Дело № 2а-59/2020

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

16 июля 2020 года с. Тоора-Хем

Тоджинский районный суд Республики Тыва в составе:

председательствующего Тугур-оола Ч.Б., 

при секретаре судебного заседания Донгак Е.А., 

с участием административного истца – помощника прокурора Тоджинского района Республики Тыва Опая А.М.,

представителя административного ответчика ФИО1, действующей на основании доверенности,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Тоджинского района Республики Тыва в интересах неопределенного круга лиц к администрации Тоджинского кожууна Республики Тыва о признании незаконным бездействия и возложении обязанности по принятию нормативного правового акта, определяющего номенклатуру и объемы запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны; возложении обязанности по созданию запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств согласно утвержденной номенклатуре и объемам,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Тоджинского района Республики Тыва обратилась в суд в интересах неопределенного круга лиц к администрации Тоджинского кожууна Республики Тыва (далее – Администрация) о признании незаконным бездействия и о возложении обязанностей. 

В обоснование административного иска указано, что прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией требований законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе бюджетного законодательства, в ходе которой выявлено, что Постановлением Администрации от 15 марта 2016 года № 178 «О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва» утверждена номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов, однако резерв материальных ресурсов обеспечен не в полном объёме, заключено два договора с индивидуальными предпринимателями о приобретении продуктов питания и товаров, которые не соответствуют количеству, установленному номенклатурой и объемом резерва. Также Администрацией не обеспечено наличие средств индивидуальной защиты, продовольственных товаров, строительных материалов, материалов и оборудования для объектов ЖКХ и энергосетей, горюче-смазочных материалов, автономных источников электроснабжения, медикаментов, медицинского и санитарно-хозяйственного имущества, ветеринарных препаратов и дезинфицирующих средств в объемах и количестве, установленных номенклатурой. По данному факту председателю Администрации 30 января 2020 года внесено представление № 8-13в/2020 об устранении указанных нарушений федерального законодательства, однако по настоящее время ответа на представление прокурора не поступило. Так, административным ответчиком допускается бездействие в виде неисполнения представления прокурора. Бездействием административного ответчика в этой части нарушаются права неопределенного круга граждан на охрану жизни и здоровья во время чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также нарушает принцип заблаговременности мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и снижению размера ущерба и потерь.

Администрацией постановление от 15 марта 2016 года № 178 «О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва» отменено постановлением от 20 июня 2020 года № 181.

На основании изложенного, с учётом уточнённых исковых требований, административный истец просит признать незаконным бездействие административного ответчика, выразившееся в невыполнении обязанности по созданию и обеспечению наличия резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва; возложить на Администрацию обязанность по принятию нормативного правового акта, определяющего номенклатуру и объемы запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны; возложить на Администрацию обязанность по созданию резерва материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств согласно утвержденной номенклатуре и объемам.

В судебном заседании представитель административного истца административный иск поддержал, просил удовлетворить его по указанным в нем основаниям.

В судебном заседании представитель административного ответчика административный иск не признала и поддержала письменное возражение, где указано, что административный истец не привел нормы федерального законодательства, обязывающие принять нормативный правовой акт утверждающего номенклатуру и объемы запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны. Императивной обязанности на уровне федерального законодательства по принятию НПА в данной сфере нет. Ввиду отсутствия прямой обязанности истец ссылается на нормы рекомендательного характера. Постановлением Администрации от 16 апреля 2020 года № 117 «Об увеличении объёма резервного фонда Администрации Тоджинского кожууна» создан резервный фонд для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Согласно Порядку создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340, резервы материальных ресурсов создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов ЧС, максимально возможного использования сил и средств. Заявление подано в суд в отсутствие актов обследования территорий поселений муниципального района, отсутствуют доказательства о наличии или конкретной возможности наступления ЧС в определенном поселении муниципального района. Администрацией создан необходимый резерв материальных ресурсов, его объём достаточен для максимального его использования. При необходимости в дополнительных материальных ресурсах, они будут приобретены за счет финансового резерва. Федеральным законодательством предусмотрена возможность ликвидации ЧС муниципального характера силами и средствами органов исполнительной власти при недостаточности сил и средств. На основании изложенного просит отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным, законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, бездействия органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод: и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу требований ч. 11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В соответствии с п. «а» ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях» (далее - ФЗ № 68) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях.

Согласно п. 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относится организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года №28-ФЗ «О гражданской обороне» органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Пунктом "д" ч. 2 ст. 11 ФЗ № 68 органам местного самоуправления установлено создать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно статье 25 ФЗ № 68 резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются также органами местного самоуправления.

В соответствии с п.п. 2-4 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 года № 1340 (далее – Порядок) резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления. Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом.

В соответствии с пунктом 5 Порядка резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на объектах, предназначенных для их хранения и откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций.

Согласно п. 8 Порядка Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществляет методическое руководство созданием, хранением, использованием и восполнением резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года № 379 утверждено Положение о накоплении, хранении в целях гражданской обороны материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 2 вышеуказанного Положения установлено, что запасы предназначены для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения спасательных воинских формирований Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ в случае возникновения опасности при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с п. 3 Положения запасы продовольственных средств включают в себя крупы, муку, мясные, рыбные и растительные консервы, соль, сахар, чай и другие продукты.

