Дело № 3а-72/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

28 февраля 2018 года г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,

при секретаре Силенок О.В.,

с участием административного истца прокурора Пермской краевой прокуратуры Лобастова А.А., ФИО1, 

представителя административного ответчика Правительства Пермского края ФИО2, действующей на основании доверенности от 25.09.2017, 

представителя заинтересованного лица Министерства физической культуры, спорта и туризма Пермского края ФИО3, действующей на основании доверенности от 23.01.2018, 

представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Пермскому краю ФИО4, действующей на основании доверенности от 27.02.2018, 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим в части Порядка предоставления субсидий региональным спортивным федерациям из бюджета Пермского края на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края, утвержденный Постановлением Правительства Пермского края от 9 августа 2017 года № 720-п,

УСТАНОВИЛ:

09.08.2017 Правительством Пермского края принято постановление № 720-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок предоставления субсидий региональным спортивным федерациям из бюджета Пермского края на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края (далее – Порядок № 720-п).

Первоначальный текст постановления Правительства Пермского края от 09.08.2017 № 720-п опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.08.2017, в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 32, 14.08.2017. Указанное постановление действует в редакции с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Пермского края от 01.11.2017 № 889-п.

Разделом IV Порядка № 720-п установлены требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение. Указанный раздел содержит требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств (Министерством физической культуры, спорта и туризма Пермского края) и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий, а также согласие получателей субсидии на осуществление таких проверок. 

Также раздел предусматривает меры ответственности, в виде определения порядка и сроков возврата субсидий за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий, выявленных по результатам проверок Министерством физической культуры, спорта и туризма Пермского края.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением к Правительству Пермского края о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Порядка предоставления субсидий региональным спортивным федерациям из бюджета Пермского края на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края, утвержденный Постановлением Правительства Пермского края от 09.08.2017 № 720-п, в части отсутствия положений, определяющих порядок и сроки возврата субсидий в бюджет Пермского края в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного финансового контроля.

В обоснование заявленных требований прокурор ссылался на то, что не включение в нормативный правовой акт, устанавливающий порядок определения объема и условий предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющихся государственными (муниципальными) учреждениями, порядка и сроков возврата субсидий в бюджет в случае нарушения получателем субсидии условий их предоставления, выявленных по результатам проверок не только главным распорядителем бюджетных средств, но и уполномоченным финансовым органом государственного (муниципального) финансового контроля, указывает на несоответствие нормативного правого акта в оспариваемой части требованиям, закрепленным абзацем 2 части 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, абзацем 2 подпункта «б» пункта 6 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.05.2017 № 541.

Административный истец в судебном заседании на удовлетворении заявленных требований настаивал, ссылаясь на доводы, изложенные в административном иске, в дополнительных пояснениях к административному исковому заявлению.

Представитель административного ответчика и представитель заинтересованного лица Министерства физической культуры, спорта и туризма Пермского края с требованиями не согласились по основаниям, изложенным в письменных отзывах, просили в удовлетворении иска отказать.

Представитель привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Пермскому краю заявленные требования поддержал.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы физической культуры и спорта отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 30 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно пункту 4.4 части 1 статьи 8 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта относится содействие в осуществлении мероприятий по подготовке спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации к всероссийским, межрегиональным и региональным официальным спортивным мероприятиям и по участию в них, в том числе путем предоставления государственной поддержки региональным спортивным федерациям в соответствии с данным Федеральным законом и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее - Федеральный закон «О некоммерческих организациях») и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами, в частности, деятельности в области физической культуры и спорта и содействия указанной деятельности (подпункт 9 пункта 1 статьи 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

В силу подпункта 1 пункта 3 статьи 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям осуществляется, в том числе в финансовой форме.

Пунктом 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями.

В соответствии со статьей 23 Устава Пермского края, принятого Законодательным Собранием Пермского края 19.04.2007, высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края, формирующим органы исполнительной власти края и осуществляющим непосредственное руководство ими, является Правительство Пермского края.

Законом Пермского края от 29.12.2016 № 34-ПК «О бюджете Пермского края на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» утверждены субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями – региональным спортивным федерациям на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных и спортивных мероприятий Пермского края, в рамках реализации государственной программы Пермского края «Развитие физической культуры и спорта» на 2013 - 2020 годы (пункт 2 части 8 статьи 9).

Статьями 10 и 12 Закона Пермской области от 20.07.1995 № 288-50 «О физической культуре и спорте» установлено, что источниками финансирования физической культуры и спорта в Пермском крае, в том числе финансирования проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечение подготовки спортивных сборных команд Пермского края (спортсменов высокого класса) и их выступлений на всероссийских и международных соревнованиях осуществляется за счет средств бюджета Пермского края. 

