Дело № 3а-563/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

1 августа 2017 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Донецкой А.С.,

с участием прокурора Стрельцова Е.М.,

административных истцов ФИО1, ФИО2, их представителя ФИО3,

представителя административного ответчика министерства культуры Ростовской области ФИО4,

представителя заинтересованного лица администрации Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административное дело по административному иску ФИО1, ФИО2 о признании недействующим приказа министерства культуры Ростовской области от 29 февраля 2012 года № 56 «Об утверждении границ территории и правового режима земельного участка в границах территории культурного (археологического) наследия федерального значения «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.»,

у с т а н о в и л :

Приказом министерства культуры Ростовской области (минкультуры области) от 29 февраля 2012 года № 56 «Об утверждении границ территории и правового режима земельного участка в границах территории объекта культурного (археологического) наследия федерального значения «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.» утверждены границы территории указанного объекта археологического наследия, расположенного в Азовском районе Ростовская области, севернее станицы Елизаветинской, у старого русла реки Дон, согласно приложениям № 1, 2, 3, 4 к приказу. Этим же приказом утвержден правовой режим земельного участка в границах территории объекта культурного (археологического) наследия, согласно приложениям № 2, 3, 4, 5.

Приложение № 1 к приказу содержит словесное описание границ территории с указанием площади объекта (543 352 кв.м) с привязкой к поворотным точкам.

В приложении № 2 к приказу приведена таблица координат поворотных точек границ территории и правового режима земельного участка.

Приложениями № 3 и № 4 к приказу являются топографическая схема и космоснимок границ территории и правового режима земельного участка в границах территории объекта культурного (археологического) наследия, на которых, в том числе, зафиксированы границы территории с режимом использования 1А и территории с режимом использования 1Б.

В приложении № 5 к приказу описан правовой режим земельного участка в границах территории объекта. Закреплено, что территория памятника, на которой по состоянию на 1 января 2012 года имеются подворья с застройкой, участки, занятые хозяйственными и иными объектами, используется с режимом 1А, предусматривающим возможность строительства зданий, инженерных сооружений и коммуникаций после проведения археологических исследований, при соблюдении всех необходимых мер по сохранению памятника (за исключением случаев выявления объектов, требующих музеефикации). Территория памятника, свободная от застройки, используется с режимом 1Б, при котором ограничивается хозяйственная деятельность, запрещается проведение земляных работ и нового строительства (за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение, научное изучение, популяризацию, реконструкцию и музеефикацию памятника). В обоих зонах на участках, ранее подвергавшихся перекопке, разрешается перекопка почвенного слоя вручную на глубину до 0,30 м с целью выращивания сельскохозяйственных и огородных культур; на участках, ранее не повергавшихся перекопке и повреждению, нарушение дернового слоя и выемка грунта запрещены, за исключением деятельности, связанной с археологическими исследованиями, а также деятельности, направленной на сохранение и научное изучение памятника.

ФИО1 и ФИО2 обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке ст. 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просили суд признать недействующим с даты издания приказ минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56, ссылаясь на то, являются владельцами земельных участков, находящихся на территории, для которой приказом установлен правовой режим 1Б, действие приказа существенно ограничивает использование ими правомочий собственников, ставит под угрозу сноса возведенные на участках жилые дома, делает невозможным продолжение строительства. 

По мнению административных истцов, приказ № 56 является незаконным, поскольку принят со ссылкой на постановление Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327, которое не было официально опубликовано. Приказ № 56, по их утверждению, также не опубликован. 

Административные истцы полагают, что в связи с отсутствием в постановлении № 1327 упоминания о хуторе Городище не было оснований для включения части территории названного хутора в границы объекта археологического наследия. У минкультуры области не имелось полномочий по установлению границ и определению правового режима территории объекта федерального значения. Считают, что для включения территории в объект культурного наследия требовалось проведение государственной историко-культурной экспертизы; при определении границ объекта не проводились исследовательские полевые работы, не устанавливалась сохранность археологических объектов.