Запасы медицинских средств включают в себя лекарственные, дезинфицирующие и перевязочные средства, индивидуальные аптечки, а также медицинские инструменты, приборы, аппараты, передвижное оборудование и другие изделия медицинского назначения.

Запасы иных средств включают в себя вещевое имущество, средства связи и оповещения, средства радиационной, химической и биологической защиты, средства радиационной, химической и биологической разведки и радиационного контроля, отдельные виды топлива, спички, табачные изделия, свечи и другие средства.

В соответствии с пунктом 4 Положения номенклатура и объемы запасов определяются создающими их органами и организациями с учетом методических рекомендаций, разрабатываемых Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации исходя из возможного характера военных действий на территории Российской Федерации, величины возможного ущерба объектам экономики и инфраструктуры, природных, экономических и иных особенностей территорий, условий размещения организаций, а также норм минимально необходимой достаточности запасов в военное время.

Запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объемах, определяемых создающими их, в том числе органами местного самоуправления и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности.

Также органы местного самоуправления определяют номенклатуру и объемы запасов исходя из их потребности в военное время для обеспечения населения, аварийно-спасательных формирований и спасательных служб; создают и содержат запасы; осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием запасов.

Информация о накопленных запасах представляется органами местного самоуправления - в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (подпункты "б" пунктов 6, 7 Положения).

Согласно пункта 2.1 раздела 2 Методических рекомендаций по определению номенклатуры и определению объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления и организациями, утвержденных МЧС России 23 мая 2017 года № 2-4-71-24-11 (далее - Методические рекомендации) номенклатура и объем создаваемых запасов определяются создающими их органами, организациями исходя из: возможного характера военных конфликтов на территории Российской Федерации; величины вероятного ущерба объектам экономики и инфраструктуры от военных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; потребности в запасах в соответствии с планами гражданской обороны федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также планами гражданской обороны и защиты населения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; норм минимально необходимой достаточности запасов; природных, социально-экономических, физико-географических, и иных особенностей территорий. При этом должно учитываться и планируемое к эвакуации на данную территорию (безопасный район) население из другого региона (регионов).

Согласно пункту 2.2 Методических рекомендаций номенклатура запасов должна включать, например, в районах возможного катастрофического затопления - индивидуальные спасательные средства (спасательные жилеты, спасательные круги), лодки, медицинские средства (комплекты индивидуальные медицинские гражданской защиты и санитарные сумки с укладками для оказания первой помощи, носилки медицинские мягкие бескаркасные огнестойкие (огнезащитные), инженерное имущество и аварийно-спасательный инструмент, средства связи, вещевое имущество, автомобильную и специальную технику и другие средства (рекомендуемая номенклатура запасов приведена в Приложении № 1); в районах вероятного возникновения очагов и зон пожаров - средства индивидуальной защиты органов дыхания (противогазы фильтрующие и самоспасатели с защитой от монооксида углерода, противогазы изолирующие на сжатом воздухе), медицинские средства (комплекты индивидуальные медицинские гражданской защиты, санитарные сумки, комплекты и наборы противоожоговые, медицинские средства профилактики и терапии поражения продуктами горения, носилки медицинские мягкие бескаркасные огнестойкие (огнезащитные), инженерное имущество и аварийно-спасательный инструмент, средства связи, пожарное имущество, вещевое имущество, запасы средств тушения пожара, емкости для воды, медикаменты и другие средства (Приложение № 3).

Для населения из указанных выше зон опасностей создаются запасы продуктов питания (согласно рекомендуемой номенклатуре, представленной в Приложении № 7).

В соответствии с пунктом 3.1 раздела 3 Методических рекомендаций по определению номенклатуры и определению объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов и органами местного самоуправления и организациями, утвержденных МЧС России 23 мая 2017 года № 2-4-71-24-11 (далее - Методические рекомендации) запасы создаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, ответственность за создание, накопление, хранение, освещение и поддержание в готовности к использованию запасов возлагается органов местного самоуправления.

Расходы на содержание, ремонт и охрану складов (мест хранения), оплату работ, связанных с перемещением, подработкой, консервацией, проведением, лабораторных испытаний и технических проверок запасов, освежением индикаторных трубок и элементов питания, приобретением средств малой механизации, а также на оплату труда соответствующего персонала осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Накопление по установленным нормам запасов осуществляется, в мирное время путем закладки их в складские помещения (места хранения) органов местного самоуправления, исходя из необходимости обеспечения имуществом наибольшей работающей смены объектов организации и формирований гражданской обороны (в пределах, утвержденных табелями положенности). Основной задачей хранения запасов является обеспечение их количественной и качественной сохранности в течение всего периода хранения, а также обеспечение постоянной готовности к быстрой выдаче по предназначению (пункты 3.2 - 3.3 Методических рекомендаций).