В рамках предоставленных полномочий Пермский край оказывает содействие в осуществлении мероприятий по подготовке спортивных сборных команд Пермского края к всероссийским, межрегиональным и региональным официальным спортивным мероприятиям и по участию в них, в том числе путем предоставления государственной поддержки региональным спортивным федерациям в соответствии с Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и нормативными правовыми актами Пермского края (часть 10 статьи 2 Закона Пермской области от 20.07.1995 № 288-50).

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, Правительством Пермского края принято постановление от 23.12.2011 № 1106-п, которым утвержден Порядок финансирования за счет средств бюджета Пермского края физкультурных и спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края.

Данный Порядок определяет, что оплата расходов на проведение физкультурных и спортивных мероприятий производится за счет средств бюджета Пермского края. В том случае, если организаторами являются краевые спортивные федерации, оплата производится в соответствии с Порядком предоставления субсидий региональным спортивным федерациям из бюджета Пермского края на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края, утвержденным Постановлением Правительства Пермского края от 09.08.2017 № 720-п (ранее действовал Порядок, утвержденный Постановлением Правительства Пермского края от 19.10.2009 № 739-п) (п. 1.5.1 Порядка № 1106-п).

Отдельные положения Порядка № 720-п оспариваются прокурором.

Проверяя порядок принятия нормативного акта, суд нарушений не установил.

В силу статей 15, 23 Устава Пермского края, части 2 статьи 1, статьи 11 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Пермского края является Правительство.

Правительство Пермского края в рамках своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области и законов Коми-Пермяцкого автономного округа, указов губернатора Пермского края издает постановления и распоряжения. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Постановления Правительства Пермского края по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина подлежат официальному опубликованию и вступают в силу не ранее чем через десять дней после дня их официального опубликования (части 1-3 статьи 16 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК) 

Порядок принятия данных актов определен Регламентом Правительства Пермского края, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 03.06.2013 № 595-п. Оспариваемый нормативный правовой акт принят на заседании Правительства Пермского края, при наличии необходимого кворума, о чем представлена выписка из протокола заседания от 09.08.2017 № 23.

В соответствии с пунктом 4 указа губернатора Пермского края от 24.07.2008 № 37 «О порядке вступления в силу и опубликования, в том числе, актов Правительства Пермского края, а также части 3 статьи 16 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК, первоначальный текст постановления был опубликован в официальном печатном издании – «Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства и исполнительных органов государственной власти Пермского края» за № 32 от 14.08.2017 и размещен 14.08.2017 на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

В Порядок № 720-п были внесены изменения 01.11.2017 постановлением Правительства Пермского края № 889-п, подписанным губернатором Пермского края, опубликованным на официальном сайте Правительства края 07.11.2017 и в печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» 06.11.2017 № 44.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Правительства Пермского края, подписан надлежащим должностным лицом с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

Данное обстоятельство участниками процесса не оспаривалось.

Проверяя существо оспариваемых административным истцом положений Порядка № 720-п в редакции постановления Правительства Пермского края от 01.11.2017 № 889-п, суд находит его не соответствующим положениям нормативных правовых актов, имеющим большую юридическую силу.

Правовое регулирование целей, условий и порядка предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, предусмотрено совместными положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях», Общими требованиями к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 07.05.2017 № 541 (далее - Общие требования), статьей 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Положения пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливают, что порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который должен соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и содержать положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий иными некоммерческими организациями, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями.

При предоставлении субсидий, указанных в пункте 2 настоящей статьи, обязательными условиями их предоставления, включаемыми в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и (или) в нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие порядок их предоставления, и договоры (соглашения), заключенные в целях исполнения обязательств по данным договорам (соглашениям), являются согласие соответственно получателей субсидий и лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения обязательств по договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий, на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения ими условий, целей и порядка предоставления субсидий (часть 3 статьи 78.1 БК РФ).

Пунктом 2 Общих требований установлено, что нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающие порядок предоставления из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий получателям субсидий, принимаемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в случаях и порядке, которые предусмотрены законом (решением) о соответствующем бюджете бюджетной системы Российской Федерации, содержат, в том числе требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В целях определения общих положений к осуществлению контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение в Порядке указываются меры ответственности за нарушение условий, целей и порядка предоставления субсидий, в частности порядок и срок возврата субсидий в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных главным распорядителем как получателем бюджетных средств и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля (подпункт «б» пункт 6 Общих требований).

