Дело № 2а-2-109/2019 64RS0004-01-2018-003934-97

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

07.02.2019 года город Балаково Саратовской области

Балаковский районный суд Саратовской области в составе

председательствующего судьи Евдокименковой Е.Ю.,

при секретаре судебного заседания Першуковой В.Д.,

с участием

административного истца старшего помощника прокурора города Балаково Саратовской области Гончарова Д.А.,

представителя административного ответчика администрации Балаковского муниципального района Саратовской области ФИО1,

заинтересованного лица ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Балаково Саратовской области к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части, 

установил:

административный истец заместитель прокурора города Балаково Саратовской области обратился в суд с административным иском к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части. В обоснование иска (с учётом уточнений) указал следующее.

Во исполнение требований Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и приказа министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 № 2424 «О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов» постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137 утвержден Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района.

Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете «Балаковские вести» 12.04.2018 № 15д (4198).

По результатам изучения прокуратурой города Балаково Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 №1137 (далее - Порядок) выявлены следующие противоречия федеральному законодательству.

Раздел 2 Порядка регламентирует порядок рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему (из схемы). Пунктом 2.2. Порядка установлены основания для включения (исключения) в схему (из схемы) сведений о нестационарном торговом объекте.

В соответствии с положениями пункта 2.2.1 Порядка основанием для включения в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - НТО) является прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшие снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, тогда как указанное основание в соответствии с пунктом 5 приказа министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 № 2424 отнесено к вопросам включения (исключения) НТО в схему по инициативе органов местного самоуправления, определенных в соответствии с уставом муниципального образования, уполномоченных на разработку и утверждение схемы.

Более того, положениями указанного приказа предусмотрено два основания для включения (исключения) из схемы размещения НТО. Первый - по инициативе органов местного самоуправления, причем перечень таких оснований установлен вышеназванным приказом. Второй - по заявлению заинтересованных лиц.

Таким образом, пункт 2.2. Порядка противоречит пункту 5 вышеуказанного приказа и принят с нарушением компетенции, так как нормативный акт должен содержать порядок рассмотрения заявлений, в том числе сроки и исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) в схему (из схемы) НТО, установленный требованиями пункта 5 вышеуказанного приказа.

Пункты 2.2.1 и 2.2.2 Порядка частично дублируют друг друга, что создает неопределенность при их применении и может повлечь нарушение прав граждан.

Кроме того, пункт 2.2.2 Порядка предусматривает в качестве оснований для исключения НТО из схемы истечение срока (периода) размещения НТО, что противоречит требованиям законодательства и не согласуется судебной практикой.

В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Одним из вопросов местного значения городского поселения является создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Само по себе истечение срока (периода) размещения НТО, если субъектом предпринимательской деятельности заблаговременно приняты меры направленные на продление срока размещения НТО не может служить основанием для его исключения из схемы размещения НТО. Однако, пункт 2.2.2 Порядка предусматривает безусловное исключение НТО из схемы при истечении срока его размещения. Пунктом 2.10 Порядка установлен перечень оснований для отказа во включении (исключении) НТО в схему (из схемы). Одним из оснований указано размещение НТО предполагается на земельном участке, находящимся в частной собственности.

Указанное определение не согласуется с понятиями и определениями, закрепленными действующим законодательством. Так, согласно статье 5 Земельного кодекса Российской Федерации участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, которые могут быть собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков, обладателями сервитута.

Кроме того, в числе прочих оснований для отказа установлено несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев.

Указанное порождает неопределенность при принятии решения и свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.

В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 № 13-П, от 14.07.2005 № 8-П указано на то, что нормативные правовые акты должны быть понятными, точными и недвусмысленными и согласованными с системой действующего правового регулирования. Иное означает возможность неоднозначного понимания, истолкования закона и его произвольного применения.

Также в Порядке не определены сроки принятия решения о включении (исключении) НТО в схему (из схемы).

Постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29.05.2018 № 2001 утвержден Порядок предоставления права на размещение нестационарных торговых объектов, который во взаимосвязи не согласуется с Порядком рассмотрения заявлений о включении, исключении НТО в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района.

Одним положением предусмотрен порядок включения в схему без проведения каких либо дополнительных процедур (конкурсов), другим же вопреки вышеуказанному порядку предусмотрено предоставление права на размещение НТО, как с организацией конкурса, так и без такового.

Таким образом, вышеуказанный нормативный акт не соответствует требованиям ясности и правовой определенности, что может привести к нарушению прав граждан.

В связи с указанными противоречиями 06.09.2018 прокуратурой города главе Балаковского муниципального района внесено представление (исх. № 45- 2018) «Об устранении нарушений законов в нормотворческой деятельности».

Администрация Балаковского муниципального района не согласилась с указанными нарушениями и в удовлетворении представления прокуратуры города отказала.

Административный истец просит суд признать недействующими пункты 2.2.1 и 2.2.2 Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утверждённого постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137; недействующим пункт 2.10 Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев.

Административный истец Гончаров Д.А. в судебном заседании поддержал уточнённые административные исковые требования, просил их удовлетворить в полном объёме.

Представитель административного ответчика ФИО1 в судебном заседании возражал против удовлетворения административных исковых требований по мотивам, изложенным в отзыве на административный иск (л.д. 58-65), а также в дополнительных возражениях (л.д. 89-99).

Заинтересованное лицо ФИО3 в судебное заседание не явилась, о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, представила заявление о рассмотрении дела в её отсутствие, а также объяснения обстоятельств заинтересованного лица по делу ФИО3 и отзыв на административное исковое заявление (л.д. 50-55). 

Руководствуясь статьёй 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд рассмотрел дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заинтересованное лицо ФИО2 в судебном заседании поддержал административные исковые требования, просил их удовлетворить, дал пояснения, аналогичные изложенному в объяснении обстоятельств заинтересованного лица по делу ФИО2 

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, суд счёл, что заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации к основам конституционного строя относится обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина. Государственная, в том числе судебная, защита прав и свобод человека и гражданина гарантируется статьей 45 частью 1, статьей 46 частями 1, 2 Конституции Российской Федерации. 

Согласно части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии со статьями 6, 14 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Частями 1 и 3 статьи 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Согласно пункту 5 части 2 статьи 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены, а при подаче такого заявления организациями и лицами, указанными в частях 2, 3 и 4 статьи 208 настоящего Кодекса, какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о том, что существует реальная угроза их нарушения.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральных законов, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под своей ответственностью решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иным местных традиций.

В соответствие с частью 1 статьи 7 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (пункт 3); создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 10).

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ) органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Из части 2 статьи 6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ следует, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно частям 1, 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Судом было установлено следующее.

Постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137 (л.д. 10) утвержден Порядок рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района (далее – Порядок) (л.д. 11-13). Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете «Балаковские вести» 12.04.2018 № 15д (4198).

Считая, что вышеуказанный нормативный акт не соответствует требованиям ясности и правовой определенности, что может привести к нарушению прав граждан, прокуратурой города Балаково Саратовской 06.09.2018 города главе Балаковского муниципального района внесено представление «Об устранении нарушений законов в нормотворческой деятельности» (л.д. 24-30).

Администрация Балаковского муниципального района Саратовской области в удовлетворении представления прокуратуры города отказала (л.д. 31-35).

Из административного искового заявления следует, что администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области при утверждении Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137, нарушены нормы п. 5 Приказа Министерства экономического развития Саратовской области от 18.10.2016 № 2424 «О порядке разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов». 