В качестве оснований оспаривания приказа ФИО1 и ФИО2 также указывают на то, что административный ответчик в 2012 году согласовал генеральный план Елизаветинского сельского поселения, согласно которому спорные территории отводятся под зону жилой застройки, несвоевременно передал сведения, необходимые для внесения в единый государственный реестр недвижимости информации об обременениях, в связи с чем они (административные истцы) на момент приобретения земельных участков не знали об ограничениях правового режима использования территории.

В судебном заседании ФИО1 и ФИО2, их представитель ФИО3, а также представитель администрации Елизаветинского сельского поселения ФИО5 поддержали заявленные требования.

Представитель минкультуры области ФИО4 не признала административный иск. 

Представитель администрации Азовского района Ростовской области, привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебное заседание не явился. До начала судебного разбирательства письменные отзывы, ходатайства от данного лица в суд не поступали. О времени и месте рассмотрения дела администрация района извещена должным образом. С учетом положений ст. 150 КАС РФ суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившегося лица.

Выслушав объяснения административных истцов и их представителя, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, допросив свидетеля, заслушав заключение прокурора Стрельцова Е.М., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», регулирующий отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в преамбуле закрепляет, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Под объектом археологического наследия понимаются частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека в прошлых эпохах (включая все связанные с такими следами археологические предметы и культурные слои), основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки. Объектами археологического наследия являются в том числе городища, курганы, грунтовые могильники, древние погребения, селища, стоянки, каменные изваяния, стелы, наскальные изображения, остатки древних укреплений, производств, каналов, судов, дорог, места совершения древних религиозных обрядов, отнесенные к объектам археологического наследия культурные слои (ст. 3 упомянутого Федерального закона).

В силу ст. 4 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ объекты археологического наследия относятся к категории объектов культурного наследия федерального значения.

Из материалов дела следует, что постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР» («Систематическое собрание действующего законодательства Российской Федерации, том 17, изд. «Советская Россия», Москва, 1977 г., стр. 147) памятник «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.», находящийся в Азовском районе Ростовской области севернее станицы Елизаветинской, у старого русла реки Дон, включен в список памятников археологии, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Приказ минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56 об утверждении границ территории и правового режима земельного участка в границах территории названного объекта археологического наследия относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения неограниченным кругом лиц требования, рассчитан на неоднократное применение. 

Судом установлено, что ФИО1 в декабре 2015 года по договору купли-продажи приобрел земельный участок с кадастровым номером ... площадью 1 000 кв.метров, расположенный по адресу: .... 1 июня 2016 года зарегистрировано право собственности ФИО1 на жилой дом, возведенный на указанном земельном участке. 20 октября 2016 года минкультуры области вынесло предписание ФИО1 о демонтаже строения.

За ФИО2 с 2 июня 2016 года зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером ... площадью 1 000 кв.метров, находящийся по адресу: ... (ранее данный участок находился у ФИО2 в аренде). С 16 декабря 2014 года ФИО2 является собственником находящегося на земельном участке жилого дома.

Принадлежащие административным истцам земельные участки с возведенными на них строениями находятся на территории объекта археологического наследия «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.», в зоне с правовым режимом 1Б.

Изложенное свидетельствует о том, что ФИО1 и ФИО2 являются субъектами правоотношений, регулируемых приказом минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56, в связи с чем вправе предъявлять требования об оспаривании данного нормативного правового акта.

Подпункт 7 ст. 9 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», (здесь и далее в редакции, действовавшей на день издания приказа минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относит установление общих принципов определения границ территорий объектов культурного наследия.

На основании пп. 2 п. 1 ст. 9.1 Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со ст. 33 этого Федерального закона (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации).

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования; контроль за состоянием объектов культурного наследия; иные мероприятия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия (пп. 11, 13, 14 п. 2 ст. 33 Федерального закона).

Согласно ст. 9.2 Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Министерство культуры Ростовской области в соответствии с постановлением администрации Ростовской области от 18 декабря 2009 года № 676, действовавшим на момент издания оспариваемого приказа, с 1 января 2010 года являлось уполномоченным органом в части полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального назначения.