Правовой анализ приведенных выше законоположений позволяет сделать вывод о том, что закрепление в договорах (соглашениях) и в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидии, согласия получателей субсидии на осуществление в отношении них проверок соблюдения целей и порядка предоставления субсидий как главным распорядителем бюджетных средств, предоставившим субсидии, так и органами государственного (муниципального) финансового контроля, свидетельствует о необходимости отражения в нормативных правовых актах субъекта не только мер ответственности получателя субсидии перед главным распорядителем бюджетных средств, но и перед органами государственного (муниципального) финансового контроля, в случае нарушения получателем субсидии условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных данными органами.

Пункт 2.17 Порядка № 720-п и типовое соглашение, форма которого утверждена Приказом Минфина Пермского края от 19.10.2017 № СЭД-39-01-22-252, содержат положения, которые устанавливают необходимость при заключении соглашения с получателем субсидии отразить его согласие на осуществление проверок, в том числе органом государственного (муниципального) финансового контроля, предусмотреть порядок и сроки возврата субсидии в случае нарушения условий при предоставлении субсидии.

Порядок № 720-п, возлагая на главного распорядителя бюджетных средств и орган государственного финансового контроля обязанность провести проверку соблюдения условий предоставления субсидий, а также закрепляя согласие получателя субсидии на проведение в отношении него контроля указанными выше органами, не содержит положений, устанавливающих меры ответственности получателя субсидии за нарушение условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля. Оспариваемая норма носит явно усеченный характер, поскольку предусматривает для получателя субсидии меры ответственности только за нарушения, выявленные по результатам проверки проведенных главным распорядителем бюджетных средств (Министерством физической культуры, спорта и туризма Пермского края).

Изложенное указывает на несоответствие Порядка № 720-п положениям статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 6 Общих требований в той мере, в которой Порядок не предусматривает мер ответственности получателя субсидии за нарушение условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля.

Частичное воспроизведение федеральных положений приводит к иному правовому регулированию на региональном уровне, не обеспечивая надлежащих правовых гарантий контроля за расходованием бюджетных средств и мер ответственности, по результатам проверки, проведенной как главным распорядителем бюджетных средств, так и органом государственного (муниципального) финансового контроля.

Следует учесть, что в актах Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям, на которые ссылались стороны в своих пояснениях: Постановление Правительства Российской Федерации от 07.12.2017 № 1487 (пункт 9), Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2018 № 87 (в совокупности пункты 14 и 17), Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2017 № 1633 (пункт 17), также закреплена ответственность получателя субсидии за нарушение условий ее предоставления, выявленного по результатам проверки, проведенной как главным распорядителем бюджетных средств, так и органом государственного финансового контроля.

С учетом изложенного, требования прокурора подлежат удовлетворению.

В соответствии с правовыми положениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48, закрепленными в пункте 25 постановления «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Относительно ссылки административного истца на то, что в Порядке № 720-п не определена процедура взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств и получателя субсидии, нарушившего условия ее предоставления, путем установления конкретных порядка и сроков возврата получателем субсидии выделенных ему средств в случае нарушения условий, установленных при предоставлении субсидий, выявленного по результатам проверок, проведенных органом финансового контроля, суд исходит из следующего.

Фактически федеральный законодатель, возлагая на Правительство Пермского края при принятии нормативного правового акта, регулирующего порядок определения объема и предоставления субсидий некоммерческим организациям, обязанность указать в данном нормативном правовом акте меры ответственности за нарушение условий предоставления субсидий в виде порядка и сроков возврата субсидий в соответствующий бюджет, не устанавливает императивных норм, предписывающих высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации при определении порядка и сроков возврата субсидии предусмотреть конкретный порядок взаимодействия получателя субсидии и органа финансового контроля, а также определенный срок возврата субсидии.

Таким образом, суд при признании Порядка № 720-п недействующим в оспариваемой части не вправе вторгаться в нормотворческую инициативу Правительства Пермского края. 

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого Порядок № 720-п в оспариваемой части должно быть признано недействующим, суд полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права организаций, и в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения Порядок предоставления субсидий региональным спортивным федерациям из бюджета Пермского края на проведение спортивных мероприятий, включенных в календарный план официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий Пермского края, утвержденный Постановлением Правительства Пермского края от 9 августа 2017 года № 720-п, в той мере, в которой Порядок не предусматривает мер ответственности получателя субсидии за нарушение условий, установленных при предоставлении субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля. 

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в официальном печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края».

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме – 5 марта 2018 года.

Судья (подпись)