Согласно пунктам 5.1 - 5.2 Методических рекомендаций планирование выдачи запасов для использования по предназначению осуществляется в мирное время и при введении степеней готовности на пунктах, выдачи. Выдача запасов, в том числе органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с их планирующими и распорядительными документами.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что на органы местного самоуправления возложена обязанность с учетом принципа заблаговременности сформировать запас материально-технических средств, медицинских средств, а также иных средств для первоочередного обеспечения населения в военное время, оснащения аварийно-спасательных формирований и спасательных, служб при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, в случае возникновения опасности при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также хранить вышеуказанные запасы в установленном законом порядке.

В судебном заседании установлено и подтверждается материалами дела, что прокуратурой Тоджинского района Республики Тыва проведена проверка исполнения требований законодательства о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе бюджетного законодательства.

В результате проверки установлено, что Администрацией не в полном объеме созданы запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Постановлением Администрации от 15 марта 2016 года № 178 «О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва» утверждена номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов (далее – Номенклатура).

В нарушение п. «д» ч. 2 ст. 11, ст. 25 Федерального закона № 68-ФЗ резерв материальных ресурсов обеспечен не в полном объеме.

В соответствии с договором купли-продажи от 02 апреля 2019 года б/н, заключённого Администрацией с ИП ФИО2, приобретены 15 наименований продуктов питания, спички и туалетная бумага на общую сумму 21700 рублей.

В соответствии с договором купли-продажи от 01 апреля 2019 года б/н, заключённого Администрацией с ИП ФИО3, приобретено 13 наименований товаров на общую сумму 96840 рублей.

Так, Администрацией по договору от 01 апреля 2019 года приобретено 20 шт. раскладушек, 20 шт. матрацев, 20 шт. одеял, 20 шт. ложек, 20 шт. полотенец, 2 термочайника, 1 фляга. В то время как в соответствии с Номенклатурой этих же товаров требуется в количестве 50 шт. каждая, 10 чайников и 2 фляги. 

Кроме того, Администрацией не обеспечено наличие средств индивидуальной защиты (имеются только форма энцефалитки в количестве 10 шт., респираторы в количестве 30 шт. вместо установленных 50 шт.), продовольственных товаров, строительных материалов, материалов и оборудования для объектов ЖКХ и энергосетей, горюче-смазочных материалов, автономных источников электроснабжения, медикаментов, медицинского и санитарно-хозяйственного имущества, ветеринарных препаратов и дезинфицирующих средств в объемах и количестве, установленных Номенклатурой. 

Администрацией принято Постановление от 20 июня 2020 года № 181 «Об отмене постановления администрации Тоджинского района от 15 марта 2016 года № 178 «О создании резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва».

В обоснование принятого постановления указано на отсутствие обязанности органов местного самоуправления приобретать и иметь в резерве материальные средства, отсутствие обязанности утверждать их номенклатуру и объём, рекомендательный характер Порядка. Аналогичные доводы содержатся в письменном возражении административного истца на административное исковое заявление.

Однако, вопреки доводам административного ответчика, вышеприведенные нормы закона прямо указывают на обязанность Администрации по созданию запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны согласно утвержденной Номенклатуре.

Доводы административного ответчика о том, что Постановлением Администрации от 16 апреля 2020 года № 117 «Об увеличении объёма резервного фонда Администрации Тоджинского кожууна» создан резервный фонд для ликвидации чрезвычайных ситуаций, из которого при необходимости будут приобретены дополнительные материальные ресурсы, суд считает несостоятельными ввиду следующего.

В соответствии с ч. 4 ст. 81 Бюджетного кодекса РФ средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных) администраций направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Согласно ч. 6 ст. 81 БК РФ порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда устанавливаются местной администрацией.

Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций утверждён Порядком. 

Согласно п. 2 Порядка резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырьё, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Из приведённых норм законодательства следует, что понятие материального резерва и резервного фонда различаются как по целевому назначению, так и по порядку использования.

Административным истцом доказано, что Администрацией допускаются нарушения обязательных требований в сфере гражданской обороны, что ставит под угрозу жизнь и здоровье человека и гражданина в режиме военного времени, чрезвычайных ситуаций.

При таких обстоятельствах, административное исковое заявление подлежит удовлетворению в полном объёме.

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации административный ответчик от уплаты государственной пошлины освобождается.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 175-176, 178-180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Тоджинского района Республики Тыва в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Тоджинского кожууна Республики Тыва удовлетворить полностью.

Признать незаконным бездействие Администрации Тоджинского кожууна Республики Тыва, выразившееся в невыполнении обязанности по созданию и обеспечению наличия резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Тоджинского кожууна Республики Тыва.

Обязать Администрацию Тоджинского кожууна Республики Тыва принять нормативный правовой акт, определяющий номенклатуру и объемы запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны.

Обязать Администрацию Тоджинского кожууна Республики Тыва создать резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в соответствии с утверждённой номенклатурой и объёмами.

Администрацию Тоджинского кожууна Республики Тыва от уплаты государственной пошлины освободить.

Мотивированное решение изготовлено 27 июля 2020 года.

Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Республики Тыва в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Тоджинский районный суд Республики Тыва.

Председательствующий Ч.Б. Тугур-оол