Пункт 5 Приказа устанавливает такое основание, как «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области» в качестве основания включения в схему места размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) по инициативе органов местного самоуправления. В связи с чем, указанное основание не может устанавливаться в правовом акте, регулирующим порядок рассмотрения заявлений о включении НТО в Схему размещения по инициативе заинтересованных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Обеспечение населения услугами торговли относится к непосредственным полномочиям органов местного самоуправления в силу статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следовательно, возникновение такого обстоятельства как «прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов», является безусловным основанием для принятия органами местного самоуправления мер, направленных на выравнивание уровня обеспеченности населения торговыми объектами, в частности, посредством включения дополнительных НТО в Схему размещения нестационарных торговых объектов. 

В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Согласно пункту 3 статьи 17 Федерального закона № 381-ФЗ, органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Следовательно, содержащееся в пункте 2.2.1 Порядка основание для включения нестационарного торгового объекта в Схему размещения НТО на основании заявлений заинтересованных лиц, не противоречит и согласуется с требованиями статей 10, 17 Федерального закона № 381-ФЗ, поскольку направлено на поддержание уровня нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов с учетом необходимости устойчивого развития территорий. 

Порядок рассмотрения заявлений, утвержденный постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области в пунктах 2.5-2.9 содержит подробную процедуру рассмотрения заявления, включающую перечень административных действий по рассмотрению заявления. Срок рассмотрения заявления указан в п.2.5, согласно которому срок рассмотрения заявления составляет 30 дней со дня регистрации. Максимальный срок рассмотрения – 45 дней, в случае, если планируется размещение объекта НТО на земельном участке, находящемся в государственной собственности. Исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении в схему отражен в п.2.10 Порядка.

На территории Балаковского муниципального района Саратовской области утвержден указанный выше Порядок, пункт 2.2.1. которого предусматривает основания для включения в Схему сведений о нестационарных торговых объектах:

- прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченностью населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области;

- изъятие земельного участка, на котором ранее размещался нестационарный торговый объект, для государственных муниципальных нужд;

К основаниям для исключения из Схемы сведений о нестационарных торговых объектов пунктом 2.2.2. Порядка отнесены случаи:

- истечение установленного в Схеме периода размещения нестационарного торгового объекта;

- изъятие земельного участка, на котором ранее размещался нестационарный торговый объект, для государственных или муниципальных нужд;

- введение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее увеличение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня выше установленного норматива минимальной обеспеченностью населения площадью торговых объектов, прописанных в документах, определяющих направление социально-экономического развития Саратовской области;

- использование земельных участков, зданий, строений, сооружений, в целях размещения нестационарных торговых объектов может повлечь нарушения требований законодательства Российской Федерации. 

В соответствии с пунктом 5 Порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Минэкономразвития Саратовской области от 18.10.2016 № 2424 (далее – Порядок от 18.10.2016 № 2424), порядок рассмотрения заявлений о включении (исключении) нестационарных торговых объектов устанавливается муниципальным нормативным правовым актом, содержащим, в том числе, положения о сроке рассмотрения заявления для отказа во включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему, исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему. 

Из пункта 5 Порядка от 18.10.2016 № 2424 следует, что перечень всех положений, которые должны содержаться в порядке рассмотрения заявлений о включении (исключении) нестационарных торговых объектов в схему, Порядком от 18.10.2016 № 2424 не установлен, а также не установлен перечень оснований обращения с заявлениями заинтересованных в размещении (исключении) нестационарных торговых объектов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 

Положения пункта 2.3. обжалуемого порядка, в соответствии с которым одним из обязательных элементов заявления является основание для включения (исключении) объекта нестационарной торговли в Схему (из Схемы) исключены постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 07.11.2018 № 4089. 

Пункты 2.2.1 и 2.2.2. Порядка применяются в целях реализации пункта 2.10., в соответствии с которым основанием для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговым объекте в Схеме является отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 2.2. 

Документом, подтверждающим право субъекта предпринимательской деятельности на размещение нестационарного торгового объекта и его эксплуатацию, является выданная администрацией района «Учетная карточка размещения объекта потребительского рынка» (пункт 3.2. Положения предоставления прав на размещение нестационарных торговых объектов, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29.05.2018 № 2001). 