В соответствии с п. 18.2 и 18.3 ст. 9 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2004 года № 178-ЗС «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Ростовской области» и п. 2.1.32 Положения о Министерстве культуры Ростовской области, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 15 декабря 2011 года № 246 (указанные нормы в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого акта), к полномочиям министерства были отнесены утверждение границы (границ) территории объекта культурного наследия и утверждение правового режима (режимов) земельных участков в границах территории объекта культурного наследия.

Пунктом 2.2.1 упомянутого Положения было предусмотрено право минкультуры области издавать приказы, в том числе имеющие нормативный характер.

Оспариваемый приказ минкультуры области со всеми приложениями опубликован в официальном издании «Собрание правовых актов Ростовской области» № 3 (часть III), 2012 г., ст. 522, стр. 694-701 в соответствии с требованиями, закрепленными в ст. 4 Областного закона Ростовской области от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области».

Таким образом, оспариваемый приказ принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему в соответствующий период компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением порядка опубликования и введения в действие нормативного правового акта.

Приказ минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56 до момента рассмотрения дела судом является действующим правовым актом. В соответствии с приказом минкультуры области от 21 мая 2012 года № 217 изменена только редакция преамбулы приказа № 56 (из неё исключена ссылка на утративший силу приказ Федеральной службы по надзору за исполнением законодательства в области охраны культурного наследия, преамбула дополнена ссылкой на Областной закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

Текст приказа с приложениями во исполнение требований Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 направлен министерством культуры области в территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации для включения в регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, согласно Областному закону от 29 декабря 2003 года № 85-ЗС – в Правительство Ростовской области для опубликования и в соответствии с п. 2 ст. 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации - администрации Азовского района Ростовской области для размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Ссылка административных истцов на отсутствие сведений об официальном опубликовании постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 «О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР», в соответствии с которым объект принят на государственную охрану, отклоняется судом, поскольку данное постановление предметом проверки суда в настоящем деле не является, им не определялись ни границы, ни правовой режим территории объекта археологического наследия.

По этим же мотивам судом не принимает во внимание и довод административных истцов о том, что отсутствие указания в постановлении от 30 августа 1960 года № 1327 на хутор Городище препятствовало включению части территории хутора в границы объекта археологического наследия приказом минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56.

Исследованный судом картографический материал свидетельствует о том, что местоположение объекта археологического наследия, границы которого установлены оспариваемым приказом № 56, соответствует указанию, содержащемуся в постановление № 1327. Объект находится севернее станицы Елизаветинской Азовского района (с небольшим отклонением на восток), у старого русла Дона, затрагивает лишь западную окраину хутора Городище, входящего в состав Елизаветинского сельского поселения.

Доводы административных истцов о произвольности определения границ объекта, отсутствии сведений о сохранности и культурной ценности соответствующей территории опровергаются исследованными судом подготовительными документами, выполненными на основании государственного задания в 2011 году государственным автономным учреждением культуры Ростовской области «Донское наследие», а также показаниями допрошенного в судебном заседании свидетеля - археолога, исполняющего обязанности директора ГАУК РО «Донское наследие» ....

Указанными доказательствами подтверждено, что в основу акта об установлении границы территории объекта положены сведения об археологических раскопках памятника, имеющего несколько культурных слоев, самые древние из которых датируются VI в. до нашей эры. Археологические раскопки объекта проводились неоднократно, начиная с середины 19 века, и продолжаются научными экспедициями практически ежегодно до настоящего времени. В 2011 году специалистами-археологами в рамках выполнения государственного задания проведено документально зафиксированное дополнительное обследование территории. По результатам полевых работ описаны и установлены на местности точки, через которые проходят границы объекта. 

Свидетель ... пояснил, что внешние границы объекта были ограничены визуально просматривавшимися при обследовании местности границами валов внешних оборонительных укреплений древней цитадели. Внутри периметра, обозначенного координатами, находится территория, имеющая существенную археологическую ценность, значительная часть которой не исследована. Результаты визуального осмотра подтверждались материалами многочисленных научных исследований объекта, составленными по их результатам картами и схемами. При обследовании были выделены застроенная, подвергшаяся изменениям зона 1А, и не застроенная на тот момент зона 1Б. 

