Дело № 3а-78/2025

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

15 октября 2025 года город Севастополь

Севастопольский городской суд в составе: 

председательствующего судьи Исаева С.Н., 

при секретаре Бондюковой А.В., 

с участием представителя административного ответчика Законодательного собрания города Севастополя – ФИО1,

представителя заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО2,

представителя заинтересованного лица Правительства Севастополя – ФИО3,

прокурора – Неудахина С.Б.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 к Законодательному собранию города Севастополя, заинтересованные лица: Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Правительство Севастополя, Департамент природных ресурсов и экологии города Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя о признании нормативного правового акта не действующим в части,

установил:

18 февраля 2025 года Законодательным Собранием города Севастополя принят Закон города Севастополя № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя».

Указанный закон подписан высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации - Губернатором города Севастополя ФИО5, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликован 19 февраля 2025 года на официальном сайте Законодательного Собрания города Севастополя (http://sevzakon.ru).

ФИО4 обратилась в суд с административным исковым заявлением к Законодательному собранию города Севастополя, в котором просит признать Закон города Севастополя от 19 февраля 2025 года № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» недействующим в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами: №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № к функциональной зоне «зона сельскохозяйственных угодий» (501); внести изменения в Закон города Севастополя от 19 февраля 2025 года № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» в части исключения указанных земельных участков из функциональной зоны «зона сельскохозяйственных угодий» (501) и отнесения их к функциональной зоне «зона сельскохозяйственного использования» (500).

В обоснование иска указывает, что ей на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № с видом разрешенного использования «для ведения товарного сельскохозяйственного производства». 

Правилами землепользования и застройки города федерального значения Севастополя, утвержденными постановлением Правительства Севастополя от 02 декабря 2022 года № 621-ПП, указанные земельные участки отнесены к зоне СХ-2 «зона объектов сельскохозяйственного назначения». 

В соответствии с Законом города Севастополя от 19 февраля 2025 года №835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» принадлежащие ФИО4 земельные участки отнесены к функциональной зоне «зона сельскохозяйственных угодий», тем самым нарушив и существенно ограничив право административного истца на пользование принадлежащими ей земельными участками. 

По мнению ФИО4 установленная функциональная зона не соответствует фактическому землепользованию, ухудшает существующий правовой режим использования земельных участков, тем самым нарушает и существенно ограничивает ее право на пользование принадлежащими ей земельными участками, поскольку «зона объектов сельскохозяйственного назначения» предусматривает возможность строительства с предельными параметрами разрешенного строительства от 30% до 70% площади земельного участка. После приобретения земельных участков административным истцом выполнено вспахивание всей площади земельных участков, очистка от камней, ограждение части территории для развития сегмента садоводства и растеневодства, выполнено электроснабжение, подключение оптоволоконной связи. 

Согласно положению, утвержденному постановлением Правительства Севастополя от 29 апреля 2016 года № 408-ПП нахождение земельных участков в хозяйственно-селитебной зоне Государственного природного ландшафтного заказника регионального значения «Байдарский» допускает размещение, строительство, ввод в эксплуатацию новых и реконструкцию действующих предприятий, сооружений и других объектов с согласованием в установленном порядке и получением положительного заключения государственной экологической экспертизы. 

Таким образом, Закон города Севастополя от 19 февраля 2025 года № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» нарушает права административного истца как собственника земельных участков, ей ограничена возможность использования земельных участков по целевому назначению.

Административный истец, представители заинтересованных лиц: Департамента природных ресурсов и экологии города Севастополя, Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя в настоящее судебное заседание не явились, извещены о дате, времени и месте его проведения своевременно и надлежащим образом, что не препятствует рассмотрению административного дела.

В судебном заседании представитель административного ответчика Законодательного собрания города Севастополя – ФИО1 и представитель заинтересованного лица Правительства Севастополя – ФИО3 просили в удовлетворении административного иска отказать.

