УИД 45OS0000-01-2024-000167-81

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Курганский областной суд в составе

председательствующего судьи Менщиковой М.В., 

при секретаре Мутовкиной Е.Ю., 

с участием представителя административного истца прокурора Охохонина А.Л.,

представителя административного ответчика Шадринской городской Думы ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кургане

дело № 3а-1/2025

г. административное

22 января 2025

 по административному иску прокурора Курганской области к Шадринской городской Думе о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166 «Об утверждении Положения об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска – главы Администрации города Шадринска» утверждено Положение об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска – главы Администрации города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе.

Данное решение опубликовано 20 января 2017 г. в газете «Ваша выгода» № 5/1.

Решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605 «О внесении изменений в Положение об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, утвержденное решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166» внесены изменения в указанное Положение, в частности, в пункты 1 и 3 Раздела 4 «Иные единовременные выплаты».

Данное решение опубликовано 27 декабря 2023 г. в газете «Ваша выгода» № 77. 

Согласно пункту 1 Раздела 4 Положения об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска – главы Администрации города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, утвержденного решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166 (в редакции решения Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605) (далее также Положение об оплате труда), Главе производятся иные единовременные выплаты в соответствии с действующим законодательством, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, поступивших из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Единовременные выплаты производятся на основании решения Шадринской городской Думы, за исключением единовременной выплаты, установленной пунктами 2 и 3 настоящего раздела.

Согласно пункту 3 Раздела 4 «Иные единовременные выплаты» Положения об оплате труда размер указанных в пункте 2 настоящего раздела выплат составляет:

- 50 процентов от суммы межбюджетного трансферта (с учетом районного коэффициента), при достижении максимальных значений всех показателей эффективности деятельности;

- 40 процентов от суммы межбюджетного трансферта (с учетом районного коэффициента), при недостижении максимальных значений по 2 показателям эффективности деятельности;

- 30 процентов от суммы межбюджетного трансферта (с учетом районного коэффициента), при недостижении максимальных значений по 3 и более показателям эффективности деятельности.

Прокурор Курганской области обратился в Курганский областной суд с административным исковым заявлением к Шадринской городской Думе, после уточнения требований просил признать недействующими со дня принятия:

- пункт 1 Раздела 4 Положения об оплате труда в части слов «в том числе за счет межбюджетных трансфертов, поступивших из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

- пункт 3 Раздела 4 Положения об оплате труда в части слов «в пункте 2 настоящего раздела» (т. 1 л.д. 9-13, 199-203).

В обоснование заявленных требований указал, что Главе города Шадринска, являющемуся высшим должностным лицом муниципального образования с учетом положений Трудового кодекса Российской Федерации, Устава муниципального образования города Шадринска гарантируется оплата труда, ежегодный основной оплачиваемый отпуск, обязательное социальное страхование. Порядок определения размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, установлен Положением об оплате труда, утвержденным решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166. Размеры и условия оплаты труда выборных должностных лиц местного самоуправления должны устанавливаться с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что местным бюджетам могут предоставляться межбюджетные трансферты, в том числе, дотации – предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений их использования. Таким образом, бюджет города Шадринска может состоять из доходной части с источником финансирования – областной бюджет, однако в момент поступления таких бюджетных ассигнований в бюджет города Шадринска, поступившие денежные средства составляют его доходную часть и являются средствами местного бюджета города Шадринска. Внесением изменений в Положение об оплате труда решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605, размер иных единовременных выплат, предусмотренных пунктом 1 Раздела 4 данного Положения, остался неурегулированным, указание на их выплату из бюджета муниципального образования город Шадринск отсутствует. Шадринской межрайонной прокуратурой принимались меры прокурорского реагирования для исправления сложившейся ситуации и приведения в соответствие с действующим законодательством проекта решения Шадринской городской Думы посредством направления 26 декабря 2023 г. замечания на проект решения, которое на заседании постоянной комиссии по экономическому развитию, бюджету, налогам и сборам Шадринской городской Думы и заседании Шадринской городской Думы было отклонено. Полагал, что в решении Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605 содержится коррупциогенный фактор, поскольку выборочное изменение объема прав создает возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц). Считал, что оспариваемым решением нарушаются права неопределенного круга лиц, так как денежные средства, поступающие в бюджет муниципального образования – город Шадринск из иных уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством межбюджетных трансфертов на сбалансированность местного бюджета, могут быть направлены на иные вопросы местного значения, в частности, на дополнительную выплату Главе города Шадринска.