В соответствии пунктом 7.1. учетная карточка действует до окончания срока, указанного в ней, действие карточки может быть прекращено на основании заявления субъекта торговли о прекращении им своей деятельности. Однако, прекращение действия учетной карточки не влечет исключение нестационарного торгового объекта из обезличенной схемы, освободившееся место может быть предоставлено иному лицу. 

Пункт 2.2.2. Порядка предусматривает исключение из Схемы не в связи с окончанием договора, а в связи с истечением, установленного в схеме периода размещения нестационарного торгового объекта. 

Согласно пункту 7 Порядка от 18.10.2016 № 2424, схема должна содержать, в том числе, информацию о периоде функционирования нестационарного торгового объекта. В связи с чем при подаче индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом заявления, предусмотренного пунктом 2.1. Порядка, они должны указать период функционирования нестационарного торгового объекта. 

В соответствии с пунктом 4.4. Порядка предоставления прав на размещение нестационарных торговых объектов, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29.05.2018 № 2001, извещение о проведении конкурса на размещение нестационарного торгового объекта обязательно должно содержать информацию о сроке размещения нестационарного торгового объекта (подпункт «ж»). 

Часть 6 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ гарантирует пользователям право на осуществление предпринимательской деятельности в ранее согласованных местах размещения объектов до окончания срока предоставления земли под нестационарные объекты торговли и (или) права на ведение торговли в указанных местах. Однако, органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, принимая во внимание нестационарный характер торговых объектов, решать вопросы их размещения, в том числе вносить изменения в схему путем исключения торговых объектов. 

В соответствии с требованиями пункта 5 Порядка от 18.10.2016 № 2424 пунктом 2.10. оспариваемого нормативного правового акта определен исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении (исключении) сведений о нестационарном торговом объекте в Схему (из Схемы). Одним из оснований для отказа является размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящимся в частной собственности. Из административного иска следует, что применяемое в Порядке понятие «частная собственность» не согласуется с понятиями и определениями, закрепленными в действующем законодательстве, ссылаясь на статью 5 Земельного кодекса Российской Федерации. Указанный вывод не основан на законе.

В соответствии со статьей 5 Земельного кодекса Российской Федерации, именуемой «Участники земельных отношений», участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. 

Частная собственность относится не к участникам отношений, а является одной из форм собственности, закрепленной в статье 8 Конституции Российской Федерации и статьей 212 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ определено, что в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов осуществляется размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в публичной собственности (пункт 1). Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов на земельном участке, находящимся в частной собственности, устанавливается собственником такого участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации (пункт 7).

Из пункта 9 Порядка от 18.10.2016 № 2424 следует, что при разработке схемы орган местного самоуправления, определенный в соответствии с уставом муниципального образования, учитывает:

нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности;

нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в муниципальной собственности;

нестационарные торговые объекты, расположенные на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Таким образом, утверждение названной схемы является условием размещения нестационарных объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории муниципального образования.

Включение в названную Схему нестационарных торговых объектов, предполагаемых к размещению на территориях земельных участков находящихся в частной собственности, нормативно-правовыми актами в заданной сфере нормативно-правового регулирования не предусмотрено.

Относительно абзаца 8 пункта 2.10 Порядка, которым установлен отказ во включении сведений об объектах в схему в случае несоответствия места предполагаемого размещения нестационарного торгового объекта требованиям, установленным Правилами благоустройства территории муниципального образования город Балаково, принятым Советом муниципального образования города Балаково от 27.10.2017 № 37, установлено следующее. 

Нестационарные торговые объекты - это не только объект торговой деятельности (пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ), но и объект градостроительной деятельности, в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1 статьи 1); благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов; элементы благоустройства - декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные форм, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории. Некапитальные строения - это не имеющие прочной связи с землёй и конструктивные характеристики которых, позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строения (в том числе киосков, навесов и других подобных строений (пункты 102, 36, 37, 38 статьи 1); классификатор строительных ресурсов, утверждённый приказом от 02.03.2017 

<

...> и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, к числу элементов городского благоустройства относит различные виды киосков. 