Представитель заинтересованного лица Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО6 с иском не согласилась в полном объеме по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении исковых требований, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

При обращении в суд с административным иском ФИО4 указала, что применением оспариваемого Закона города Севастополя от 19 февраля 2025 года № 835-ЗС «О Генеральном плане города Севастополя» затрагиваются ее права как собственника земельных участков с кадастровыми номерами №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №. 

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (статьи 45 - 47).

Согласно положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Названные нормы дают основание физическим и юридическим лицам обращаться в суд с требованием об оспаривании нормативного правового акта, если они полагают, что таким актом нарушено указанное право либо существует угроза его нарушения. ФИО4 имеет право на обращение в суд с настоящим иском, поскольку полагает, что ее права нарушены указанным нормативно-правовым актом.

Частью 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В статье 7 ГрК РФ закреплено, что подготовка и утверждение документов территориального планирования субъекта Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

Согласно положениям части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из части 3 статьи 63 ГрК РФ документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя включают в себя сведения, предусмотренные статьей 23 настоящего Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными органами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными настоящим Кодексом. Согласование проектов Генеральных планов городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя не осуществляется. Общественные обсуждения или публичные слушания по проектам Генеральных планов городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В соответствии с положениями части 1 статьи 1 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года № 35-ЗС, части 1 статьи 13 Устава города Севастополя Законодательное Собрание города Севастополя является представительным и единственным законодательным органом государственной власти города Севастополя.

Законодательное Собрание в порядке реализации своих полномочий принимает законы города Севастополя и постановления Законодательного Собрания (часть 1 статьи 9 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года № 35-ЗС).

Согласно пункту 3.1 части 2 статьи 20 Устава города Севастополя Генеральный план города Севастополя утверждается Законом города Севастополя.

Постановлением Законодательного Собрания города Севастополя от 30 сентября 2014 год № 15 утвержден Регламент Законодательного Собрания города Севастополя, часть 1 статьи 30 которого предусматривает, что текст, принятого закона города Севастополя направляется на подписание Губернатору города Севастополя в порядке, установленном Уставом города Севастополя.

В соответствии с положениями статьи 22 Устава города Севастополя принятый закон города Севастополя в течение пяти дней направляется Губернатору города Севастополя для подписания и обнародования (часть 1).

Закон города Севастополя вступает в силу после его официального опубликования, если иное не установлено федеральным законом, настоящим Уставом, законом города Севастополя (часть 4).

Как следует из части 1 статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам Генеральных планов в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

По проектам, указанным в части 1 статьи 5.1 настоящего Кодекса, общественные обсуждения или публичные слушания проводятся в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. По вопросам, указанным в части 24 статьи 5.1 настоящего Кодекса, принимаются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Иные полномочия органов местного самоуправления, указанные в статье 5.1 настоящего Кодекса, осуществляются исполнительными органами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 10 статьи 63 ГрК РФ).

Частью 24 статьи 5.1 ГрК РФ, Законом города Севастополя от 29 июля 2020 года №593-3C «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, личных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе» установлен порядок организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе.

В период с 11 января по 10 февраля 2024 года в каждом внутригородском муниципальном образовании города Севастополя проведены общественные обсуждения Генерального плана города Севастополя в соответствии со статьями 5.1, 6.3 ГрК РФ, статьей 2 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 года №593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе», распоряжением Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 10 января 2024 года №2 «О проведении общественных обсуждений по проекту Генерального плана города Севастополя», по результатам которых составлен протокол общественных обсуждений от 08 февраля 2024 года № 1, на основании которого подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений от 10 февраля 2024 года, согласно которому общественные слушания признаны состоявшимися. 

Из названного заключения следует, что под пунктом № отражены предложения ФИО4, которые рекомендовано рассмотреть на Комиссии по подготовке документов территориального планирования города Севастополя с учетом расположения в границах государственного природного ландшафтного заказника регионального значения «Байдарский».

Результаты рассмотрения предложений отражены в пункте № протокола Комиссии от ДД.ММ.ГГГГ.