Представитель административного истца прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Курганской области Охохонин А.Л., действующий на основании доверенности, измененные административные исковые требования поддержал. Дополнительно пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит не только пункту 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 4 Закона Курганской области от 27 июня 2018 г. № 68 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Курганской области», но и части 2 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Представитель административного ответчика Шадринской городской Думы ФИО1, действующая на основании доверенности, против удовлетворения административного иска возражала по доводам, изложенным в письменных возражениях. Указала, что административным истцом не приведено ни одной нормы, имеющей большую юридическую силу, которой бы противоречили пункты 1 и 3 Раздела 4 Положения об оплате труда после внесения в него изменений решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605. Пояснила, что оспариваемое прокурором решение соответствует бюджетному законодательству, тогда как административный истец ошибочно ограничивает понятие «дотации» только рамками дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, не принимая во внимание иные существующие виды дотаций, предусмотренные статьей 138.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Обратила внимание на то, что специального дополнительного указания на осуществление единовременных выплат Главе города Шадринска из бюджета города Шадринска не требуется в силу урегулирования такого вопроса федеральным законодательством и законодательством Курганской области. Межбюджетные трансферты в виде дотаций при поступлении в местный бюджет как раз и составляют собственные доходы бюджета. Ссылалась на то, что решение о единовременной выплате Главе города Шадринска, как и о ее размере, либо решение об отказе в ее выплате, принимает не сам Глава, а Шадринская городская Дума. При этом в оспариваемом Положении невозможно нормативно определить размер единовременной выплаты, поскольку это зависит от объема межбюджетного трансферта, самого факта его поступления из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации. 

В силу части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор заключение по настоящему административному делу не давал, поскольку данное дело возбуждено на основании административного искового заявления прокурора.

Заслушав объяснения сторон, исследовав письменные материалы административного дела, суд приходит к следующему выводу. 

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регулируется Главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из предмета оспаривания заявленных прокурором требований, руководствуясь частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и введения в действие, суд приходит к следующему.

В статье 12 Конституции Российской Федерации закреплено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится, в том числе правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом.

Часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе, находятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункты 2, 8, 9 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). 

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. 

В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. 

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (часть 5 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). 

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в муниципальном образовании – город Шадринск определены Уставом муниципального образования – город Шадринск, принятым решением Шадринской городской Думы от 3 марта 2005 г. № 26 (далее Устав). 

Структуру органов местного самоуправления муниципального образования – город Шадринск составляют: представительный орган муниципального образования – Шадринская городская Дума; глава муниципального образования – Глава города Шадринска; исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация) – Администрация города Шадринска; контрольно-счетный орган – Контрольная палата муниципального образования – город Шадринск. Органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в соответствии с Уставом и действующим законодательством (пункты 1 и 2 статьи 30 Устава). 

К исключительной компетенции Шадринской городской Думы, в том числе отнесено: утверждение бюджета города Шадринска и отчета о его исполнении; утверждение стратегии социально-экономического развития муниципального образования – город Шадринск; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (подпункты 2, 4, 5, 8, 9 пункта 9 статьи 31 Устава). 

Глава города Шадринска является высшим должностным лицом муниципального образования – город Шадринск и наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (пункт 1 статьи 43 Устава). 

Глава города Шадринска подконтролен и подотчетен населению города Шадринска и Шадринской городской Думе (пункт 6 статьи 43 Устава). 

Полномочия Главы муниципального образования – город Шадринск закреплены в статье 46 Устава. 

