Дело № 2а-1222/2018

24RS 0018-01-2018-001553-29

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

16 ноября 2018 года г. Зеленогорск

Зеленогорский городской суд Красноярского края в составе:

председательствующего судьи Чистяковой М.А.

при секретаре Юнишкевич Т.В.,

с участием прокурора Середа Е.Н.,

представителя административного ответчика Администрации ЗАТО г. Зеленогорск ФИО1, действующей на основании доверенности от 24.10.2018г. № и диплома специалиста от 14.12.2010г. № ВСГ 5626753,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора ЗАТО г. Зеленогорск в интересах неопределенного круга лиц к Администрации ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края о признании пункта нормативного правового акта противоречащим федеральному закону,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор ЗАТО г. Зеленогорск обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о признании пункта 1.3 раздела 1 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного постановлением Администрации ЗАТО г. Зеленогорск от 13.06.2018г. № 109-п, недействующим и не подлежащим применению.

Требование мотивировано тем, что 13 июня 2018 года Администрацией ЗАТО г. Зеленогорск издано постановление № 109-п, пунктом 1 которого утверждено Положение о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Данное постановление опубликовано 15 июня 2018 года на официальном интернет-портале Администрации ЗАТО г. Зеленогорск www.zeladmin.ru. Пунктом 1.3 раздела 1 Положения изменен перечень субъектов контроля, установленный частью 2 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных услуг". Ч. 2 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ содержит более широкий перечень субъектов контроля. Части 3, 5, 8, и 10 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ определяют виды контроля, осуществляемые различными органами контроля в пределах их полномочий. Ч. 8 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ установлены виды контроля, осуществляемого органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. При этом, указанная часть статьи какого-либо исключения в отношении перечня субъектов контроля, определенного ч. 2 ст. 99 закона, не содержит. Федеральным законодателем органам местного самоуправления не предоставлено полномочий по изменению перечня субъектов контроля в зависимости от видов осуществляемой ими деятельности на территории конкретного муниципального образования. По мнению административного истца, ограничение Администрацией ЗАТО г. Зеленогорск перечня субъектов контроля свидетельствует о наличии в п. 1.3 раздела 1 Положения коррупциогенных факторов, заключающихся в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка внутреннего финансового контроля по усмотрению правоприменителя и нарушении компетенции органа местного самоуправления при применении оспариваемого нормативного правового акта.

В судебном заседании прокурор Середа Е.Н. поддержала требования в полном объеме по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель административного ответчика ФИО1 в судебном заседании заявленные требования не признала, пояснив, что оспариваемое в части Положение принято в соответствии со ст. 99 Федерального закона и Общими требованиями, утвержденными совместным приказом Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 12.03.2018г. №н, согласно п.п. «в» п. 5 которого определены субъекты контроля, а именно: муниципальные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, осуществляющие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд. Следовательно, в Положении Администрация ЗАТО г. Зеленогорск определила те субъекты, которые указаны в Общих требованиях. Частью 2 ст. 99 Федерального закона установлен общий перечень субъектов контроля, а из анализа положений ст.ст. 39, 99 Федерального закона следует, что Федеральным законом не возложено на органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля полномочий по проверке комиссий по осуществлению закупок, а также по проверке операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок. 

Заслушав стороны, изучив материалы дела, суд находит требования административного истца подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся в том числе и, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону (ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ).

В ч. 3 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ оговорено, что органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.

Таким образом, Федеральный закон № 44-ФЗ допускает принятие органом местного самоуправления актов, регламентирующих отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам.

Федеральный закон № 44-ФЗ имеет специальную главу пятую, содержащую нормы, регулирующие отношения, связанные с контролем в сфере закупок (статьи 99 - 104).

Общие вопросы осуществления контроля в сфере закупок урегулированы в ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Так, в ч. 1 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ определены органы, правомочные осуществлять контроль в сфере закупок, к которым, в частности относятся органы внутреннего государственного (муниципального) контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (пункт 3).

Из положений ч. 3 ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

В ч. 2 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ (в ред. Федерального закона от 31.12.2017г. № 504-ФЗ, действующего с 01.07.2018г.) приведены субъекты контроля, а именно определено, что контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок.

В ч.ч. 3, 5, 8 и 10 (с учетом установления в ч. 4 особого органа, уполномоченного на осуществление контроля в отношении операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, а также при проведении электронной процедуры, закрытой электронной процедуры) ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ содержится правовое регулирование осуществления различных видов контроля в сфере закупок, в том числе и в зависимости от объектов контроля, с указанием органов, полномочных осуществлять конкретный вид контроля.

Часть 3 ст. 99 Федерального закона делегирует полномочия органов по контролю в сфере закупок в зависимости от уровня власти (федеральный, субъекта Российской Федерации, местный) и от уровня проверяемых субъектов контроля.

Орган местного самоуправления муниципального района или городского округа имеет право проверять заказчиков, контрактные службы, контрактных управляющих, комиссии по осуществлению закупок и их членов, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения при осуществлении закупок для обеспечения муниципальных нужд, специализированные организации, выполняющие отдельные полномочия для обеспечения муниципальных нужд. В рамках проверки данному органу делегированы полномочия на проведение плановых и внеплановых проверок. 

При этом, положения указанной части ст. 99 Федерального закона не распространяются на случаи осуществления контроля в сфере закупок, предусмотренного ч. ч. 5, 8 и 10 статьи (с учетом положений ч. 4).

Так, в силу требований ч. 8 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении: 1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона, и обоснованности закупок; 2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона; 3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; 4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; 5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; 6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; 7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

Контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе, органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд (пункт 3 части 9 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ).

Порядок осуществления такого контроля органами муниципального финансового контроля устанавливается местной администрацией и должен предусматривать, в частности: основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок; порядок, сроки направления, исполнения, отмены предписаний органов контроля; перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок, их права, обязанности и ответственность; порядок действий органов контроля, их должностных лиц при неисполнении субъектами контроля предписаний органов контроля, а также при получении информации о совершении субъектами контроля действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или уголовного преступления; порядок использования единой информационной системы, а также ведения документооборота в единой информационной системе при осуществлении контроля (ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ).

Частью 11.1 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ предписано, что порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), устанавливается в соответствии с общими требованиями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Полномочия должностных лиц органов внутреннего государственного финансового контроля перечислены в ч. 27 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Постановлением Администрации ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 13.06.2018г. №-п утверждено Положение о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" органом внутреннего муниципального финансового контроля. 

В соответствии с п. 2 указанного Постановления, оно вступило в силу 20.06.2018г. после опубликования в газете «Панорама». 

В п. 1 постановления Администрации ЗАТО г. Зеленогорск от 13.06.2018г. №-п и в п. 1.1 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ… указано, что настоящее положение определяет формы, основания и порядок осуществления контроля за соблюдением Федерального закона органом внутреннего муниципального контроля, "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в соответствии с ч. 11 ст. 99 названного федерального закона.

Таким образом, Администрация ЗАТО г. Зеленогорск, являясь органом местного самоуправления в рамках полномочий, предоставленных ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ, приняла постановление от 13.06.2018г. №-п, которым утвердила Положение о порядке осуществления Финансовым управлением Администрации ЗАТО г. Зеленогорск контроля, предусмотренного ч. 8 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Согласно п. 1.3 Положения, деятельность по контролю осуществляется в отношении муниципальных заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, осуществляющих действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд.

Сравнительный анализ положений федерального законодательства и Положения, утвержденного Администрацией ЗАТО г. Зеленогорск показывает, что в оспариваемом пункте 1.3 Положения изменен (сокращен) перечень субъектов контроля по сравнению с ч. 2 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Как следует из ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ местным администрациям не предоставлено право на определение (изменение) круга субъектов контроля, предусмотренного ч. 2 названной федеральной нормы, в том числе и при установлении порядка осуществления контроля за соблюдением настоящего федерального закона в соответствии с ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Содержание порядка определено в ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ, в которой отсутствует прямое указание о том, что местной администрации при утверждении порядка осуществления контроля надлежит определить круг субъектов контроля.

В тоже время, из анализа ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ следует, что в данной части федеральной нормой определен перечень правовых позиций, которые в обязательном порядке должны быть урегулированы при утверждении порядка осуществления контроля, что не исключает наличие в нормативном акте иных правовых предписаний, которые не должны противоречить нормам Федерального закона № 44-ФЗ.

С учетом того, что в силу положений ч.ч. 1, 3 ст. 2 Федерального закона № 44-ФЗ органы местного самоуправления полномочны принимать акты, регламентирующие отношения в сфере закупок лишь в предусмотренных законодательством случаях и при обеспечении их соответствия федеральным нормативным правовым актам, а названным федеральным законом установлен конкретный перечень субъектов контроля, при этом право органа местного самоуправления на самостоятельное регулирование вопроса об определении перечня субъектов контроля, предусмотренного ч. 2 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ, при утверждении Положения в соответствии с ч. 11 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ, прямо не предоставлено, то суд полагает, что оспариваемый пункт 1.3 Положения подлежит признанию недействующим, как противоречащий требованиям ст.ст. 2, 99 Федерального закона № 44-ФЗ в совокупности.

Суд соглашается с доводами административного искового заявления о нарушении антикоррупционного законодательства и о наличии коррупциогенных факторов в обжалуемом правовом акте (пункт 1.3 Положения), предусмотренных подпунктами "в" и "д" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010г. №.

Доводы представителя административного ответчика об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований со ссылкой на подпункт «в» п. 5 Общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которому должностные лица Органов контроля обязаны знакомить руководителя или уполномоченное должностное лицо субъекта контроля - заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, осуществляющих действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, - с копией распорядительного документа руководителя (заместителя руководителя) Органа контроля о назначении контрольного мероприятия, о приостановлении, возобновлении, продлении срока проведения выездной и камеральной проверок, об изменении состава проверочной группы Органа контроля, а также с результатами выездной и камеральной проверки, суд находит несостоятельными ввиду следующего.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 12 марта 2018г. № 14нВ утверждены Общие требования к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно преамбуле к Общим требованиям, данные требования утверждены в соответствии с частью 11.1 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и подпунктом 5.15(5) Положения о Федеральном казначействе.

В пункте 5 Общих требований перечислены обязанности должностных лиц Органов контроля, а не перечень субъектов контроля.

Кроме того, Общие требования содержат перечень правовых предписаний, которые должны присутствовать в утверждаемом органами местного самоуправления порядке, однако, отсутствует указание на установление конкретного перечня субъектов контроля.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Оснований для признания п. 1.3 Положения недействующим со дня вступления решения в законную силу не имеется, поскольку в судебном заседании доказательств того, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, не представлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора ЗАТО г. Зеленогорск о признании недействующим пункта 1.3 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" органом внутреннего муниципального финансового контроля, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 13.06.2018г. №-п, удовлетворить.

Признать недействующим со дня принятия пункт 1.3 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 05.04.2013г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" органом внутреннего муниципального финансового контроля, утвержденного постановлением Администрации ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края от 13.06.2018г. №-п.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Администрации ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края.

Решение может быть обжаловано сторонами в апелляционном порядке в Красноярский краевой суд через Зеленогорский городской суд Красноярского края в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 23 ноября 2018 года.

Судья М.А. Чистякова