Закон города Севастополя №835-ЗС принят на пленарном заседании Законодательного Собрания города Севастополя 18 февраля 2025 года в порядке, установленном статьей 7 Федерального закона №184-ЗС, статьей 33 Закона города Севастополя от 10 июля 2014 года №35-ЗС «О Законодательном Собрании города Севастополя», подписан Губернатором города Севастополя 19 февраля 2025 года, опубликован 19 февраля 2025 года на официальном сайте Законодательного Собрания города Севастополя http://sevzakon.ru, а также в официальном печатном средстве массовой информации Законодательного Собрания города Севастополя – газете «Севастопольские известия №6 (2314) от 21 февраля 2025 года), вступил в силу с 02 марта 2025 года. 

Генеральный план города Севастополя прошёл установленную законом процедуру подготовки и утверждения, подписан уполномоченным лицом в установленном порядке.

В статье 35 Конституции РФ закреплено, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Закрепленные в Конституции Российской Федерации права и гарантии гражданам на принадлежащее им имущество нашли своё развитие и конкретизацию в положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Так, в соответствии со статьёй 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (часть 1).

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом (часть 2).

Положения главы 17 ГК РФ содержат особенности права собственности на землю.

Согласно положениям статьи 260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

По сведениям, содержащимся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя, принадлежащие административному истцу земельные участки, согласно ранее действовавшему Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года № 4114 были расположены в зоне сельскохозяйственного назначения: теплиц/пашен, лугов и др., с наложением на нее зоны природно-заповедного фонда.

Согласно принятому Генеральному плану земельные участки расположены в существующей функциональной зоне сельскохозяйственных угодий. 

Из положений части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует принцип первичности Генерального плана, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

В силу положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон, для которых определены границы и функциональное назначение.

Генеральным планом определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

Положениями части 1 статьи 34 ГрК РФ определено, что границы территориальных зон устанавливаются с учетом как сложившейся планировки территории и существующего землепользования, так и с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом муниципального образования. 

При этом статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон.

Из пункта 4.2 оспариваемого Закона города Севастополя следует, что каждая функциональная зона характеризуется преобладающим видом использования территории (не менее 50% территории зоны) и не является однородной по характеру использования.

По характеру освоения территории устанавливаются существующие и планируемые функциональные зоны.

Параметры существующих функциональных зон не являются предметом утверждения Генерального плана. Параметры планируемых функциональных зон могут быть уточнены в правилах землепользования и застройки, при условии соблюдения градостроительных и технических регламентов, действующих нормативов градостроительного проектирования, санитарных норм и иных требований, установленных нормативными правовыми актами.

Пунктом 2 статьи 1, частью 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определение границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно положениям статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1).

Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2).

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ).

Постановлением Правительства Севастополя от 02 декабря 2022 года № 621-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований (далее – ПЗЗ), согласно которым принадлежащие административному истцу земельные участки отнесены к зоне объектов сельскохозяйственного назначения (СХ-2).

Таким образом, отнесение принадлежащих административному истцу земельных участков к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий не препятствует их использованию в соответствии с видом разрешенного использования, поскольку градостроительные регламенты, которыми определяется правовой режим земельных участков, относятся к области ПЗЗ и не являются предметом утверждения Генерального плана.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Законодательное Собрание города Севастополя принимая Генеральный план, действовало в пределах предоставленных ему полномочий и в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, выполняя приоритетные задачи территориального планирования, наличие нормотворческой ошибки, как и нарушения прав административного истца в данном случае не установлено, в связи с чем, административный иск удовлетворению не подлежит.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Законодательного Собрания города Севастополя https://sevzakon.ru или в печатных изданиях, в которых публикуются нормативные правовые акты Законодательного Собрания города Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанных печатных изданий.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд,

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 к Законодательному собранию города Севастополя, заинтересованные лица: Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Правительство Севастополя, Департамент природных ресурсов и экологии города Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра Севастополя о признании нормативного правового акта не действующим в части отказать.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы или представления через Севастопольский городской суд.

Мотивированное решение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.

Судья С.Н. Исаев