Пунктом 12 статьи 43 Устава предусмотрено, что Главе города Шадринска с учетом положений Трудового кодекса Российской Федерации гарантируется оплата труда, ежегодный основной оплачиваемый отпуск, обязательное социальное страхование. Размер и условия оплаты труда Главы города Шадринска устанавливаются в порядке, предусмотренном Положением об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска, утверждаемым Шадринской городской Думой. 

Решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166 утверждено Положение об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска – главы Администрации города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе (т. 1 л.д. 65-67).

Состав денежного содержания Главы города Шадринска – главы Администрации города Шадринска установлен Разделом 2 Положения об оплате труда. 

Решением Шадринской городской Думы от 15 октября 2020 г. № 9 Положение об оплате труда было дополнено Разделом 4 «Иные единовременные выплаты» (т. 1 л.д. 73-74). 

Решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605 в указанное Положение об оплате труда внесены оспариваемые административным истцом изменения (т. 1 л.д. 77-78).

Из приведенных нормативных положений в их взаимосвязи следует, что вопросы, связанные с определением размера расходов на денежное содержание главы муниципального образования, отнесены к компетенции представительного органа муниципального образования, в настоящем случае – к компетенции Шадринской городской Думы, которой подконтролен и подотчетен Глава города Шадринска. 

Следовательно, решение Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605, которым были внесены изменения в оспариваемые административным истцом пункты Положения об оплате труда, утвержденного решением от 27 декабря 2016 г. № 166, принято в пределах предоставленных Думе полномочий.

В соответствии с частью 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. 

Пунктами 2 и 4 Устава предусмотрено, что численность депутатов Шадринской городской Думы составляет 24 человека. Шадринская городская Дума может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание Шадринской городской Думы не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. 

Порядок работы и принятие решений Шадринской городской Думы определяется регламентом Шадринской городской Думы, принимаемым Шадринской городской Думой (пункт 1 статьи 39 Устава).

В силу статьи 8 Регламента Шадринской городской Думы, утвержденного решением Думы от 17 июля 2012 г. № 430, заседание Думы считается правомочным (кворум), если на нем присутствует не менее 13 из числа избранных депутатов Думы. Кворум определяется на начало заседания Думы.

Согласно протоколу заседания Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. на заседании присутствовало 18 депутатов из 24 избранных, то есть кворум имелся (т. 1 л.д. 89).

Решение Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605 в течение 10 дней подписано Главой города Шадринска и опубликовано в газете «Наша выгода» (т. 1 л.д. 78, 95).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах его компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия, обнародования и по данному основанию прокурором не оспаривается.

Проверяя оспариваемый в части нормативный акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд противоречий федеральному законодательству не усматривает.

Понятие «межбюджетные трансферты» определено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты предоставляются: из федерального бюджета (статья 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации); из бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации); из местных бюджетов (статья 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации); из бюджета федеральной территории в форме субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам, а также в иных формах, предусмотренных для трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации (статьи 135, 138.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме: 

- дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации; 

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации; 

- субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации; 

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации; 

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

В соответствии с пунктом 7 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации могут предоставляться межбюджетные трансферты для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами.

При этом согласно пункту 11 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 130 данного Кодекса могут предоставляться иные дотации в целях финансового обеспечения предоставления иных дотаций бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Иные дотации распределяются между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

- дотаций местным бюджетам;

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации, субвенций бюджетам федеральных территорий в случаях, установленных федеральными законами, для реализации передаваемых органам публичной власти федеральных территорий полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации;

- субвенций бюджету государственного внебюджетного фонда Российской Федерации;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Одной из форм межбюджетных трансфертов является дотация, предоставляемая на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений ее использования (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Предоставление дотаций участникам бюджетной деятельности в отдельных случаях используется в качестве стимула или поощрения.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 138.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местным бюджетам могут предоставляться дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и иные дотации местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе с установлением условий предоставления указанных дотаций, а также в целях поощрения достижения наилучших показателей социально-экономического развития муниципальных образований. Методика распределения дотаций, указанных в абзаце первом данного пункта, и правила их предоставления устанавливаются нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. 