Тот факт, что часть территории памятника в течение времени была частично застроена и фактически включена в границы хутора Городище с изменением целевого назначения земельных участков, не свидетельствует о незаконности принятого минкультуры области приказа от 29 февраля 2012 года № 56.

Данный приказ не предусматривает изъятие у собственников и иных владельцев земельных участков, вошедших в границы территории объекта археологического наследия, устанавливая лишь ограничения использования этих участков в целях недопущения дальнейшего разрушения и утраты памятника истории и культуры.

Статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая вопросы, касающиеся понятия земель населенных пунктов и понятия их границ, не исключает наличие в пределах границ населенных пунктов особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие историко-культурное значение, в том числе, занятые объектами археологического наследия.

Перевод земель из одной категории в другую при этом не требуется.

В силу п. 10 ст. 85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

На основании п. 3 ст. 99 ЗК РФ земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

Получение согласия населения соответствующих населенных пунктов или отдельных правообладателей на принятие нормативного правового акта в рамках осуществления функции по государственной охране объекта культурного (археологического) наследия законодательством не предусмотрено.

Содержащаяся в административном исковом заявлении ссылка на ст. 3.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ по вопросу о порядке определения границ территории объекта культурного наследия является необоснованной, поскольку данная статья введена Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ, то есть после издания министерством культуры области приказа от 29 февраля 2012 года № 56.

Вопреки доводам административных истцов, в рассматриваемом случае для издания оспариваемого приказа не являлось обязательным получение заключения государственной историко-культурной экспертизы. Основания для проведения такой экспертизы, предусмотренные ст. 28 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, отсутствовали.

Объект археологического наследия «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.» к моменту принятии оспариваемого приказа минкультуры области не являлся вновь выявленным объектом, обоснование включения объекта культурного наследия в реестр не требовалось.

На основании ст. 64 упомянутого Федерального закона памятники истории и культуры государственного значения, республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного Федерального закона.

Тот факт, что сведения о Елизаветовском городище внесены в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации (номер в реестре 611640437900006) и в государственный кадастр (ныне реестр) недвижимости в 2016 году, а паспорт объекта оформлен в 2015 году, не влияет на оценку законности приказа № 56. Подлежащие применению в данном споре нормативные правовые акты не содержат требований о внесении подобных сведений в реестры и обязательность оформления паспорта объекта до издания нормативного правового акта об утверждении границ и правового режима территории объекта культурного наследия. 

Иные доводы административных истцов, в том числе, о недостаточной информированности населения о правовых режимах использования земли, добросовестности своего поведения при строительстве жилых домов на принадлежащих им земельных участках, находящихся в зоне, для которой установлен правовой режим 1Б, не могут быть приняты во внимание как не имеющие правового значения для определения того, соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт актам, имеющим большую юридическую силу. 

Ссылка административных истцов и представителя администрации Елизаветинского сельского поселения на то, что согласно генеральному плану данного поселения, в состав которого входит хутор Городище, земельные участки административных истцов находятся в зоне, отведенной под жилую застройку, отклоняется судом, учитывая, что генеральный план сельского поселения по отношению к оспариваемому приказу минкультуры области не является актом, имеющим большую юридическую силу, более того, утвержден после вступления в силу приказа № 56 и должен был учитывать установленные приказом правовые режимы. 

Решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 года по делу № За-343/2017 (на данный момент не вступило в законную силу) признано недействующим решение Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения от 21 декабря 2012 года № 16 «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Елизаветинское сельское поселение Азовского района Ростовской области».

При указанных обстоятельствах основания для признания недействующим приказа минкультуры области от 29 февраля 2012 года № 56 отсутствуют.

Руководствуясь ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Отказать в удовлетворении административного иска ФИО1, ФИО2 о признании недействующим приказа Министерства культуры Ростовской области от 29 февраля 2012 года № 56 «Об утверждении границ территории и правового режима земельного участка в границах территории культурного (археологического) наследия федерального значения «Елизаветовское городище VI-II вв. до н.э.»

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 7 августа 2017 года

Судья О.А.Руднева