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Изменения, внесенные Законом Нижегородской области от 05.10.2017 № 124-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области», касаются законодательного закрепления права погребения умершего и оказания услуг по погребению исключительно за специализированной службой, создаваемой органами местного самоуправления.

Обращаясь в суд с административными исковыми заявлениями, административные истцы указывали, ссылаясь, в том числе на статью 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, что оспариваемые ими нормативные правовые акты необоснованно сужают круг участников рынка услуг по погребению.

Данные доводы не могут быть признаны обоснованными, поскольку в силу прямого указания Федерального закона №8-ФЗ, погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (часть 2 статьи 25).

При наличии данного законодательного ограничения не могут быть признаны состоятельными и доводы административных истцов относительно нарушения оспариваемыми нормативными правовыми актами положений части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции.

По смыслу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, приводящих к ограничению, устранению конкуренции, не касается предусмотренных федеральными законами случаев принятия таких актов.

Оспариваемыми положениями Закона №97-З (в редакции Закона №124-З), Закона №124-З не созданы для административных истцов - предпринимателей и иных лиц дискриминирующие условия и не ограничивается конкуренция в сфере оказания ритуальных услуг, поскольку федеральным законодательством не предоставлено право осуществления погребения умерших и оказания услуг по погребению иным лицам, кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Доводы административного истца - Прокуратуры Нижегородской области - о противоречии Закона №97-З (в редакции изменений Закона №124-З) положениям статьи 3 Федерального закона от 26.09.1997г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях», не нашли подтверждения.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 3 Федерального закона №125-ФЗ, в Российской Федерации гарантируются свобода совести и свобода вероисповедания, в том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, осуществлять обучение религии и религиозное воспитание, свободно выбирать и менять, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними, в том числе создавая религиозные объединения.

Федеральным законом №8-ФЗ предусмотрено создание вероисповедальных кладбищ по решению органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, по предложению массовых религиозных организаций, уставы которых предусматривают содержание вероисповедальных кладбищ. Порядок деятельности вероисповедальных кладбищ определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими религиозными объединениями. Согласование является необходимым с целью не допустить ущемления религиозных чувств (статья 19). 

Также, в силу части 2 статьи 18 названного Закона, на общественных кладбищах погребение может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций.

Таким образом, федеральным законодательством исключается нарушение прав граждан, исповедующих различные религии, в области погребения и похоронного дела.

Отсутствие аналогичных норм в оспариваемом административным истцом Законе №97-З не свидетельствует о нарушении прав граждан, исповедующих различные религии.

Доводы административных истцов - индивидуальных предпринимателей - о том, что в связи с принятием Закона №124-З они будут лишены права осуществлять предпринимательскую деятельность по оказанию ритуальных услуг в полном объеме, не обоснованы.

Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2014, вид экономической деятельности по коду 96.03 (основной вид деятельности для административных истцов - ИП ФИО2, ИП ФИО1, дополнительный вид деятельности для административного истца - ИП ФИО3) - организация похорон и предоставление связанных с ними услуг, - включает в себя широкий перечень услуг, который, тем не менее, следует рассматривать с учетом конкретных положений Федерального закона №8-ФЗ (ч.2 ст.25, ст.29), не придавая им расширительного толкования.

Законом №97-З (в редакции Закона №124-З, принятого в целях приведения в соответствие с Федеральным законом №8-ФЗ) предусмотрено право ритуальных организаций, к которым отнесены юридические лица и индивидуальные предприниматели, не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела, оказывать прочие ритуальные услуги (кроме погребения и услуг по погребению).

Суд, проанализировав оспариваемые положения во взаимосвязи с приведенными выше федеральными нормами, приходит к выводу, что отнесение в законе субъекта Российской Федерации оказания услуг непосредственно по погребению умерших и услуг по погребению, к полномочиям специализированной службы по вопросам похоронного дела, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Законных оснований для удовлетворения требований, содержащихся в административном исковом заявлении ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, и в административном исковом заявлении Прокуратуры Нижегородской области суд не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО1, индивидуального предпринимателя ФИО2, индивидуального предпринимателя ФИО3 о признании недействующими со дня принятия Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» в части его следующих положений: абзац 3 пункта 1 статьи 1; абзац 4 пункта 2 статьи 1; абзац 9 пункта 3 статьи 1; пункт 6 статьи 1; пункт 7 статьи 1, 

и административного искового заявления Прокуратуры Нижегородской области о признании недействующими пункта 14 статьи 3, части 2 статьи 4, части 3 статьи 4.1 Закона Нижегородской области от 08.08.2008 №97-З «О погребении и похоронном деле в Нижегородской области» (в редакции Закона Нижегородской области от 05.10.2017 №124-З), с момента их вступления в законную силу, 

- отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме. 

Судья областного суда Н.В.Гущева

Мотивированное решение изготовлено 26 декабря 2017 года.