Согласно пункту 2 статьи 138.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, бюджетам отдельных муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации могут предоставляться иные дотации, источником финансового обеспечения которых являются дотации, предоставленные из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на указанные цели. Распределение указанных дотаций между муниципальными образованиями утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с распределением, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете или правовым актом Правительства Российской Федерации, если бюджету субъекта Российской Федерации предоставляются дотации для двух и более муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование в силу статьи 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. 

Расходные обязательства муниципального образования возникают в случаях, установленных пунктом 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно в результате:

- принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, в том числе соглашений о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, стороной которых является городской округ; 

- принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

- заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

В свою очередь, к доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (пункт 1 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

К последним относятся иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац 5 пункта 4 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются местным бюджетам на основании законов субъектов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований:

1) в случае софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления, не урегулированных федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации;

2) в случае софинансирования, в том числе в полном объеме, расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

3) в случае предоставления бюджетных ассигнований, источником финансового обеспечения которых являются резервные фонды Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также резервный фонд высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации;

4) в случаях, установленных законами субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период).

Согласно абзацу 4 статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, относятся к собственным доходам бюджетов.

Исходя из приведенных правовых норм, иные межбюджетные трансферты относятся к собственным доходам местного бюджета, за счет которого осуществляется решение вопросов местного значения.

Следовательно, отсутствие указания в пункте 1 Раздела 4 Положения об оплате труда на то, что иные единовременные выплаты производятся за счет бюджета муниципального образования – город Шадринск, не свидетельствует о противоречии данного пункта ни Бюджетному кодексу Российской Федерации, ни статье 6 Закона Курганской области от 27 июня 2018 г. № 68 «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Курганской области», предусматривающей, что расходы, связанные с предоставлением гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, установленных данным Законом и предусмотренных в уставе муниципального образования, финансируются за счет средств местного бюджета соответствующего муниципального образования.

Вышеприведенными нормами бюджетного законодательства прямо предусмотрена возможность предоставления местным бюджетам, в том числе и бюджету города Шадринск, межбюджетных трансфертов, включая дотации, из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые с момента их поступления в казну муниципального образования приобретают правовой режим средств местного бюджета.

Таким образом, оспариваемая административным истцом редакция пункта 1 Раздела 4 в части слов «в том числе за счет межбюджетных трансфертов, поступивших из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (Определения от 11 июня 1999 г. № 105-О, от 2 ноября 2000 г. № 236-О, от 15 мая 2001 г. № 98-О, от 14 января 2003 г. № 21-О) из статей 12, 130 и 132 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов.

В числе гарантий местного самоуправления Конституция Российской Федерации в статье 133 особо оговаривает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопросов о расходных обязательствах муниципального образования, в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрел право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных названным Кодексом.

Применительно к обстоятельствам настоящего административного дела суд отмечает, что контроль за бюджетным процессом в муниципальном образовании – город Шадринск, на что по своему существу направлено обращение прокурора Курганской области в суд с рассматриваемым административным иском, может быть осуществлен в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Так, положениями пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливаются основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, согласно которым муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета дотаций местным бюджетам, предоставленных в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей, в том числе показателей социально-экономического развития муниципальных образований, и (или) поощрения за лучшие практики деятельности органов местного самоуправления) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Аналогичные условия предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета предусмотрены статьей 14 Закона Курганской области от 28 декабря 2007 г. № 326 «О бюджетном процессе в Курганской области».

Таким образом, производство единовременной выплаты Главе города Шадринска в размере, превышающем нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, может повлечь перераспределение, в том числе и уменьшение, или отказ в предоставлении межбюджетных трансфертов (дотаций) в отношении данного муниципального образования.

Изложенное соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2019 г. № 1-АПА19-20.

В ходе рассмотрения настоящего административного дела не нашел подтверждения и довод прокурора Курганской области о том, что в решении Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605, внесшем изменения в Положение об оплате труда, содержится коррупциогенный фактор.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Указание на возможность произведения иных единовременных выплат, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, поступивших из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что не запрещено Бюджетном кодексом Российской Федерации, вопреки доводам административного иска, не свидетельствует об изменении объема прав и установлении исключений из общего порядка.