Следовательно, нестационарные торговые объекты являются некапитальными нестационарными строениями и сооружениями и, соответственно, вопросы их размещения как элементов благоустройства могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, а значит и правила благоустройства, основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учёта экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, обеспечении инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, единстве требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 Кодекса (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из содержания указанных федеральных норм следует, что создание безопасной, комфортной и визуально-привлекательной городской среды находится в прямой зависимости от всей совокупности территориально выраженных архитектурно-планировочных, социально-культурных, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и других объективных факторов, находящих своё выражение в федеральных нормах, правилах, национальных стандартах, подлежащих обязательному соблюдению всеми субъектами общественных отношений в сфере градостроительной деятельности. 

27.10.2017 Совет муниципального образования город Балаково принял решение № 379 (л.д. 100) об утверждении Правил благоустройства муниципального образования город Балаково (далее – Правила благоустройства) (л.д. 101-128).

Подразделом 3.10. указанных Правил «Некапитальные нестационарные сооружения» установлены ограничения к размещению названных сооружений. 

В отношении указанных объектов установлены четкие требования к их размещению, а именно: Размещение некапитальных нестационарных сооружений на территориях города Балаково не должно мешать пешеходному движению, нарушать противопожарные требования, условия инсоляции территории и помещений, рядом с которыми они расположены. Не допускается размещение некапитальных нестационарных сооружений в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянок), посадочных площадках городского пассажирского транспорта, в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также ближе 10 м от остановочных павильонов, 25 м - от вентиляционных шахт, 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева. Положения абзаца первого данного подпункта не применяются при размещении в соответствии со Схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Балаково торговых тележек, открытых оборудованных площадок по оказанию услуг общественного питания (летних кафе) в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также ближе 10 м от остановочных павильонов, 25 м - от вентиляционных шахт, 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева".

В соответствии с пунктом 3.10.2. Правил благоустройства размещение некапитальных нестационарных сооружений, к которым относятся нестационарные торговые объекты (пункт 3.10.1.), не должно мешать пешеходному движению, нарушать противопожарные требования, условия инсоляции территории и помещений, рядом с которыми они расположены, ухудшать визуальное восприятие среды города Балаково и благоустройство территории и застройки.

Не допускается размещение некапитальных нестационарных сооружений в арках зданий, на газонах, площадках (детских, отдыха, спортивных, транспортных стоянок), посадочных площадках городского пассажирского транспорта, в охранной зоне водопроводных и канализационных сетей, трубопроводов, а также ближе 10 м от остановочных павильонов, 25 м - от вентиляционных шахт, 20 м - от окон жилых помещений, перед витринами торговых предприятий, 3 м - от ствола дерева (пункт 3.10.2.1).

Бланкетная конструкция Порядка, устанавливая оспариваемое основание для отказа во включения в схему, содержит достаточную и необходимую информации о правовом акте органа местного самоуправления, которым необходимо руководствоваться при принятии решения по указанному вопросу – Правила благоустройства на территории муниципального образования город Балаково, принятые решением Совета муниципального образования город Балаково от 27.10.2017 № 379.

При рассмотрении административного дела не нашли своего подтверждения доводы административного истца о том, что положения Порядка не согласуется с иным муниципальным нормативным правовым актом – Порядком предоставления прав на размещение нестационарных торговых объектов, утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29.05.2018 № 2001, поскольку первый предусматривает включения в Схему без проведения конкурсных процедур, а второй предусматривает предоставление прав на размещение нестационарных торговых объектов как с организацией конкурса, так и без такового. 