Оценка содержания оспариваемого прокурором пункта 1 Раздела 4 Положения об оплате труда свидетельствует о том, что эта норма носит бланкетный характер, что само по себе не противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Представительный орган местного самоуправления вправе самостоятельно реализовывать свое право на выбор правовой техники в сфере нормотворчества.

Из совокупного толкования вышеприведенных норм бюджетного законодательства следует, что единовременная выплата Главе города Шадринска не может быть произведена произвольно только в связи с поступлением в бюджет города Шадринска межбюджетных трансфертов из иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта органов государственной власти, регламентирующих порядок и условия ее выплаты.

В данном случае, пункт 1 Раздела 4 Положения об оплате труда в оспариваемой редакции носит общий характер нормы регулирования на будущее тех правоотношений, которые могут возникнуть в соответствии с действующим законодательством при принятии соответствующего федерального или регионального правового акта в сфере межбюджетных отношений.

Исходя из позиции административного истца, озвученной в ходе судебного разбирательства, фактически прокурор связывает нарушение прав неопределенного круга лиц не с предполагаемым дефектом оспариваемых норм, а с возможным (вероятным) в будущем нецелевым расходованием бюджетных средств и возможностью принятия Шадринской городской Думой незаконных решений о единовременной выплате Главе города Шадринска.

Вместе с тем, вопрос о законности решения представительного органа муниципального образования о единовременной выплате Главе города Шадринска и ее размере, к чему, по сути, сводятся опасения прокурора, подлежит рассмотрению в порядке обжалования решений органов публичной власти ненормативного свойства (глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и не входит в компетенцию суда, рассматривающего настоящее дело в порядке абстрактного нормоконтроля в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Также суд признает несостоятельными требования административного истца о признании недействующим пункта 3 Раздела 4 Положения об оплате труда в части слов «в пункте 2 настоящего раздела».

Ни в административном иске, ни в ходе рассмотрения дела представителем административного истца не названо и судом не установлено, какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может противоречить данное уточнение пункта 3 Раздела 4 Положения об оплате труда, которое, в действительности, устранило имеющуюся в текстах пунктов 2 и 3 (до внесения изменений решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605) неопределенность.

Из текста пунктов 2 и 3 Раздела 4 Положения об оплате труда (в редакции, действующей как до, так и после внесения изменений решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605) следует, что в них речь идет об одном и том же виде единовременной выплаты – выплате Главе за счет средств межбюджетных трансфертов, полученных из бюджета Курганской области в целях поощрения за достижение наилучших значений показателей оценки эффективности работы муниципальных управленческих команд Курганской области, к которой иная единовременная выплата, предусмотренная пунктом 1 Раздела 4 Положения об оплате труда, не относится.

Доводы прокурора о том, что внесенные решением Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605 изменения в Положение об оплате труда противоречат части 2 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», основаны на неправильном толковании норм материального права.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», данным Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.

В силу абзаца 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения является выборным должностным лицом местного самоуправления.

Таким образом, Глава города Шадринска не является муниципальным служащим, а является лицом, замещающим муниципальную должность, в связи с чем на него положения Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» не распространяются.

На основании изложенного, правовых оснований для удовлетворения административных исковых требований прокурора не имеется.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательном опубликовании решения суда или сообщения о его принятии, а также, руководствуясь статьей 60 Устава, суд определяет опубликовать сообщение о принятом решении в газете «Наша выгода» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу. 

Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного иска прокурора Курганской области к Шадринской городской Думе о признании недействующим в части Положения об определении размера и условий оплаты труда Главы города Шадринска, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, утвержденного решением Шадринской городской Думы от 27 декабря 2016 г. № 166, в редакции решения Шадринской городской Думы от 26 декабря 2023 г. № 605, отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете «Наша выгода» в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня вынесения решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Курганский областной суд. 

Судья М.В. Менщикова

Мотивированное решение составлено 

<

...>