Указанные нормативные правовые акты регулируют различные правоотношения. Порядок определяет, в том числе, основания для включения в Схему, при этом проведение конкурса для решения указанного вопроса не предусмотрено действующим законодательством, поскольку Схема не предполагает указание конкретного хозяйствующего субъекта, осуществляющего предпринимательскую торговую деятельность по указанному в ней адресу. Схема обезличена, определяет только адресные ориентиры земельного участка, в границах которого могут размещаться нестационарные торговые объекты. Информация, которая должна содержаться в Схеме, определена пунктом 7 Порядка от 18.10.2016 № 2424. 

В административном исковом заявлении указано на несоответствие Порядка предоставления права на размещение НТО, утвержденного Постановлением администрации Балаковского муниципального ра она Саратовской области от 29.05.2018 № 2001 Порядку рассмотрения заявлений заинтересованных лиц о включении, исключении НТО в Схему размещения нестационарных торговых объектов, утвержденному Постановлением от 02.04.2018 № 1137 в связи с тем, что Порядком предоставления права предусмотрены случаи конкурсных процедур, а порядком рассмотрения заявлений о включении в Схему конкурсные процедуры не предусмотрены. 

Указанные правовые акты регулируют различные по своей правовой природе административные процедуры, а именно: на основании Порядка рассмотрения заявлений заинтересованных лиц о включении в Схему размещения НТО определяется лишь территория (место), в границах которого в дальнейшем будет размещен нестационарный торговый объект для организации торговли тем или иным видом товара, исходя из норматива обеспеченности территории указанным видом продукции. Данная процедура не наделяет какое-либо конкретное лицо (Заявителя) правом на осуществление торговли в указанном месте, а лишь позволяет реализовать инициативу по установлению возможных мест торговли, на которых будет осуществляться торговая деятельность. В связи с чем, такая инициатива может исходить и как от органов местного самоуправления, так и осуществляться по заявлениям заинтересованных лиц, о чем указано в п. 5 Приказа Минэкономразвития Саратовской области № 2424 от 18.10.2016. В связи с чем, порядок рассмотрения таких заявлений заинтересованных лиц, утверждается муниципальным правовым актом и не может содержать каких либо конкурсных процедур. 

Порядок предоставления права на размещение НТО – это этап, следующий после проведения процедуры определения места размещения НТО. На данном этапе в рамках соперничества хозяйствующих субъектов, осуществляющих конкурентный вид деятельности – торговлю через нестационарные торговые объекты, осуществляется отбор лиц, которым предоставляется право торговли на конкретном месте, внесенном в Схему размещения НТО. Указанный отбор осуществляется посредством проведения конкурса, что согласуется с требованиями федерального законодательства о защите конкуренции. 

Указанные нормативные акты являются равными по своей правовой силе в системе правового регулирования общественных отношений. В силу вышесказанного, их положения не противоречат друг другу, поскольку предусматривают последовательность административных процедур.

Административным истцом в нарушение пунктов 5, 6 части 2 статьи 209 КАС РФ не указано, какому нормативному акту, обладающему высшей юридической силой не соответствуют положения оспариваемого нормативного акта и на соответствие которому необходимо проверить оспариваемую норму Постановления администрации БМР, а также какие права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены или в чем состоит реальная угроза их нарушения. 

Таким образом у суда не имеется оснований для удовлетворения административных исковых требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-177 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административных исковых требований заместителя прокурора города Балаково Саратовской области к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о признании нормативного правового акта недействующим в части пунктов 2.2.1 и 2.2.2 Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утверждённого постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137; недействующим пункт 2.10 Порядка рассмотрения заявлений о включении, исключении нестационарных торговых объектов в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Балаковского муниципального района», утвержденного постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 02.04.2018 № 1137 в части использования термина частная собственность и включения в число прочих оснований для отказа несоответствие места предполагаемого размещения НТО требованиям, установленным правилами благоустройства на территории муниципального района, без определения конкретных факторов, критериев таких случаев.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Саратовского областного суда через Балаковский районный суд Саратовской области в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.Ю. Евдокименкова

Согласовано: