УИД ***

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Братск 28 января 2025 года 

Братский городской суд Иркутской области в составе:

председательствующего судьи Жидковой С.Г.,

при секретаре Барыкине А.В.,

с участием представителя административного истца КНА,

представителей административного ответчика НАР, 

КАГ,

представителей заинтересованного лица МЛН,

ШЖВ,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело *** по иску Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования города Братска о признании незаконным бездействия по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановые период 2024 и 2025 годов сведений неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств на цели, обозначенные в ст.ст. 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признании незаконным расходование администрацией муниципального образования города Братска, поступивших в бюджет 2023 года неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду на мероприятия, не соответствующие целям, определенным ст.ст.16.6, ст.75.1 ст.78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признании незаконным бездействия администрации муниципального образования города Братска по не реализации до 31.12.2023 Плана мероприятий, указанных в пункте 1 статьи 16.6, пункте 1 статьи 75.1 и пункте 1 статьи 78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекта Российской Федерации, Иркутской области, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 09.01.2023, в объеме предусмотренного на 2023 год финансирования; возложении обязанности поставить на кадастровый учет и зарегистрировать право собственности муниципального образования на земельные участки,

УСТАНОВИЛ:

Братский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд интересах неопределенного круга лиц с административными исковыми требованиями (с учетом уточнений) к Администрации муниципального образования города Братска о признании незаконным бездействия администрации МО г. Братска по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 руб. на цели, обозначенные в ст. ст. 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды»; о признании незаконным расходование администрацией МО г. Братска, поступивших в бюджет в 2023 году неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 459 035 руб. на мероприятия, не соответствующие целям, определенным ст. ст. 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды»; о признании незаконным бездействия администрации МО г. Братска по не реализации до 31.12.2023 Плана мероприятий, указанных в п.1 ст.16.6, п. 1 ст.75.1 и п. 1 ст. 78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекта Российской Федерации, Иркутской области, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 09.01.2023, в объеме предусмотренного на 2023 год финансирования в сумме 10 000,00 млн. руб. (выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе проведение инженерных изысканий на таких объектах); 34 500,00 млн. руб. (разработка проектно-сметной документации по ликвидации накопленного вреда окружающей среде); 361 920,00 млн. руб. (проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде); обязании администрации МО г. Братска в срок до 31.12.2025 поставить на кадастровый учет и зарегистрировать право собственности муниципального образования на следующие земельные участки:

- промплощадка ПАО ***», координаты местоположения ***;

- 

<

адрес>, напротив предприятия ОАО «***», в районе промплощадки ОАО «***», координаты местоположения ***;

-район земельного участка со следующими координатами местоположения ***;

-375 м юго-восточнее земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: 

<

адрес>), координаты местоположения ***;

-

<

адрес> (буквенно-цифровой код ***), кадастровый ***;

-

<

адрес>, координаты местоположения ***;

-район земельного участка со следующими координатами местоположения: ***;

-

<

адрес>, бывшая территория ООО «***», координаты ***.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ в качестве заинтересованных лиц привлечены Контрольно-счетная палата муниципального образования города Братска и Контрольно-счетная палата Иркутской области. 

В обоснование административного иска, с учетом уточнений, указано, что с 01.09.2022 Федеральный закон № 7-ФЗ дополнен статьей 16.6 «Использование платы за негативное воздействие на окружающую среду» (введена Федеральным законом от 30.12.2021 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

В силу п.1 ст. 16.6 Федерального закона № 7-ФЗ плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисленная в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, направляется на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде в случае наличия на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) объектов накопленного вреда окружающей среде, а в случае их отсутствия - на иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Использование рассматриваемой платы за негативное воздействие на окружающую среду осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с Планом мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, утвержденным уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п. 2 ст.16.6 Федерального закона № 7-ФЗ).

Согласно п. 4 ст. 16.6 этого же Федерального закона плата за негативное воздействие на окружающую среду носит целевой характер и не может быть использована на цели, не предусмотренные настоящей статьей.

Положения ст.ст. 16.6, 75.1 и 78. 2 Закона № 7-ФЗ о целевом характере «экологических платежей», вступили в силу с 01.09.2022. При этом, Федеральный закон от 30.12.2021 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», установивший целевую направленность платы за HBOC был опубликован на официальном интернет - портале правовой информации http://pravo.gov.ru 30.12.2021.

Указанный выше План мероприятий утвержден 09.01.2023 Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области, в том числе по муниципальному образованию г. Братска.

Таким образом, неналоговые доходы местного бюджета в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду (экологические платежи) при поступлении, начиная с 01.09.2022 в бюджет МО г. Братска носят исключительно целевой характер и не могут быть направлены на цели, не предусмотренные п. 1 ст. 16.6 Федерального закона № 7-ФЗ. Использование таких средств осуществляется только в соответствии с Планом природоохранных мероприятий Иркутской области.

Из информации комитета финансов администрации г. Братска следует, что в соответствии с решением о бюджете города Братска от 23.12.2022 № 523/г-Д «О бюджете города Братска на 2023 годы и плановый период 2024 и 2025 годов» плановый объем поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду и других платежей за нарушения природоохранного законодательства в 2023 г. на 01.01.2023 составлял 631 969,0 тыс. рублей, по состоянию на 22.12.2023 уточненный плановый объем поступлений составлял 539400,0 рублей, фактическое поступление платы за негативное воздействие на окружающую среду и других платежей за нарушения природоохранного законодательства по состоянию на 31.12.2023 составило 511 085,4 рублей.

Кассовое исполнение указанных средств за 2023 год составило 42 759,9 рублей (8,37%), отклонение от утвержденного плана (от суммы 631 969,0 руб.) составило 589 209,1 руб., от фактически поступившей суммы 468 325,1 руб.

Кроме того, в течение марта, июня, сентября, декабря 2023 в решение Думы «О бюджете города Братска на 2023 и на плановый период 2024 и 2025 годов» изменения и дополнения в местный бюджет вносились решениями представительного органа местного самоуправления, согласно которым в бюджете муниципального образования на реализацию плана природоохранных мероприятий на 31.12.2023 предусмотрено только 52 050,4 руб.

Как указывалось выше, в соответствии с п. 5 Правил, в Плане мероприятий объем расходов бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, направляемых на природоохранные мероприятия, должен быть не менее объема средств, указанных в п. 1 настоящих Правил и предусмотренных в прогнозе доходов местного бюджета.

В нарушение вышеприведенных требований закона, поступившие в бюджет МО г. Братска средства платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 459 035 рублей направлены и израсходованы не по целевому назначению в соответствии с ч. 1 ст. 16.6 Федерального закона № 7-ФЗ, на иные цели по принятым бюджетным обязательствам на исполнение вопросов местного значения.

При этом, согласно письму Министерства финансов Иркутской области от 23.03.2023 №02-52-1074/23-7-1-13/Э в рамках межбюджетного регулирования при распределении второй части дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов городских округов в 2022 и в 2023 годов учтена целевая направленность ПНВОС с 01.09.2022.

В целях обеспечения учета целевой направленности ПНВОС при распределении дотации на сбалансированность до финансовых органов городских округов в сентябре 2022 доведены рекомендации по заполнению оценки исполнения местного бюджета до конца текущего финансового года с учетом прогноза по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита местного бюджета, начиная с 01.09.2022.

Согласно письму Правительства Иркутской области от 27.03.2023 № 02- 50-3333/23 распределение дотации, учитывающей целевую направленность ПНВОС, из областного бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета г. Братска на 2023 было осуществлено до начала финансового года и составило 698,5 млн. руб., что выше уровня 2022 года на 59,7 млн. руб. Кроме того, ответчику 27.02.2023 списана задолженность в сумме 232,2 млн. руб. по предоставленным Иркутской областью кредитам. Также в 2023 в бюджет города зачислено более 44% налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, что составляет 179,8 млн. руб.

Проект решения о бюджете г. Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов утвержден 23.12.2022 решением Думы г. Братска № 523/г-Д, то есть спустя год после внесения вышеуказанных изменений в законодательство.

Администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки не позднее 15 ноября текущего года (ст. 185 БК РФ).

Из совокупного анализа, действовавшего в период с 01.09.2022 по 31.12.2022 бюджетного законодательства следует, что для соблюдения требований Федерального закона № 7-ФЗ в части целевого использования экологических платежей необходимо было предусмотреть увязку обозначенных неналоговых платежей с соответствующими целями в решении о местном бюджете.

Так, согласно ст. 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), поступаемая в бюджет плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговыми доходами местного бюджета.

В силу ст.35 БК РФ принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся, помимо прочего, расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов.

Из письма Министерства финансов Российской Федерации от 19.05.2022 № 19-03-06/46616 следует, что увязку обозначенных в Федеральном законе № 7-ФЗ платежей с соответствующими целями следует предусмотреть в законе (решении) о бюджете.

Составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального городского округа, утверждение и исполнение бюджета относятся к вопросам местного значения муниципального городского округа (п. 1 ч. 1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ).

Согласно статье 171 БК РФ составление проектов местных бюджетов является исключительной прерогативой местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст.184.1 БК РФ в решении о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные настоящим Кодексом, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).

Согласно ч.3 ст.184.1 БК РФ решением о бюджете утверждаются: перечень главных администраторов доходов бюджета в случаях, предусмотренных ст.160.1 настоящего Кодекса; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета в случаях, предусмотренных статьей 160.2 настоящего Кодекса; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования; ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов; общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 % общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение), на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение); источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) верхний предел государственного (муниципального) внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием, в том числе, верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям; иные показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. 

В силу ч. 6 ст.184.1 БК РФ решением о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете), начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

В нарушение вышеприведенных требований закона, увязка обозначенных в Федеральном законе № 7-ФЗ неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду (с 01.09.2022 получивших целевой характер) с соответствующими целями в решении о бюджете г. Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, утвержденный 23.12.2022 решением Думы города Братска № 523/г-Д, не предусмотрена.

Таким образом, несмотря на то, что с 01.09.2022 в законную силу вступили положения ст.16.6 Федерального закона № 7-ФЗ (в редакции Федерального закона от 30.12.2021 № 446-ФЗ), определяющие невозможность расходования поступающей с указанного времени в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду, иначе как на цели, указанные в п.1 ст. 16.6 Федерального закона № 7-ФЗ, и только в соответствии с утвержденным Планом природоохранных мероприятий, вопреки статьям 35, 171, 184.1 Бюджетного кодекса РФ администрацией г. Братска не приняты меры к составлению проекта бюджета на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, предусматривающие увязку обозначенных в Федеральном законе № 7-ФЗ платежей с соответствующими целями.

В судебном заседании представитель административного истца помощник Братского межрайонного природоохранного прокурора КНА, административный иск поддержала по доводам и основаниям, изложенным в административном иске, дополнительно суду пояснила, что 09.01.2023 был утвержден план министром, в соответствии с которым, экологические платежи необходимо в первую очередь направлять на выявление, оценку, ликвидацию объектов накопленного вреда. В случае их недостаточности на ликвидацию несанкционированных свалок и иных мероприятий.

Проверкой, при участии Контрольно-счетной палаты г. Братска, было установлено, что денежные средства, поступившие на экологические платежи 01.09.2022 в сумме свыше 400 млн. руб. направлены на цели, не предусмотренные Федерльным законом «Об охране окружающей среды». 

На территории г. Братска имеется 12 объектов накопленного вреда. По последним данным администрации их - 8. Это свалки, которые занимают большую территорию муниципального образования. Там находятся отходы лесопиления, которые являются легко воспламеняемыми и возгорание которых создает угрозу развития ЧС на территории города и поступления жалоб, как в контролирующие органы, так и в органы прокуратуры. 

По координатам, которые они указали, где пром. площадка ПАО «***» находятся несанкционированные свалки, которые обладают признаками накопленного вреда. Данная информация была представлена администрацией. Ими были проведены выявления и обследования, и по информации администрации эти 8 объектов попадают под признаки объектов обладающих признаками объектов накопленного вреда. Это информация, обследования и проведенная работа административного ответчика. Они были направлены в министерство природных ресурсов, в котором субъект согласился и они были включены в план природоохранных мероприятий. Свалку на Ермака-Буденного включили в реестр. На сегодняшний день администрация провела работу и приказом министерства данный объект признан объектом накопленного вреда.

В законодательство были внесены изменения, согласно которым ликвидация объектов накопленного вреда должна проводиться администрацией на земельных участках принятых в муниципальную собственность.

Поскольку имеются денежные средства и бесхозные земельные участки, полагает, что администрация должна провести работы по оформлению данных земельных участков в муниципальную собственность, с последующей реализацией денежных средств, поступающих в бюджет города в качестве экологических платежей. Экологические платежи в первую очередь направляются на ликвидацию объектов накопленного вреда. В плане исполнения природоохранных мероприятий, утвержденном министром 09.01.2023, предусмотрена оценка и ликвидация 12 объектов ОНВОС на территории г. Братска, а не свалок. Законом «Об охране окружающей природной среды» предусмотрена обязанность органа местного самоуправления проводить работы по выявлению и ликвидации объектов накопленного вреда, а впоследствии несанкционированных свалок. Администрация, которая является исполнительно-распорядительным органом, обязана поддерживать и содержать территорию муниципального образования в надлежащем состоянии, и тем более при наличии денежных средств, обязаны решать вопросы, проблемы, которые насущны.

Из 9 земельных участков поименованных ранее в иске, только один включен в ГРОНВОС.

В силу части 1.1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась. Обязанность по организации мероприятий по охране окружающей среды на территории городского округа, расположенных на территории муниципального образования, сохраняется по настоящее время. Вместе с тем, бюджетные средства, предназначенные для направления на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию ликвидации накопленного вреда израсходованы на иные цели по принятым бюджетным обязательствам на исполнение вопросов местного значения. Сроки для обращения в суд не пропущены. 

В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса РФ, пункте 1 статьи 16 Земельного кодекса РФ закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Таким образом, если пустующий земельный участок не находится в собственности граждан, юридических лиц, значит он становится собственностью государства или муниципальной собственностью.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11 февраля 2021 г. № 186-О обратил внимание, что в условиях действующей презумпции государственной собственности на землю и наличия на территории Российской Федерации значительного количества нераспределенной земли сама по себе несформированность земельного участка и отсутствие государственной регистрации права собственности публичного образования на него не означает, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка. Само по себе отсутствие такого учета не свидетельствует о том, что участок является бесхозяйным.

Обязанность по включению соответствующего объекта в документы территориального планирования муниципального образования, выполнению необходимых действий по межеванию участка, постановке на кадастровый учет и принятию в муниципальную собственность в силу закона подлежит выполнению органом местного самоуправления, равно как и обязанность по организации мероприятий по охране окружающей среды на территории городского округа, исходя из существующих на территории экологических проблем, требующих решения в первоочередном порядке.

Непринятие достаточных мер к организации мероприятий по охране окружающей среды, в том числе оформлению земельных участков в муниципальную собственность, нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, сан-эпид благополучие (каковыми являются лица, постоянно или временно проживающие на территории муниципального района), предусмотренные ч. 1 ст. 9, 42, 58, ст. ст. 2 (пункт 6) 11, 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. ст.1, 13, 42 Земельного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999г №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В силу статьи 1 Федерального закона от 30.03.1999г №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Органы местного самоуправления обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств (п.2 ст.2 Федерального закона от 30.03.1999г №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Согласно ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» объекты накопленного вреда окружающей среде - территории, в том числе акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде; накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.

В соответствии со ст. ст. 3, 77 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» одним из принципов деятельности органов местного самоуправления является их ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях а также о возмещении вреда окружающей среде в полном объеме.

Не оспаривала, что по ряду указанных в административном исковом заявлении земельных участков, на которых находятся места несанкционированного размещения отходов, судами выносились решения о возложении на администрацию муниципального образования города Братска обязанности ликвидировать несанкционированные свалки на земельных участках.

Представитель административного ответчика Администрации муниципального образования города Братска КАГ, действующая на основании доверенности, в судебном заседании административные исковые требования не признала, представила письменный отзыв, в котором просит в удовлетворении исковых требований отказать по следующим основаниям.

Согласно п. 1.1 ст. 219 КАС РФ, если этим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась. Таким образом, в настоящее время истек предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок для оспаривания бездействия административного ответчика.

Так, истцом конкретно сформулированы требования о признании незаконным бездействия администрации города Братска по нереализации до ДД.ММ.ГГГГ Плана мероприятий, указанных в п.1 ст.16.6, п.1 ст.75.1 и п.1 ст.78.2 Федерального закона об охране окружающей среды, субъекта Российской Федерации, Иркутской области, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области ДД.ММ.ГГГГ.

Следовательно, срок для оспаривания бездействия административного ответчика истек ДД.ММ.ГГГГ. Ходатайство о восстановлении пропущенного по уважительной причине срока истцом не заявлялось.

Кроме того, на ОМС Федеральным законом № 7-ФЗ об охране окружающей среды (далее - ФЗ № 7) не была возложена императивно обязанность по выявлению, оценке и ликвидации ОНВОС. Было предусмотрено право, которое органы местного самоуправления г. Братска приняли на себя только в части выявления и оценки объектов HBOC. Учитывая изложенное, в части мероприятий по выявлению, оценке и ликвидации объектов HBOC, расположенных на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также в части мероприятий по оценке объектов HBOC, расположенных на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, срок для обращения с настоящими требованиями истек с момента внесения изменения в закон (с ДД.ММ.ГГГГ).

В связи с изложенным, требование административного истца не подлежит удовлетворению.

Статьей 15 БК РФ установлено, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Статьей 65 БК РФ установлено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Формирование бюджета города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов осуществлялось в соответствии с документами:

-Положение о бюджетном процессе в МО г. Братска, утвержденном решением Думы г. Братска от 28.11.2007 № 388/г-Д,

-Постановление администрации МО г. Братска от 22.02.2022 № 316 «Об утверждении Порядка и сроков составления проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период»;

-Приказ комитета финансов от 06.06.2023 № 35 «Об утверждении Методических указаний по составлению проекта бюджета города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов».

Внесение проекта решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа установлено статьей 185 БК РФ - в срок не позднее 15 ноября текущего года. Уполномоченный орган, при формировании проекта бюджета действовал исключительно в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством. Так, согласно ФЗ № 7 использование поступающих экологических платежей осуществляется в порядке, установленном БК РФ, в соответствии с Планом мероприятий.

Бюджетный кодекс РФ и на дату формирования проекта бюджета, и на сегодняшний день фактически предусматривает два механизма расходования бюджетных средств - либо посредством формирования фонда, либо посредством совокупного покрытия доходов.

При этом, первый вариант (формирование фонда) возможен только в случае, если это установлено в БК РФ. Примером такого механизма являются нормы БК РФ о дорожном фонде: в статье 179.4 БК РФ урегулирована процедура его формирования. Частью 5 указанной статьи установлено, что дорожный фонд создается решением представительного органа местного самоуправления. Кроме того, в данной статье определено, за счет каких поступлений в бюджет формируется указанный фонд, то есть непосредственно в БК РФ обозначена увязка определенных доходов с расходами. В отношении экологических платежей аналогичный механизм в БК РФ отсутствует, из чего следует, что в отношении доходов, формируемых за счет экологических платежей, применяется исключительно механизм совокупного покрытия доходов.

На момент формирования проекта бюджета План мероприятий Иркутской области утвержден не был, соответственно не было оснований для возникновения расходного обязательства (ст. 86 БК РФ установлено, что расходы могут быть предусмотрены в бюджете только при наличии расходного обязательства, которое возникает после принятия соответствующего муниципального правового акта, который в свою очередь мог быть принят только после утверждения Плана мероприятий Иркутской области.

В отсутствие утвержденного Плана мероприятий Иркутской области, а также норм в БК РФ, устанавливающих особый порядок использования данных поступлений, позволяющих формировать фонд аналогично дорожному фонду, при формировании расходной части бюджета на 2023 год административный ответчик руководствовался нормами БК РФ о принципе общего (совокупного) дохода (ст. 35 БК РФ) и принципе сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ).

Таким образом, при формировании бюджета на 2023 год в действиях уполномоченного органа нарушения отсутствуют. В данном случае имеет место наличие законодательных пробелов (отсутствие в БК РФ норм, позволяющих формировать фонд из поступающих экологических платежей аналогично дорожному фонду, и отсутствие в 2022 году утвержденного Плана мероприятий Иркутской области, которое повлекло невозможность установления расходных обязательств).

После утверждения Плана мероприятий Иркутской области принято постановление администрации г. Братска № 344 от 07.03.2023 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий, указанных в п. 1 ст. 16.6, п. 1 ст. 75.1 и п. 1 ст.78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и на основании него внесено изменение в бюджет города Братска решением Думы города Братска «О внесении изменений в решение Думы города Братска от 23.12.2022 N 523/г-Д «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» от 31.03.2023 № 551/г-Д.

Источником финансирования расходов на реализацию Плана мероприятий Иркутской области определено увеличение доходов бюджета, в том числе налог на доходы физических лиц (перерасчет, исходя из фактического исполнения за 2022 год с учетом темпа роста к 2022 году).

При этом, доводы административного истца о том, что за год до разработки проекта решения о бюджете на 2023 год на уровне Иркутской области были предприняты меры, увеличивающие размер доходов, поступающих в бюджет, со ссылкой на письмо Правительства Иркутской области от 27.03.2023 №50-3333/23, являются несостоятельными ввиду следующего.

Вышеуказанные меры, обозначенные в письме Правительства ИО, были учтены при формировании проекта бюджета города Братска на 2023 год. Вместе с тем, они не покрыли расходы по расходным обязательствам, обязанность реализации которых возникла на момент формирования проекта бюджета города Братска на 2023 год. Так, несмотря на меры Иркутской области, обозначенные в письме Правительства Иркутской области, в утвержденном бюджете города Братска на 2023 год не были обеспечены первоочередные расходы: заработная плата (обеспеченность 86%) - дефицит 429 млн. руб. (не обеспечен 4 квартал, заработная плата 9 тыс. работников), коммунальные услуги (обеспеченность 63%)- дефицит 141 млн. руб., оплата льготного проезда в отпуск работникам бюджетной сферы-дефицит 56 млн. руб., оплата за медосмотры - 10 млн. руб. Не в полном объеме обеспечено софинансирование межбюджетных трансфертов, привлекаемых для реализации расходных обязательств местного самоуправления — 66 млн.руб.

Кроме того, следует отметить, что в соответствии с п. 1.2. Соглашения о предоставлении дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в 2023 году дотация предоставляется на обеспечение исполнения расходных обязательств органов местного самоуправления при недостатке собственных доходов бюджета с направлением средств на заработную плату работникам бюджетной сферы, на оплату расходов по коммунальным услугам, а также оплату иных первоочередных и социально-значимых расходов. При этом условием предоставления дотации и обязанностью ее получателя - является обеспечение направления дотации на цели, указанные в Соглашении, не допуская просроченную кредиторскую задолженность на заработную плату на 1 число каждого месяца по заработной плате и оплате коммунальных услуг.

Ссылка административного истца на письмо Министерства финансов РФ от 19.05.2022 № 19-03-06/46616, согласно которому увязку обозначенных платежей с соответствующими целями следует предусмотреть в законе (решении) о бюджете, не состоятельна, поскольку письмо не является документом, устанавливающим какие-либо нормы, обязательные к применению. Министерство финансов РФ лишь указало на необходимость такой увязки. Вместе с тем, исходя из норм БК РФ, в отсутствие на дату формирования проекта бюджета Плана мероприятий Иркутской области такая увязка была невозможна.

Учитывая изложенное, администрацией г. Братска не было допущено бездействия по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 руб. на цели, обозначенные в ст. 16.6, 75.1, 78.2 ФЗ № 7. Бюджет г. Братска сформирован с соблюдением норм бюджетного законодательства, что подтверждается пунктом 2 Информационной справки КСП Иркутской области от 02.12.2024 № 24/178-ис; административным ответчиком не было допущено незаконного расходования в 2023 году данных неналоговых поступлений, поскольку формирование проекта бюджета и в дальнейшем расходование в 2023 году поступивших экологических платежей осуществлялось в порядке, установленным БК РФ, что также подтверждается пунктом 2 Информационной справки КСП Иркутской области от 02.12.2024 № 24/178-ис.

Требования в части признания незаконным бездействия администрации г. Братска по нереализации Плана природоохранных мероприятий, утвержденного Министром природных ресурсов в объеме финансирования на 2023 год в сумме 10 000 млн. руб. (выявление и оценка объектов HBOC, в т.ч. проведение инженерных изысканий), 34500 млн.руб. (разработка ПСД по ликвидации HBOC), 361 920 млн. руб. (проведение работ по ликвидации накопленного HBOC) не основаны на законе.

В уточненном исковом заявлении отсутствуют конкретные нормативные правовые акты и иные акты, обязывающие административного ответчика - Администрацию г.Братска совершить безусловные действия по исполнению мероприятий раздела 1 Плана природоохранных мероприятий, утвержденного 09.01.2023 (далее - План мероприятий), в объеме запланированного на 2023 год в Плане мероприятий финансирования в срок до 31.12.2023 в отношении 12 мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками объектов HBOC.

План природоохранных мероприятий, утвержденный Министром природных ресурсов Иркутской области исходя из норм Постановления Правительства РФ № 1370, Методических рекомендаций Минприроды России по разработке Плана природоохранных мероприятий, направленных письмом от 27.10.2022 № 19-53/42916. не является нормативным правовым актом, а является аналитическим документом, в который включены реализуемые (планируемые к реализации) субъектом РФ (муниципальным образованием) природоохранные мероприятия, финансирование расходов на реализацию которых осуществляется (планируется осуществлять) за счет средств, поступающих от экологических платежей. Кроме того, согласно форме плана, утвержденной ПП № 1370, в нем указывается лишь территория, на которой планируется реализация мероприятий и сумма планируемых поступлений в бюджет, обозначенных в статьях 16.6, 75.1, 78.2 ФЗ № 7.

Согласно Методическим рекомендациям Минприроды России (п. 5) Планы разрабатываются и утверждаются в целях получения субъектом РФ (муниципальным образованием) возможности расходования средств, поступающих в бюджеты субъектов РФ (муниципальных образований) от экологических платежей.

Из изложенного следует, что План природоохранных мероприятий не создает обязанностей муниципальных образований, органов местного самоуправления по безусловному выполнению всех предусмотренных им мероприятий. Кроме того, из Плана мероприятий напрямую не следует, что мероприятия, запланированные на территории г. Братска обязана выполнить именно администрация города Братска.

Также, сроки реализации мероприятий (дата начала, дата завершения) указаны 2022 год и 2024 год соответственно (строки 8-10 Плана мероприятий, копия которого имеется в материалах дела). То есть, Планом мероприятий не предусмотрено, что выполнение мероприятий должно быть осуществлено в срок до 31.12.2023.

Учитывая, что План мероприятий не является нормативным правовым актом, и не может рассматриваться как обязательный для исполнения документ, при его реализации следует руководствоваться положениями федерального законодательства в данной сфере. Так, согласно ч.3 ст. 80.1, ч. 2 ст. 80.2 ФЗ № 7, действующему в редакции до 01.10.2023, полномочия между органами власти не были разграничены - выявление, оценка и ликвидация объектов HBOC являлась правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. На дату утверждения Плана мероприятий на администрацию города Братска согласно решению Думы г. Братска от 24.09.2021 № 394/г-Д были возложены полномочия исключительно по выявлению объектов HBOC, после утверждения Плана мероприятий, согласно информационной справке КпиТ (страница 1) в данное решение Думы 31.03.2023 были внесены изменения в части дополнения правом по оценке объектов ОНВОС. Полномочия по ликвидации объектов ОНВОС на администрацию г. Братска не возлагались.

По вопросу реализации мероприятия по выявлению и оценке объектов HBOC на сумму 10 000 млн. руб.

Во исполнение ФЗ № 7, в рамках полномочий, предусмотренных решением Думы № 294/г-Д, после утверждения Плана мероприятий, администрацией г. Братска в лице уполномоченного органа в пределах своих полномочий согласно информационной справке КпиТ в период с января по март:

был проведен анализ имеющихся на территории мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками HBOC в целях определения первоочередности выполнения таких работ (страница 1 справки), в результате выбраны два места несанкционированного размещения отходов, где размещались отходы лесопиления, в отношении которых имелось решение суда об обязании ликвидировать несанкционированные свалки:

а) объект, обладающий признаками HBOC, расположенный в *** юго-восточнее земельного участка с кадастровым номером *** по адресу: 

<

адрес>;

б) объект, обладающий признаками HBOC, расположенный в *** на северо-восток от ***, кадастровый ***;

в решение Думы от 24.09.2021 № 294/г-Д внесены изменения в целях принятия права на реализацию мероприятий по оценке объектов, обладающих признаками ОНВОС (опубликован в газете «Братские вести», № 57, 29.09.2021, имеется в общем доступе);

разработано и утверждено постановление о реализации Плана мероприятий ПО (постановление от 07.03.2023 № 344).

Согласно строке 1 приложения 1 и таблице 1 приложения 2 к информационной справке КпиТ процедура по оценке объектов HBOC достаточно длительная: с марта по июль и август 2023 года проводилась работа в целях заключения МК - разработка технического задания, подготовка аукционной документации. В июле и августе были заключены 2 МК на общую сумму 3 376.2 млн. руб., работы по которым выполнялись в течение 120 дней и приняты соответственно в октябре и декабре 2023 года. Материалы оценки были направлены в Роспотребнадзор для оценки влияния объектов на жизнь и здоровье населения.

В свою очередь, Федеральным законом от 04.08.2023 № 449 с 01.10.2023 в ФЗ № 7 были внесены изменения, согласно которым полномочия между органами местного самоуправления и субъектом РФ были разграничены. С этого момента, органы местного самоуправления уполномочены выявлять объекты накопленного вреда исключительно на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, следовательно, у администрации г. Братска отсутствовали полномочия в отношении мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками HBOC, расположенных на землях, государственная собственность на которые не разграничена. Кроме того, с 01.10.2023 согласно ч. 5 ст.80.1 ФЗ № 7 обследование и оценка объектов HBOC независимо от собственности на земельные участки, на которых они расположены, осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с привлечением подведомственных ему федеральных государственных бюджетных учреждений на основании государственного задания. Также следует учитывать, что Федеральный закон, внесший указанные изменения в ФЗ № 7, утвержден 04.08.2023. Период с 04.08.2023 по 01.10.2023 фактически являлся переходным периодом для завершения принятых на себя публичных обязательств органами власти, то есть, фактически, с 04.08.2023 реализация мероприятий по оценке объектов HBOC органами местного самоуправления была невозможна, поскольку учитывая длительность процедуры оценки объектов HBOC согласно информационной справки КПиТ, ее невозможно было бы завершить до 01.10.2023. Кроме того, по данному объекту, обладающему признаками HBOC, расположенному одновременно на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, администрация города Братска в адрес Министра природных ресурсов Иркутской области направляла письмо с просьбой определить заказчика проведения работ по оценке и ликвидации (копия прилагается).

Таким образом, бездействие администрации города Братска в части выявления и оценки объектов HBOC отсутствует: из 10000 млн. руб., указанных в Плане мероприятий, освоено 3 376,2 млн.руб. Проведена оценка 2 объектов HBOC.

По вопросу реализации полномочия по разработке ПСД по ликвидации накопленного вреда на сумму 34 500 млн. руб. и по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на сумму 361 920 млн.руб.

В соответствии со ст. 80.2 ФЗ № 7 ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах HBOC, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Кроме того, как указывалось выше, согласно статье 80.2 полномочия по ликвидации накопленного вреда не были разграничены между органами власти, за органами местного самоуправления было закреплено право, а не обязанность по ликвидации накопленного вреда.

На дату утверждения Плана природоохранных мероприятий (09.01.2023) на территории города Братска:

отсутствовали объекты HBOC, включенные в реестр;

полномочия по ликвидации объектов HBOC не были возложены на администрацию города Братска.

Учитывая изложенное, с утверждением Плана мероприятий у администрации г. Братска не возникла обязанность по выполнению мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию накопленного вреда и соответственно ликвидация такого вреда. В силу приведенных норм ФЗ № 7, а также ввиду отсутствия объектов HBOC, включенных в реестр, реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидация HBOC была невозможна. Следовательно, у администрации г. Братска отсутствует бездействие в данной части.

В июне 2023 года по результатам работы, проведенной Росприроднадзором, объект HBOC, расположенный на земельном участке, государственная собственность на которые не разграничена, был включен в реестр объектов HBOC.

Вместе с тем, учитывая, что до 01.10.2023 ФЗ № 7 устанавливал права органов местного самоуправления на ликвидацию накопленного вреда, которые, в свою очередь, не были возложены на администрацию г. Братска (решением Думы № 294/г-Д были возложены исключительно полномочия по выявлению и оценке объектов HBOC), а также фактов того, что с принятием 04.08.2023 Федерального закона № 449-ФЗ, внесшего изменения в ФЗ № 7 реализация мероприятий по ликвидации объектов HBOC на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, отнесена к полномочия субъектов РФ, реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидация данного объекта HBOC не могла быть осуществлена администрацией города Братска.

Таким образом, у администрации города Братска отсутствует бездействие в части разработки ПСД на ликвидацию объектов HBOC на сумму 34 500 млн.руб. и проведению работ по ликвидации на сумму 361 920 млн.руб.

Учитывая изложенное, требования истца в данной части не основаны на законе. Не указаны конкретные нормативные правовые акты и иные акты, обязывающие административного ответчика - Администрацию города Братска совершить безусловные действия по исполнению мероприятий раздела 1 Плана природоохранных мероприятий, утвержденного 09.01.2023, в объеме запланированного на 2023 год в Плане финансирования в срок до 31.12.2023. 

Комитетом промышленности и транспорта, который является органом администрации, уполномоченным на реализацию полномочий, предусмотренных Федеральным законом об охране окружающей среды (далее - ФЗ № 7-ФЗ) представлена информационная справка, содержащая сведения о ходе исполнения мероприятий в соответствии с Планом мероприятий Иркутской области. Согласно данной справке работы по обеспечению проведения оценки объекта, обладающего признаками ОНВОС, были начаты с января 2023 года:

был проведен анализ имеющихся на территории МО г. Братска несанкционированных свалок, которые обладали признаками накопленного вреда, в целях определения первоочередности для проведения их оценки.

Были выбраны 2 объекта, в отношении которых работы в целях заключения МК проводились с марта по июль - подготовка проекта ТЗ, проведение аукционных процедур.

в решение Думы от 24.09.2021 № 294/г-Д внесены изменения в целях принятия права на реализацию мероприятий по оценке объектов, обладающих признаками ОНВОС (копия прилагается, опубликован в газете «Братские вести», № 57, 29.09.2021, имеется в общем доступе);

разработано и утверждено постановление о реализации Плана мероприятий ИО (постановление от 07.03.2023 № 344).

Помимо подготовительных работ в отношении 2 свалок, обладающих признаками ОНВОС, согласно информационной справке КПиТ, были начаты работы по ликвидации несанкционированных мест размещения отходов, т.к. ОНВОС на начало 2023 года не было на территории МО г. Братска.

При этом, реализация мероприятий по разработке проектно-сметной документации на ликвидацию ОНВОС и по ликвидации ОНВОС не могли быть выполнены, поскольку такие объекты на территории МО г. Братска отсутствовали до июня 2023 года. А после включения в июне 2023 года в реестр ОНВОС одного объекта, который расположен на землях, государственная собственность на которые не разграничена, в ФЗ № 7 были внесены изменения, которые разграничили полномочия между органами власти (ранее в ФЗ № 7 было предусмотрено право, а не обязанность органов местного самоуправления на реализацию полномочий по выявлению и ликвидации ОНВОС). С 01.10.2023 органы местного самоуправления не могут ликвидировать ОНВОС, расположенные на землях, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку это исключительная компетенция субъекта РФ. То есть, законодателем установлен императивный запрет.

При этом, на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, ОНВОС отсутствовали, в связи с чем реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидации ОНВОС, предусмотренных Планом мероприятий ИО, была невозможна из-за отсутствия таких объектов. Такие объекты отсутствуют и в настоящее время. Сведения государственного реестра ОНВОС находятся в открытом доступе, могут быть проверены как судом, так и административным истцом.

Таким образом, бездействия со стороны администрации города Братска отсутствуют:

мероприятия по выявлению и оценке мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками ОНВОС, выполнялись администрацией и были освоены на сумму 3 376,2 млн. рублей (сведения содержаться в информационной справке);

мероприятия по разработке ПСД на ликвидацию ОНВОС и ликвидации ОНВОС не были реализованы, поскольку такие объекты отсутствуют на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. А разработка ПСД на ликвидацию ОНВОС и ликвидация ОНВОС на землях, государственная собственность на которые не разграничена, с 01.10.2023 относится к полномочиям органов власти субъекта РФ. Кроме того, обязанности по разработке ПСД и ликвидации ОНВОС органами местного самоуправления законом не были установлены и до 01.10.2023.

Также следует отметить, что согласно приложению 1 информационной справки КпиТ отчет о реализации Плана мероприятий в 2023 году был направлен в Министерство природных ресурсов 15.01.2024 и 27.02.2024. Каких-либо замечаний по неисполнению Плана мероприятий от Министерства не поступало.

Требования административного истца об обязании администрацию города Братска зарегистрировать право собственности на ряд земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на которых выявлены места несанкционированного размещения отходов, обладающие признаками ОНВОС, не соответствуют требованиям действующего законодательства.

Статьей 3 Земельного кодекса РФ установлено, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Так, ч. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», ст. 19 ЗК РФ установлены правовые основания возникновения муниципальной собственности на земельный участок, которые исключают возможность оформления в муниципальную собственность земель (земельных участков), государственная собственность на которые не разграничена, включая земли (земельные участки), в том числе, на которых расположены обладающие признаками ОНВОС, в целях проведения в дальнейшем мероприятий по выявлению, оценке и ликвидации накопленного вреда на таких земельных участках.

Обозначенными требованиями административный истец фактически пытается обязать совершить администрацию г. Братска действия по разграничению земель (земельных участков) в отсутствие норм закона, позволяющих совершить указанные действия.

Кроме того, указанные требования административного истца противоречат принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти, который установлен Конституцией РФ в целом, и в Федеральном законе № 7-ФЗ в частности. В данном случае обязанность по выявлению и в дальнейшем ликвидации ОНВОС возложена на субъект Российской Федерации, следовательно, своими требованиями административный истец фактически пытается заменить ответственного за реализацию полномочий органа власти.

Приведенные выше доводы о незаконности указанных требований административного истца подтверждаются судебной практикой (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 24.12.2019 по делу № 307- ЭС19-13722, А13-8951/2018, Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10.03.2021 № 05АП-6733/2020 по делу N А24-6529/2019), согласно которой орган местного самоуправления, осуществляющий распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые на разграничена, расположенными в границах соответствующего муниципального образования, не вправе принять решение о закреплении на праве постоянного (бессрочного) пользования такого участка земли за иным органом местного самоуправления или муниципальным учреждением только с целью последующего разграничения права собственности на этот участок в пользу муниципального образования

Очевидно, что удовлетворение заявленных требований позволит преодолеть положения Конституции РФ, ЗК РФ, Федерального закона № 137-ФЗ, Федерального закона № 7-ФЗ, и возложить на орган местного самоуправления обязанности, которые в отсутствие удовлетворения иска возложить невозможно. 

В судебном заседании представитель административного ответчика НАР дополнительно суду пояснил, что согласно Постановлению Конституционного суда РФ №27-П от 30.05.2023, на органы местного самоуправления не возложены обязанности по ликвидации отходов и ОНВОС обнаруженных на землях в границах муниципальных образований, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельные участки, находящиеся в государственной собственности. Ликвидация любых отходов производится органами местного самоуправления только на участках, которые находятся в собственности органа местного самоуправления. 

В настоящее время орган местного самоуправления не вправе расходовать денежные средства на ликвидацию объектов, которые указаны в иске прокурора. 

После утверждения плана природоохранных мероприятий было осуществлено внесение изменений в бюджет г. Братска, в части 2023 года, на основании постановления администрации г. Братска №344 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий». В бюджетные ассигнования включено финансирование природоохранных мероприятий, в объеме 43 408 000 руб. Всего объем расходов платы за негативное воздействие на окружающую среду составил 47 683 000 руб. 

По итогу 2023 года, на реализацию плана природоохранных мероприятий предусмотрено в бюджете г. Братска 52 050 000 руб. В состоянии непрограммных расходов 47 836 000 руб., в составе мероприятий охраны окружающей среды в г. Братске 4 213 000 руб.

Один объект был выявлен и оценен.

Отмечает, что такого рода работы не делаются одномоментно, это целые процедуры, если речь идет об объектах накопленного вреда. Пока законодательство было не урегулировано, муниципалитет занимался этим. По одной из свалок была проведена работа. Все полномочия и мероприятия, которые возложены законом, осуществлялись. 

В дальнейшем законодательство меняется. После изменения законодательства такая работа в дальнейшем не проводилась, поскольку расходование средств местного бюджета вне предусмотренных законодателем полномочий, это недопустимо. 

Истец, посредством использования судебных процедур стремится принудительно оформить земельные участки в муниципальную собственность и, очевидно, что удовлетворение таких требований позволит преодолеть положение Конституции РФ, вышеуказанную позицию Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, и возложить на орган местного самоуправления обязанность, которую, в отсутствие удовлетворения иска, возложить невозможно.

Настаивает, что требования об оформлении в собственность земельных участков, не основаны на Законе, не обоснованы с точки зрения материального права. 

Удовлетворение требований прокурора приведет к нарушению законных интересов муниципального образования, прав и законных интересов местного населения, потому что если земельные участки будут оформлены в собственность муниципалитета принудительно, то необходимо будет тратить средства местного бюджета, на проведение соответствующих работ.

Что касается доводов о незаконном расходовании средств бюджета, то обращает внимание на то, что в соответствии со ст. 52 Федерального закона №131 составление и рассмотрение проекта бюджета, утверждение исполнения местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Согласно ст. 12 и ст. 132 Конституции РФ утверждение и исполнение бюджета муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления и вмешательство в указанную деятельность исключается. 

В данном случае, к исключительной компетенции Думы г. Братска относится утверждение бюджета г. Братска и отчет о его исполнении. К компетенции администрации г. Братска относится исполнение бюджета.

Решение думы г. Братска о бюджете на 2023 г., 2024-2025 г. не оспаривалось. О нем было достоверно известно органам прокуратуры г. Братска, потому что при рассмотрении проекта бюджета и при принятии бюджета всегда участвуют представители прокуратуры. 

Проект решения Думы муниципального образования получил положительное заключение Контрольно-счетной палаты муниципального образования. 

Согласно отзыву, Контрольно-счетной палата Иркутской области - все действия администрации г. Братск были законны. Государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой субъекта РФ или контрольно-счетной палатой муниципального образования. В рассматриваемом случае, специально уполномоченные государственные органы высказали свое мнение, свою позицию. Их мнение в данном случае является экспертным.

Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре», при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. В данном деле, деле действия администрации логичны, последовательны и соответствуют бюджетному законодательству РФ. 

Таким образом, полагает, что требования о незаконном расходовании бюджетных средств не обоснованы и не учитывают фактических обстоятельств дела. 

В случае не оформления земельных участков в собственность муниципалитета, обязанность по ликвидации ОНВОС ложится на Иркутскую область в лице соответствующего министерства, субъекта. Ссылки на то, что нарушается, именно муниципалитетом, непринятие в муниципальную собственность земельных участков не обоснованы, формальны. 

В материалах дела есть справка, которая говорит о дефиците местного бюджета. Дальнейшее увеличение бюджета возможно только с привлечением заемных средств и увеличением муниципального долга. По состоянию на 1 сентября муниципальный долг составлял 1 885 000 000 руб. По причине отсутствия источника финансирования, включены в бюджет первоочередные расходы в объеме 1 140 000 000 руб. В аспекте того, что дефицит бюджета МО очевиден и широко известен, то при оформлении в муниципальную собственность земельных участков и, при имеющемся дефиците, муниципалитет будет расходовать денежные средства местного бюджета на выполнение работ.

Помимо того, что доводы Братского межрайонного природоохранного прокурора не обоснованы, также настаивает на пропуске срока для обращения в суд с административным исковым заявлением. 

Административный истец просит признать незаконным бездействие в части нереализации планов природоохранных мероприятий на 31.12.2023, т.е. заявляет о неисполнении органами местного самоуправления плана природоохранных мероприятий в 2023 году. Ст. 219 КАС РФ установлено течение сроков, в которые может быть заявлено такого рода требование – это 3 месяца, со дня, когда такая обязанность прекратилась, в данном случае. Срок для обращения с настоящим требованием в суд, истек 31.03.2024 года. Административному истцу было известно об объеме расходования платы НВОС и объеме мероприятий, проводимых администрацией г. Братска в рамках реализаций природоохранных мероприятий субъекта 07.03.2023, с момента издания постановления №340. Протест Братского межрайонного природоохранного прокурора от 27.03.2023 был отклонен 07.04.2023, больше чем полтора года назад. О восстановлении срока ходатайств не было. 

Принятие бюджета было осуществлено при участии прокуратуры. Решение о бюджете действовало весь 2023 год. Само решение о бюджете не оспаривалось. Прокурор обратился в суд с иском в июне 2024 года. В данном случае срок для обращения с иском в суд пропущен, а законодательство, на которое ссылается истец, как уже было сказано, обязывающее проводить оценку, выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда, законодатель урегулировал. Законодатель уточнил, чтобы было понимание у всех правоприменителей о том, что это обязанность субъекта.

Представители заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Иркутской области ШЖВ, МЛН, действующие на основании доверенности, в судебном заседании с административными исковыми требованиями не согласились, представили письменный отзыв, в котором просят в удовлетворении исковых требований отказать по следующим основаниям.

Уточненные Прокурором требования административного иска, так же как и первоначально заявленные требования, направлены на признание незаконным бездействия Администрации города Братска за период 2023 года.

Однако, согласно п. 1.1 ст. 219 КАС РФ, если этим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

Таким образом, в настоящее время истек предусмотренный процессуальным законодательством трехмесячный срок для оспаривания бездействия административного ответчика. 

Так, истцом конкретно сформулированы требования о признании незаконным бездействия администрации города Братска по нереализации до 31.12.2023 Плана мероприятий, указанных в п.1 ст.16.6, п.1 ст.75.1 и п.1 ст.78.2 Федерального закона об охране окружающей среды, субъекта Российской Федерации, Иркутской области, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 09.01.2023. 

Следовательно, срок для оспаривания бездействия административного ответчика истек 31.03.2024. Ходатайство о восстановлении пропущенного по уважительной причине срока истцом не заявлялось. 

В этой связи КСП области полагает, что заявление административного ответчика об отказе в удовлетворении административного иска в связи с пропуском административным истцом срока обращения с административным исковым заявлением в суд подлежит удовлетворению.

Требования, изложенные в административном исковом заявлении, не основаны на нормах законодательства, в нем отсутствует правовое обоснование уточненных требований: не указаны конкретные нормативные правовые акты и иные акты, обязывающие административного ответчика - Администрацию г. Братска совершить безусловные действия по исполнению мероприятий раздела 1 Плана природоохранных мероприятий, утвержденного 09.01.2023, в объеме запланированного на 2023 год в Плане финансирования в срок до 31.12.2023.

Как ранее указывала КСП области, Правила разработки и согласования плана мероприятий, указанных в п.1 ст. 16.6, п.1 ст. 75.1 и п. 1 ст.78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекта Российской Федерации, состав такого плана и требования к его содержанию, форма Плана и перечень природоохранных мероприятий, которые включаются в План, утверждены Постановлением Правительства РФ от 02.08.2022 № 1370 (далее соответственно - Правила разработки и согласования плана мероприятий, План природоохранных мероприятий, Постановление Правительства РФ № 1370). Постановлением Правительства РФ № 1370 статус Плана природоохранных мероприятий, как документа, обязательного к исполнению в части всех мероприятий и объемов финансирования, предусмотренных этим Планом, не определен. 

Постановлением Правительства РФ № 1370 План природоохранных мероприятий не определен как нормативный правовой акт.

Пунктом 2 Правил разработки и согласования плана мероприятий предусмотрено, что план мероприятий разрабатывается и утверждается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Согласно п.10 может быть осуществлена корректировка Плана природоохранных мероприятий. 

Пунктом 3 Постановления Правительства РФ № 1370 Министерству природных ресурсов и экологии РФ (далее – Минприроды России) предписано разработать и направить в субъекты РФ методические рекомендации по разработке Плана природоохранных мероприятий.

Согласно п. 9 Методических рекомендаций Минприроды России по разработке Плана природоохранных мероприятий, направленных письмом от 27.10.2022 № 19-53/42916, План природоохранных мероприятий не является программным документом и представляет из себя аналитический документ, в который включены реализуемые (планируемые к реализации) субъектом РФ (муниципальным образованием) природоохранные мероприятия, финансирование расходов на реализацию которых осуществляется (планируется осуществлять) за счет средств, поступающих от экологических платежей. 

Как следует из Методических рекомендаций Минприроды России (п. 5) Планы разрабатываются и утверждаются в целях получения субъектом РФ (муниципальным образованием) возможности расходования средств, поступающих в бюджеты субъектов РФ (муниципальных образований) от экологических платежей.

Из изложенного следует, что План природоохранных мероприятий не создает обязанностей муниципальных образований, органов местного самоуправления по безусловному выполнению всех предусмотренных им мероприятий.

Кроме того, из Плана природоохранных мероприятий Иркутской области не следует, что указанные в нем мероприятия, выполнение которых планируется на территории города Братска, обязана исполнить конкретно Администрация г.Братска. Правилами разработки и согласования Плана мероприятий, утвержденными Постановлением Правительства РФ №1370, не регулируется участие органов местного самоуправления в разработке Плана и его реализации. В соответствии с утвержденной этим Постановлением Правительства РФ № 1370 формой Плана в нем указывается лишь территория, на которой подлежат реализации мероприятия, и источник их финансирования.

То есть, в Плане природоохранных мероприятий Администрация г.Братска, как субъект отношений в сфере реализации мероприятий Плана, не указана.

На основании изложенного, План природоохранных мероприятий, утвержденный Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 09.01.2023, не является нормативным правовым актом, и не может рассматриваться как акт, определяющий обязанности Администрации г. Братска как органа публичной власти.

В соответствии с п.5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). 

Как следует из содержания Плана природоохранных мероприятий Иркутской области на 2022 – 2024 гг., по городу Братску им не предусмотрено выполнение мероприятий по разделу 1 в срок до 31.12.2023. 

Сроки реализации мероприятий (дата начала, дата завершения) указаны 2022 год и 2024 год соответственно, что представлено в таблице:

Наименование мероприятий 

Муниципальное образование, на территории которого реализуется мероприятие 

Описание мероприятий 

Дата начала 

Дата завершения 

1.01. Выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе проведение инженерных изысканий на таких объектах 

Муниципальное образование города Братска 

Выявление и оценка 12 объектов несанкционированного размещения промышленных отходов, обладающих признаками объектов НВОС (315 га). 

2022 год 

2024 год 

1.02. Разработка проектно-сметной документации по ликвидации накопленного вреда окружающей среде 

Муниципальное образование города Братска 

Разработка ПСД по ликвидации НВОС. 

2022 год 

2024 год 

1.03. Проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде 

Муниципальное образование города Братска 

Проведение работ по ликвидации НВОС. 

2023 год 

2024 год 

Поэтому довод уточненного административного искового заявления о незаконном неисполнении отдельных мероприятий Плана природоохранных мероприятий до 31.12.2023 года является голословным и не подтверждается ни нормативными актами, ни Методическими указаниями Минприроды РФ, ни содержанием самого документа – Плана.

Согласно ст.ст. 16.6, 75.1 и 78.2 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» использование экологических платежей, зачисленных в бюджеты бюджетной системы РФ, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Следовательно, финансовое обеспечение, соответственно реализация мероприятий, находятся в плоскости бюджетного законодательства. 

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся к бюджетным правоотношениям и регулируются Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), что предусмотрено в ст. 1 БК РФ.

Нормативные правовые акты органов публичной власти в бюджетной сфере должны соответствовать Бюджетному кодексу РФ (ст. 3 БК РФ).

Бюджетные ассигнования могут быть предусмотрены в бюджетах бюджетной системы РФ, исходя из установленного федеральным законодательством разграничения полномочий и расходных обязательств (ст.ст. 15, 65, 86 Бюджетного кодекса РФ).

По разделу 1 Плана природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 гг. на территории города Братска предусматривались мероприятия в отношении 12 объектов, обладающих признаками объектов НВОС, которые представлены несанкционированными свалками, в том числе промышленных отходов, 11 из которых находятся на земельных участках, право собственности на которые не разграничены, 1 свалка - на «смежных» земельных участках – часть на земельном участке, находящимся в муниципальной собственности, часть земельного участка право собственности на который не разграничена.

До августа 2023 года федеральное законодательство четко не разграничивало полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в отношении объектов НВОС.

Действовавшими нормами Федерального закона № 7-ФЗ было предусмотрено, что сначала проводится выявление объектов НВОС посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность (ч. 1 ст. 80.1), после оценки объекта НВОС осуществляется его учет посредством включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (далее -ГРОНВОС), который ведется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ч.ч. 2, 4 ст. 80.1); ликвидация НВОС осуществляется на объектах, включенных в ГРОНВОС (ст. 80.2).

Полномочия по реализации перечисленных действий Федеральным законом № 7-ФЗ не были четко разграничены, предусмотрены по формуле «вправе» (ч. 3 ст. 80.1: «Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления»; ч. 2 ст. 80. 2: «Организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления»).

В этой связи, с утверждением 09.01.2023 Плана природоохранных мероприятий обязанность Администрации г. Братска по выполнению предусмотренных им мероприятий по выявлению и оценке объектов НВОС не возникла. 

В силу приведенных норм Федерального закона № 7-ФЗ, которым предусмотрено, что действия по организации ликвидации объектов НВОС осуществляются в отношении объектов ГРОНВОС, не имелось оснований и возможности выполнения предусмотренных Планом мероприятий по подготовке ПСД и организации ликвидации объектов НВОС, поскольку на момент утверждения Плана природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 гг. таких объектов на территории муниципального образования г.Братска не имелось.

Согласно положениям ч. 3 ст. 80.2 Федерального закона № 7-ФЗ организация работ по ликвидации НВОС включает в себя проведение необходимых обследований, в том числе инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации НВОС, его согласование и утверждение, затем проведение работ по ликвидации НВОС, контроль и приемку работ. 

То есть, в силу норм Федерального закона № 7-ФЗ реализация мероприятий по пунктам 2 и 3 Раздела 1 Плана природоохранных мероприятий (пункты 1.02, 1.03) была невозможна до включения объектов НВОС в ГРОНВОС. Следует отметить, что Планом природоохранных мероприятий не были поименованы конкретные объекты с признаками НВОС или являющиеся объектами НВОС, что свидетельствует о неопределенности мероприятий, предусмотренных Планом природоохранных мероприятий.

Мероприятия в Плане природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 гг. по выявлению, оценке, организации ликвидации объектов НВОС, как с учетом действовавших до августа 2023 года норм Федерального закона № 7-ФЗ, так и с учетом изменившихся норм ст.ст. 80.1 – 80.3, были предусмотрены заведомо невыполнимые в предусмотренные им сроки (2022 – 2024 г.г.) и по количеству объектов (12 единиц).

То есть, в такие сроки – 3 года, невозможно выполнить комплекс действий в отношении объекта с признаками НВОС, начиная от его выявления и заканчивая его ликвидацией. И тем более, невозможно выполнить этот комплекс действий в отношении 12 объектов.

В этой связи вытекающая из требований Прокурора позиция о том, что этот комплекс действий, предусмотренных Федеральным законом № 7-ФЗ, Администрации города Братска необходимо было выполнить в течение одного года, не основана на нормах закона.

Мероприятия не были предусмотрены нормативными правовыми актами муниципального образования, в том числе муниципальными программами, являющимися документами стратегического планирования в силу Федерального закона № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Между тем, Методическими рекомендациями Минприроды (пункт 16) рекомендовано в План включать природоохранные мероприятия, реализация которых предусмотрена действующими программными документами (федеральными (региональными) проектами, государственными (муниципальными) программами и т.д.).

Таким образом, мероприятия в План природоохранных мероприятий предложены муниципальным образованием и утверждены министром природных ресурсов и экологии Иркутской области в отсутствие их в муниципальных программах, в отсутствие объектов НВОС в ГРОНВОС, без учета определенных федеральным законодательством процедур и сроков проведения таких мероприятий, что свидетельствует о формальности формирования Плана.

Также необходимо отметить, что объем финансирования, предусмотренный на мероприятия по подготовке ПСД и по ликвидации объектов НВОС, определен произвольно, в том числе без учета норм Федерального закона №7-ФЗ. В частности, стоимость мероприятий по ликвидации объектов НВОС подлежит определению (утверждению) с учетом проектно-сметной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы (ст. 80.3 Федерального закона № 7-ФЗ, Правила организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 04.05.2018 № 542, в редакции, действовавшей на момент утверждения Плана природоохранных мероприятий, затем новые правила - Постановление Правительства РФ от 27.12.2023 № 2323 «Об утверждении Правил организации ликвидации накопленного вреда окружающей среде»).

Методическими рекомендациями Минприроды России (п. 25) предусмотрено, что в графе «Стоимость мероприятия, тыс. рублей» Формы для каждого отдельного природоохранного мероприятия рекомендуется указывать их стоимость, соответствующую их стоимости, указанной в программных документах, в рамках которых реализуются эти мероприятия, в иных утвержденных в установленном порядке документах (приказы об утверждении проектной документации, планы-графики закупок, государственные (муниципальные) контракты и т.д.), а также предполагаемую стоимость природоохранных мероприятий в случае отсутствия таких документов.

Таким образом, совершенно определенно допускалось отражать в Плане природоохранных мероприятий предполагаемую стоимость мероприятий, что указывало на отсутствие каких-либо юридической значимости этих показателей.

Поскольку по состоянию на 01.01.2023 на 12 объектов с признаками НВОС отсутствовала проектно-сметная документация, получившая положительное заключение госэкспертизы об оценке достоверности сметной стоимости, то сумму, обозначенную в Плане природоохранных мероприятий на ликвидацию объектов НВОС в размере 361 920,0 тыс. рублей, нельзя признать как обязательную к использованию, она не подтверждается документально и является предполагаемой.

Статьей 80.2 Федерального закона № 7-ФЗ было предусмотрено, что финансирование работ по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде, а также по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на объектах накопленного вреда окружающей среде, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ.

В соответствии с положениями ст.ст. 15, 65, 86 БК РФ в муниципальном образовании г. Братска действовало расходное обязательство: Решение Думы г. Братска от 24.09.2021 № 294/г-Д «О реализации отдельных прав органов местного самоуправления города Братска на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения города Братска, в области охраны окружающей среды», которое с учетом изменившегося законодательства уточнено Решением Думы г. Братска от 31.03.2023 № 558/г-Д (данное расходное обязательство признано утратившим силу Решением Думы г. Братска от 29.09.2023 № 617/г-Д «О признании утратившими силу некоторых решений Думы города Братска»);

Расходное обязательство было уточнено постановлением Администрации города Братска от 07.03.2023 № 344 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий Плана мероприятий, указанных в пункте 1 статьи 16.6, пункте 1 статьи 75.1 и пункте 1 статьи 78.2 «Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекта Российской Федерации», которым определен объем мероприятий, выполнение которых относится к полномочиям местного самоуправления.

Основанием для формирования бюджетной политики и правоприменительной практики является принцип общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ). 

С учетом принципов общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35 БК РФ) и сбалансированности бюджетов (ст. 33 БК РФ) бюджетные практики взаимосвязи определенных расходов бюджета и конкретных доходов бюджета не предусматривают механизмов для аккумулирования целевых денежных средств. 

Правовая конструкция использования указанных публичных платежей заключается в том, что на финансирование конкретных целей может направляться объем средств, эквивалентный полученному от соответствующих доходов. Объем конкретных бюджетных ассигнований утверждается ежегодно при формировании бюджетов и жестко не связан с объемом доходов от данных источников. 

Этот механизм направлен на обеспечение бюджетной стабильности.

Бюджетный кодекс РФ при регулировании отношений равнозначными по юридической силе федеральными законами в бюджетных отношениях имеет приоритет (ст.ст. 1, 2, 3 БК РФ). 

В условиях коллизии норм Федерального закона № 7-ФЗ с нормами БК РФ подлежат применению нормы БК РФ, как специального правового акта, регулирующего отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ.

Таким образом, фактические объемы финансирования мероприятий Плана природоохранных мероприятий подлежали определению и утверждению в муниципальном бюджете в соответствии с расходными обязательствами. Именно муниципальный бюджет, как нормативный правовой акт, принимаемый Думой города Братска подлежал безусловному исполнению. Объемы финансирования, предусмотренные Планом природоохранных мероприятий являлись примерными и приблизительными.

С принятием в августе 2023 года Федерального закона № 449-ФЗ, принятие которого стало результатом большой работы по совершенствованию отношений в сфере охраны окружающей среды, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований по выявлению, оценке, подготовке ПСД и ликвидации объектов НВОС уточнились и предусмотрены только на земельных участках, находящихся в собственности муниципальных образований.

В отношении объектов НВОС, находящихся на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия закреплены за субъектами РФ.

Несмотря на вступление норм этого закона в силу с октября 2023 года, обязанность муниципальных образований по решению вопросов в отношении НВОС, находящихся на неразграниченных землях, не имелась.

Период с августа по октябрь 2023 года является переходным, который законодателем предоставляется до вступления норм в силу для завершений действий, если они начаты, и для организации мероприятий, для тех, к чьим полномочиям это отнесено. 

Реализация мероприятий по подготовке ПСД в рамках организации ликвидации объекта НВОС не могла быть осуществлена и финансирование в местном бюджете не могло быть предусмотрено, поскольку в первом полугодии 2023 года объекта НВОС, учтенного в ГРОНВОС не имелось.

По результатам работы, проводимой муниципальным образованием совместно с Росприроднадзором, в 2023 году в ГРОНВОС приказом Минприроды России от 23.06.2023 включен один объект.

Однако его нахождение на земельном участке, госсобственность на который не разграничена, препятствовало реализации мероприятия муниципальным образованием.

Из Правил разработки и согласования плана мероприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 1370, не следует, что какие-то или все мероприятия должны выполняться безусловно. Все мероприятия Плана природоохранных мероприятий подлежат выполнению в рамках деятельности органов местного самоуправления, исходя из организации его деятельности. 

Администрацией города Братска, ее самостоятельными функциональными структурными подразделениями с правами юридического лица мероприятия Плана природоохранных мероприятий в 2023 году выполнялись в пределах принятых расходных обязательств.

Из 9-ти запланированных мероприятий на 2022-2024 гг. на сумму 631 968,0 тыс. руб. осуществлялась реализация 6-ти мероприятий. Исполнение расходов за 2023 год в целом составило 42 760,0 тыс. руб. или 6,8% от плана.

В том числе по разделу 1 Плана природоохранных мероприятий, что отражено в Отчете о реализации Плана в 2023 году, проведена оценка 2-х объектов, материалы направлены в Роспотребнадзор для оценки влияния объектов на жизнь и здоровье населения.

Так, в рамках контрактов от ДД.ММ.ГГГГ ***, от ДД.ММ.ГГГГ *** заключенных с ООО «***» на сумму 1 680,4 тыс. руб., с ООО «***» на сумму 1 695,8 тыс. руб. выполнены работы по оценке объектов НВОС, расположенных на земельных участках: 

<

адрес>, база стройиндустрии (свалка отходов лесопиления); 

<

адрес>, территория, расположенная в ***. на северо-восток от ***, кадастровый *** (свалка древесных отходов).

Соответственно, это обстоятельство не позволяет делать вывод о бездействии органов местного самоуправления г. Братска по реализации Плана природоохранных мероприятий.

Как показало проведенное КСП области экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ и оценка результативности использования в Иркутской области экологических платежей в целях охраны окружающей среды в 2023 году – истекшем периоде 2024 года» (отчет № 14/42-ЭАМ от 27.12.2024), нормативное правовое регулирование отношений, связанных с формированием Плана природоохранных мероприятий, планированием и использованием экологических платежей, имеет недостатки и пробелы. 

Согласно данным отчета о реализации Плана природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 за 2023 год поступление доходов от экологических платежей составило 1 551 911,2 тыс. руб. с превышением на 9,6% запланированного объема, в том числе за счет экологических платежей, зачисленных в местные бюджеты, – 1 546 438,2 тыс. руб. с превышением на 11,9% от запланированного объема.

Исполнение расходов по данным отчета о реализации Плана природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 за 2023 год произведено в целом на сумму 241 827,0 тыс. руб. или 16,7% от запланированного объема.

В том числе, за счет средств, предусмотренных в бюджетах муниципальных образований, – 205 329,6 тыс. руб. или 14,8% от запланированного объема; за счет средств областного бюджета – 36 497,4 тыс. руб. или 63,9% от запланированного объема.

В целом из 91-го мероприятия, финансовое обеспечение которых предусмотрено на 2023 год, расходы исполнялись по 46-ти мероприятиям, в большем количестве на ликвидацию несанкционированных свалок (34 мероприятия или 73,9%). 

В отношении 45-и мероприятий расходы не осуществлялись (49,4%), в большей части по организации работ, направленных на ликвидацию НВОС (22 мероприятия или 48,9%).

Таким образом, неиспользование доходов от экологических платежей в запланированных Планом природоохранных мероприятий объемах и неисполнение мероприятий, предусмотренных в нем, характерно практически для всех муниципальных образований и нарушением не признается.

Некачественному формированию Планов природоохранных мероприятий, как в части содержания мероприятий, так и в части объемов их финансового обеспечения, способствовали не соответствующие бюджетному законодательству нормы Правил разработки и согласования плана мероприятий, предусматривающие, что в плане мероприятий объем расходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета, направляемых на природоохранные мероприятия, должен быть не менее объема средств, предусмотренных в прогнозе доходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета.

По этой причине объем расходов «подгонялся» под объем прогнозируемых доходов. В том числе выявлены случаи, когда мероприятия с предусмотренными на них объемами финансирования в объеме прогнозируемых доходов планировались без цели их выполнения, заведомо не выполнимые за отсутствием на территориях муниципальных образований объектов с признаками НВОС.

На период 2024–2026 гг. министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 26.08.2024 утвержден новый План природоохранных мероприятий. 

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты по Иркутской области ШЖВ дополнительно пояснила, что прокурором в исковом заявлении не указано правовое обоснование требований, поскольку не содержится конкретных нормативных правовых актов и иных актов обязывающих ответчика совершить определенные действия.

В тексте искового заявления прокурор обосновывает свои требования о признании незаконным бездействия администрации города Братска по невнесению в бюджет сведений о направлении неналоговых платежей и о признании незаконным расходования администрацией данных неналоговых платежей на мероприятия, не соответствующие целям определенным Федеральным законом №7 «Об охране окружающей среды», только требованием статьи Федерального закона №7ФЗ. В соответствии с указанными нормами установлено, что использование оплаты за негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в порядке установленным Бюджетным законодательством РФ, в соответствии с планом мероприятий, который утверждается субъектом РФ. В административном иске прокурора не указано какие конкретно нормы Бюджетного кодекса, либо иные нормы Бюджетного законодательства нарушены, с точки зрения невыполнения возложенных полномочий администрацией г. Братска.

Полагает несостоятельным довод истца о признании незаконным расходования средств, поступивших в бюджет, поскольку не установлено, что указанные денежные средства были израсходованы не в соответствии с решением «О бюджете» МО г. Братска. Каких-либо фактов нецелевого использования не было установлено. 

Кроме того, прокурором не указано, какие конкретно действия должен совершить административный ответчик для восстановления нарушенного права, а это прямое указание п. 10 ч. 2 ст. 220 КАС. 

Поэтому считает, что прокурором не приведено правового обоснования и не указан способ восстановления защиты нарушенного права.

Истцом оставлено без внимания то, что решение «О бюджете» муниципального образования является нормативно-правовым актом. Заявленные прокурором требования о признании незаконным бездействий и также о признании незаконным действий по расходованию, по направлению неналоговых платежей, по существу они все касаются внесения изменений в нормативно-правовой акт решения «О бюджете» муниципального образования.

Вместе с тем, оспаривание нормативного правового акта, оно осуществляется в соответствии с главой 21 КАС. Это иная процедура оспаривания нормативно-правовых актов. 

Просит учесть, что решение «О бюджете города Братска на 2023 год» уже утратило в настоящий момент силу, поскольку действовало период с 1 января 2023 года по 31 декабря 2023 года. Данное решение не было оспорено, не было признано несоответствующим требованиям законодательства. Правовой акт решение «О бюджете» было утверждено и действовало в установленном бюджетном законодательстве порядке, поэтому полагает, что в настоящее время отсутствует основание для оценки и признания действий либо бездействий кого-либо из участников бюджетного процесса по невнесению в него каких-либо изменений.

По этим же основаниям, считает, что истец пропустил трехмесячный срок для оспаривания бездействия административного истца, поскольку, в настоящее время нормативно-правовой акт - решение «О бюджете», уже утратило силу 31 декабря 2023 года, то есть срок для обжалования, именно как действий (бездействий) связанных с исполнением бюджета, истек 31 марта 2024 года.

И, кроме того, истцом, по аналогичным основаниям пропущен срок для оспаривания бездействия по нереализации актуальных мероприятий. Ответчик указал, что прокурором был внесен протест 27 марта 2023 года на постановление администрации города от 7 марта 2023 года «О реализации отдельных мероприятий, предусмотренных планом природоохранных мероприятий». С этого момента прокурору было известно о порядке расходования тех средств, которые как раз предусмотрены Федеральным законом №7-ФЗ, как оплата за негативное воздействие на окружающую среду.

Поэтому просит в удовлетворении требований отказать в полном объеме.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты Иркутской области МЛН дополнительно суду пояснила, что основной аргумент административного истца сводится к тому, что администрация города Братска не исполнила план природоохранных мероприятий, который утвержден министром природных ресурсов Иркутской области. Но следует обратить внимание на статью 16.6 Закона «Об охране окружающей среды», который говорит, с одной стороны, определяя источник финансирования природоохранных мероприятий, с другой стороны, говоря о том, что использование этих средств осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством.

Бюджетное законодательство предусматривает в своих первых статьях, что бюджет - это нормативно-правовой акт, принимается решением представительного органа - муниципального образования. Процедура принятия этого нормативно-правового акта предусмотрена, определена бюджетным кодексом.

Бюджет – это форма финансового обеспечения расходных обязательств муниципального образования, статья 15. Равно как и бюджет субъекта, равно как и бюджет федеральный – это финансовое обеспечение расходных обязательств на каждом уровне бюджетной системы.

Расходные обязательства принимаются в рамках полномочий. Статья 65 Бюджетного кодекса говорит о том, что расходы бюджета формируются в соответствии с расходными обязательствами, которые принимаются с учетом разграничения полномочий, определенных Федеральным законодательством. Это основной посыл.

В своей работе Контрольно-счетная палата Иркутской области всегда обращает внимание на наличие расходных обязательств, которые принимаются нормативно-правовым актом, которые позволяют формировать ассигнование бюджета.

Следует обратить внимание, что, несмотря на то, что Бюджетный кодекс говорит доходы, расходы и в некоторых статьях указывает на расходы бюджета, как таковых расходов в бюджете нет. Бюджет предусматривает бюджетное ассигнование на реализацию тех или иных мероприятий с привязкой к целевым статьям. Именно целевая статья указывает на мероприятие.

Порядок формирования бюджета определяется положением в бюджетном процессе в муниципальном образовании, порядком и сроками составления проекта бюджета, устанавливается постановлением администрации и бюджетный кодекс, и эти правовые акты муниципального образования указывают на то, что непосредственно составляет проект бюджета финансовый орган.

В структуре администрации города Братска есть подразделение, комитет по финансам, которое обладает правами юридического лица и в соответствии с положением утвержденным думой является казенным учреждением. То есть это самостоятельный участник бюджетного процесса, на который возложен большой блок обязательств, в том числе обязательства по учету в проекте бюджета, бюджете мероприятий, исходя из расходных обязательств, в том числе по реализации планов природоохранных мероприятий, это обязательства финансового органа муниципального образования.

Исходя из этого, администрация муниципального образования не имеет обязательств по внесению в бюджет каких-либо данных.

Если исходить из постановления Пленума Верховного Суда №21, то под бездействием понимается невыполнение органом, должностным лицом, облеченным публичной властью, обязанностей определенных нормативно-правовым актом. У администрации муниципального образования города Братска таких обязанностей нет.

Более того, поскольку в первом пункте искового заявления затрагивается именно процедура формирования бюджета, то следует отметить, что Бюджетный кодекс не предусматривает таких позиций, понятий, процедур, как сведения о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие.

Налоговые платежи в виде платы за негативное воздействие - это доходы бюджета наравне с другими налоговыми, другими неналоговыми доходами. Они формируются с точки зрения бюджетного законодательства. Есть принцип сбалансированности бюджета, принцип общего покрытия доходами расходов. Это означает что финансовый орган муниципального образования, при формировании бюджета все доходы должен учесть.

Объем доходов от экологических платежей, от платы за ОНВОС, прогнозирует и представляет Росприроднадзор, это даже не полномочия органов местного самоуправления, и эти доходы были учтены в проекте бюджета.

Если исходить из той формулировки, которая указана в пункте «По невнесению сведений о направлении неналоговых платежей в целях обозначенных…», то вероятно имеется в виду увязка доходов в виде платы за негативное воздействие с определенными мероприятиями.

Мероприятие в бюджете предусматривается исходя из полномочий органов местного самоуправления и в рамках полномочий органы местного самоуправления вначале должны принять нормативно-правовой акт о принятии расходных обязательств, и уже в объеме этих принятых расходных обязательств осуществляется планирование бюджета.

Бюджет формируется с учетом не просто требований любого Федерального закона. Любой Федеральный закон определяет полномочия. Бюджетный кодекс прямо говорит о том, что это статьи 169, 171, 172, 174.2.

Бюджетное ассигнование планируется в соответствии с прогнозом социально-экономического развития, с документами, определяющими цели национального развития на наши национальные проекты. Основные направления бюджетной и налоговой политики – очень важный документ, который формируется также финансовым органом и муниципальными программами. 

В муниципальных программах, в рамках реализации расходных обязательств, предусматриваются мероприятия, которые подлежат финансовому обеспечению путем включения в проект бюджета объемов финансового обеспечения с привязкой к целевым статьям.

Следует отметить, что Постановлением правительства РФ №1370 «О порядке формирования плана природоохранных мероприятий» Министерству природных ресурсов РФ было предложено разработать методические рекомендации для органов госвласти субъектов по формированию этих самых планов.

Согласно методическим рекомендациям, которые были направлены в октябре 2022 года, разработанный Министерством природных ресурсов, план природоохранных мероприятий — это не программа, это аналитический документ. А мероприятия в этот аналитический документ должны включаться из муниципальных программ.

Это говорит о том, что даже Министерство природных ресурсов, реализуя норму Федерального закона, признало, что план природоохранных мероприятий не есть тот документ, который влечет возникновение расходных обязательств муниципальных образований.

Муниципальные программы в соответствии с Федеральным законом №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» являются документами стратегического планирования. Исходя из методических рекомендаций, Министерство природных ресурсов признало, что муниципальное образование, приняв муниципальную программу, а в городе Братске есть такая программа развития охраны окружающей среды, в котором предусматриваются мероприятия, исходя из своих полномочий, исходя из своих расходных обязательств.

В марте 2023 года, администрация муниципального образования приняла нормативно-правовой акт, который можно признать расходным обязательством «О реализации плана природоохранных мероприятий», но не в том объеме, в котором это было предусмотрено в плане, а в том объеме, который соответствовал полномочиям органов местного самоуправления. Одним из мероприятий там была предусмотрена инвентаризация, оценка и выявление объектов накопленного вреда в отношении одного объекта. Кроме этого были предусмотрены ликвидации несанкционированных свалок в границах муниципального образования, обеспечение деятельности подразделения, связанного с охраной и защитой лесов и еще ряд мероприятий.

Из того перечня, который является приложением к порядку, не все мероприятия подлежат включению в план.

Федеральный закон, который внес изменения в ФЗ №7 в части платы за НВОС, он принят был в декабре 2021 года, вступил в силу 01.09.2022. И весь этот период шел процесс формирования плана природоохранных мероприятий Иркутской области.

Сейчас в рамках экспертно-аналитического мероприятия, которое проводит контрольно-счетная палата, было выяснено, что Министерство природных ресурсов Иркутской области, собрав данные с муниципальных образований в 2022 году, имело целью определить приоритетность реализации этих проблем.

Но не все замечания по плану были учтены.

На момент формирования проекта бюджета на 2023 год, администрация города Братска, обязана была учесть доход, а расходы на эти объемы не могли быть предусмотрены, с точки зрения плана природоохранных мероприятий, его не существовало. Но в течение исполнения бюджета, в марте такое расходное обязательство было принято и муниципальное образование реализовывало свои полномочия. 

На тот момент уже было понятно, что реализовывать большой комплекс мероприятий, с точки зрения выявления объектов накопленного вреда, это большая процедура, оценка, для включения в ГРОНВОС это мероприятие физически затратное. Один объект (несанкционированная свалка на пересечении двух улиц в 

<

адрес>) был предусмотрен расходным обязательством в рамках полномочий, профинансирован и результатом этой работы стало включение объекта в ГРОНВОС Министерством природных ресурсов Иркутской области. 

С момента включения в ГРОНВОС у свалки изменился статус. Федеральный закон, который был принят в июле 2023 года, вступил в законную силу в октябре 2023 года, уже четко разграничил полномочия органов местного самоуправления и органов государственных субъектов относительно объектов НВОС.

И с этого момента говорить об объектах НВОС, как относящихся каким-то образом к полномочиям муниципальных образований нельзя, с учетом прямых норм Федерального закона №7-ФЗ, где говорится, что органы местного самоуправления выявляют, оценивают, инвентаризируют, организуют работу по ликвидации объектов НВОС, только на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности.

Далее, принятый в установленном порядке бюджет города Братска на 2023 год исполнялся. К исполнению бюджета со стороны административного истца, либо иных надзорных контрольных органов замечаний не было. У административного истца есть право опротестовать нормативно-правовый акт, оспорить его в той части, с которой, например, административный истец был не согласен, с точки зрения отсутствия в решении «О бюджете» мероприятий из плана природоохранных мероприятий. Однако в течение 2023 года решение «О бюджете» не оспаривалось, оно не было признано в установленном порядке, противоречащим закону, не действующим ни в целом, ни в части. Завершило свое действие 31 декабря 2023 года. Было оценено финансовым органом с точки зрения исполнения. Отчет, необходимость которого следует из Бюджетного кодекса, был подготовлен и рассмотрен представительным органом. То есть сегодня бюджет 2023 года исполнен, нормативно-правовый акт прекратил свое действие.

Поэтому невозможно сказать, что бездействие продолжается до настоящего времени, если встает вопрос о его признании незаконным. Признание незаконным бездействия администрации, либо другого уполномоченного органа не приведет к восстановлению нарушенных прав. Потому что решение «О бюджете», как нормативно-правовой акт прекратило своё действие.

Второй пункт административного искового заявления по своему содержанию касается исполнения бюджета. Административный истец просит признать незаконным расходование администрацией поступивших в бюджет неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие.

Отмечает, что администрация не расходовала неналоговые платежи. Она не субъект этих отношений. Расходование, в рамках бюджетного процесса, это имеется в виду, что ассигнования доводятся главным распорядителем бюджетных средств до получателя и этот получатель расходует их.

Здесь администрация не получала ни саму плату себе, ни какие-то бюджетные ассигнования, чтобы расходовать. Плата поступала в бюджет, и в рамках решения «О бюджете», нормативного правового акта, расходовалась в рамках исполнения.

Исполнение бюджета также организует финансовый орган. Это в силу Положения «О бюджетном процессе», в силу Положения о самом финансовом органе. И есть правовой акт в администрации, распоряжение, где детально расписаны полномочия финансового органа - как формирует, как исполняет.

Исполнение бюджета строится на ряде принципов. Один из принципов – это принцип единства кассы. Это означает, что все доходы поступают на единый бюджетный счет, он специальным образом открывается, они там не детализируются, идет учет просто в электронном виде, какой объем. Расход это есть списание с единого бюджетного счета ассигнований, доведение до ГРБС, доведение до получателя бюджетных средств и исполнение получателем. 

То есть расходы бюджета за счет тех доходов, которые поступают, осуществляет получатель бюджетных средств. Поэтому это требование не соответствует в полном объеме бюджетному законодательству с той точки зрения, что администрация осуществляла расходование.

Если иметь в виду, что объем доходов поступает в местный бюджет, и он должен направляться только на те цели, которые предусмотрены Федеральным законом №7-ФЗ, то это неверная позиция, поскольку бюджетные ассигнования в бюджете могут быть, в силу прямого указания Бюджетного кодекса с точки зрения полномочий.

Причем в ст. 174.2 Бюджетного кодекса, говорится о том, что планирование бюджетных ассигнований осуществляется с учетом принятых расходных обязательств и принимаемых. Это означает, что только расходное обязательство является основанием для включения в бюджет мероприятий с финансовым обеспечением. Поэтому отсутствие расходного обязательства не позволяет финансовому органу предусмотреть мероприятие.

Статья 154 Бюджетного кодекса четко определяет бюджетные полномочия или полномочия участников бюджетного процесса с точки зрения бюджета. То есть финансовый орган формирует, исполняет бюджет и готовит отчеты к исполнению бюджета. Это исключительно прерогатива исполнительного органа.

Подготовленный финансовым органом проект бюджета представляется администрацией, для внесения администрацией этого проекта на рассмотрение в представительный орган. И решение о бюджете приобретает свое юридическое значение с момента утверждения его представительным органом. 

То есть, ассигнование, мероприятие, финансовое обеспечение, предусмотренное в решении «О бюджете», только оно имеет значение для исполнения. В рамках бюджетного законодательства под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление средств бюджета и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям определенным решением «О бюджете». Сводная бюджетная роспись – это документ, который должен соответствовать бюджету и формируется финансовым органом. Бюджетная роспись – это документ, который формируется главным распределителем бюджетных средств, лимитами бюджетных обязательств, которые доводятся до получателя бюджетных средств. Бюджетная смета –это получатель бюджетных средств. То есть вот эта цепочка документов, которые регламентируют доведение бюджетных ассигнований из решения «О бюджете» до конкретного получателя. То есть нецелевым использованием или использованием бюджетных средств не на те цели, признается только вот это использование вопреки вот этим документам.

Поэтому неверно утверждение административного истца о том, что было незаконное расходование администрацией платежей на цели, которые определены Федеральным законом №7-ФЗ.

Принцип общего, совокупного покрытия расходов бюджета и принцип сбалансированности – это два важных принципа, которые позволяют всем участникам бюджетного процесса, на любом уровне, обеспечивать реализацию своих полномочий. Именно всех полномочий. Не одного полномочия в рамках Федерального закона «Об охране окружающей среды», а всех. При этом с учетом определенной приоритетности. Заработная плата, здравоохранение, образование, то есть все эти приоритетные направления, на которые в первую очередь предусматриваются в полном объеме средства.

Согласно ст. 31 БК РФ каждый уровень бюджетной системы самостоятельный. Принцип самостоятельности – это право и обязанность органов местного управления самостоятельно обеспечивать сбалансирование бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. Право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. И важная позиция принципа, это недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов бюджета в бюджетной системе.

Речь идет о том, что те полномочия, которые относятся к полномочиям именно этого муниципального образования, влекут право принятия расходных обязательств и финансового обеспечения в бюджете.

Тот объем доходов, который поступал от платы за негативное воздействие в бюджет муниципального образования, и отсутствие полномочий, отсутствие тех мероприятий, на которые можно было направить эти доходы, оно не влечет право муниципального образования накапливать их, оставлять их где-то на счете и каким-то образом их экономить, потому что согласно БК РФ 1) это принцип сбалансированности бюджета; 2) это принцип общего совокупного покрытия расходов доходами; 3) остатки на счетах направляются на финансовое обеспечение дефицита бюджета.

То есть, те остатки средств в бюджете, которые на едином бюджетном счете по состоянию на 31 декабря текущего финансового года остались, они в следующем году, как доходы не могут быть учтены, они уже учитывают это как источники финансирования дефицита.

Часть 3 ст. 96 БК РФ предусматривает определенные полномочия участника бюджетного процесса. Средства от платы за негативное воздействие не формирует экологический фонд. Такого способа формирования доходов, как экологический фонд, его нет. И это не позволяет муниципальным образованиям, даже при избытке доходов от платы, в отсутствии полномочий мероприятий, как-то их аккумулировать, сохранять и потом направлять. Здесь идет только учет бюджетных доходов, которые были получены, и в последующем возможность их исполнять.

То, что касается остатков на счетах, а остатки могут образоваться вследствие невыполнения в полном объеме принятых обязательств, экономия, например, по торгам, либо поступления дополнительных доходов, эти остатки в определенном порядке направляются в следующем году. Решение от направления их на определенные принятые обязательства принимает финансовый орган. Как правило, эти процедуры прописываются в решении «О бюджете» на очередной финансовый год. То есть определяется решением «О бюджете» направление их на определенные цели.

И вот в этой связи, если не было полномочий, не было каких-то определенных объектов, в предыдущем году, они могут возникнуть в текущем году, в последующем году. И вот это накопление доходов, позволит муниципальному образованию в дальнейшем, за счет средств местного бюджета, реализовывать мероприятия даже без привязки к тому уровню доходов, который будет в текущем году, в 2025, 2026, потому что пока они все равно имеют целевую окраску. И эти мероприятия в любом случае у муниципального образования будут, потому что возникают свалки на территории города Братска, ликвидируются, и пожары в лесах возникают. Есть возможность направления этих доходов на реализацию своих полномочий. Они учитываются в бюджетном бухгалтерском учете. Как объем доходов окрашенных. Но при этом отсутствие экологического фонда в бюджете не позволяет аккумулировать доходы, держать и не расходовать их.

В связи с изложенным полагает, что требования о признании незаконным деятельности администрации по использованию платежей и доходов не на цели, связанные с Федеральным законом, они не соответствуют бюджетному законодательству.

Административный истец просит признать незаконным бездействие администрации муниципального образования по не реализации плана природоохранных мероприятий составленного на 2023 год, до 31.12.2023. 

Бездействие – это отсутствие деятельности, отсутствие действий, предписанных нормативно-правовым актом. План природоохранных мероприятий, он не является нормативно-правовым актом. Утверждение его исполнительным органом государственной власти субъекта Иркутской области, т.е. Министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области, не свидетельствует о том, что Министерство приняло правовой акт. Потому что утверждение осуществляется путем наложения подписи на сам план. Приказ или иной правовой акт Министерство при этом не принимает, потому что это не следует из правил формирования плана природоохранных мероприятий.

В рекомендациях и в порядке формирования этого плана указано, что этот план дает возможность субъектам этих отношений - муниципальным образованиям, направлять конкретные доходы на реализацию отдельных мероприятий. 

И когда речь идет о том, что плата за негативное воздействие или экологические платежи не может направляться на иные цели, то отмечает, что механизм «не направить или направить на иные цели» - он не предусмотрен.

И в этой части есть неточность, которая связана с бюджетным законодательством. С одной стороны, статья 16.6 Федерального закона №7-ФЗ говорит, в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством, с другой стороны, на иные цели нельзя.

Дополнительно по третьему пункту уточненного искового заявления пояснила, что план природоохранных мероприятий является планом Иркутской области. То есть он не является планом г. Братска. В этом плане, по той форме, которую Правительство Российской Федерации определило, определяются мероприятия, планируемые на территории муниципального образования. 

План не является нормативным правовым актом, он является аналитическим документом, из которого соответствующие уполномоченные органы, в рамках своих полномочий, предусмотренных законодательством о разграничении полномочий, в соответствии со своими расходными обязательствами, планируют в муниципальные программы, а потом в бюджет. То есть безусловного требования из Плана природоохранных мероприятий на выполнение именно этих мероприятий нет.

План природоохранных мероприятий предусматривал реализацию мероприятий в 2022-2024 годах. То есть этот план не предусматривал реализацию конкретного мероприятия в конкретный год. Можно, оценивая план, предположить, что этот объем финансирования, который в этом плане предусмотрен, предполагался для расходования в определенный период, но это не равно выполнению мероприятия. Поэтому план природоохранных мероприятий в части мероприятий на территории города Братска не предусматривает реализацию только в 2023 году. То есть он был с 2022 по 2024 года. 

В соответствии с порядком разработки согласования Плана мероприятий, который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации №1370, План может корректироваться.

Процедура корректировки плана, не соблюдается ни Министерством природных ресурсов Российской Федерации, ни Министерством природных ресурсов Иркутской области, которые уполномочены на утверждение этого плана. Предложения муниципальных образований очень долго отрабатываются, поэтому план скорректированный на 2024-2026 года был утвержден только в августе 2024 года. Уже этот факт подтверждает тот довод, что мероприятия Плана не предусматриваются к реализации в отдельный короткий период, в финансовый год.

Принимая во внимание уточненные требования административного истца, акцент административный истец дает на одну часть плана природоохранных мероприятий, планируемых на территории Братска. Это первый раздел, который называется «Организация ликвидации объектов НВОС».

В этом разделе три мероприятия:

1) Выявление и оценка объектов НВОС. Сегодня 12 объектов;

2) Подготовка ПСД;

3) Ликвидация.

Что касается 2 и 3 пунктов плана, то они и не могли быть реализованы в 2023 году, потому что подготовка ПСД и ликвидация – это организация ликвидации объектов НВОС. Урегулирована нормами Федерального закона №7-ФЗ ст. 80.1, 80.2, 80.3.

Объект не может быть начат в работу, по подготовке проекта ПСД, до тех пор, пока объект не встал в ГРОНВОС. То есть пока объект не стал объектом накопленного вреда, в отношении него не могут производиться 1 и 2 пункты. По этой причине в 2023 году в бюджет города Братска не могли быть предусмотрены ассигнования на реализацию этих мероприятий. Потому что физически возможность реализации отсутствовала. При этом на именно этот раздел из общего объема прогнозных доходов (600 миллионов), 400 миллионов было предусмотрено. Из них только часть была включена в мероприятия в марте 2023 года, которые могли быть реализованы по выявлению объекта. И только эта часть в бюджете была предусмотрена, то есть реальная к выполнению. 

В свое время муниципальным образованием были предложены мероприятия по какой-то причине, по какой-то причине их ни Минприроды области, ни Минприроды Российской Федерации не исключили. Они встали в план природоохранных мероприятий, которые не являются нормативно-правовым актом, но их невозможно реализовать. А расходы финансового обеспечения в самом плане предусмотрены, а бюджет формируется в соответствии с полномочиями расходными обязательствами.

Получается дисбаланс. И этот дисбаланс, он не урегулирован законодательством. В законе №7-ФЗ эти нормы не регулируются вообще, потому что это Бюджетное законодательство. Бюджетное законодательство не предусматривает создание экологического фонда, не предусматривает границы формирования доходов и расходов. 

Кроме того, прямых норм ни в заявлении, ни в законодательстве нет, которые бы обязывали муниципальное образование для любых целей принять в муниципальную собственную земельный участок.

Контрольно-счетная палата Иркутской области, которая оценивает не только бюджетное законодательство, но и использование государственной собственности, исходит из того, что принимать в муниципальную и государственную собственность земельный участок или объект необходимо только для того, когда есть необходимость развития муниципального образования, решения вопросов местного значения.

Например, если бы муниципальному образованию на земельном участке, собственность на которую не разграничена, где находится несанкционированное размещение отходов, потребовалось бы решить вопрос местного значения, например, построить стадион, построить школу, реализовать еще какой-то культурный объект, тогда для реализации этого вопроса местного значения муниципалитет вправе был поставить вопрос о принятии в муниципальную собственность этого объекта. После того, когда он принимает его в муниципальную собственность, а на нем находится несанкционированная свалка, у него возникает обязанность эту свалку ликвидировать. Но он ликвидировал бы эту свалку в дальнейшем для решения вопросов местного значения.

То, что касается мест несанкционированного размещения отходов на земельных участках, собственность которых не разграничена, сегодня у муниципальных образований всех нет полномочий и об этом сказал Конституционный суд, который признал неконституционными нормы ряда законов в той части, которые позволяют ставить вопрос по отношению к муниципальному образованию об их такой обязанности.

Конституционный суд сказал, что если в судебном порядке будет решаться вопрос о возложении такой обязанности на муниципальное образование, то принимая во внимание, что муниципальное образование есть тоже элемент публичной власти и тоже должны участвовать в решении вопросов государственных, то с учетом виновности муниципального образования на него может быть возложена обязанность выполнять эти мероприятия, при этом расходы должны быть распределены по уровню бюджетной системы. 

Поэтому требования административного истца об обязании администрации принять в муниципальную собственность, не связаны ни с земельным законодательством, ни с разграничением полномочий. 

Сейчас бюджетное законодательство предусматривает разграничение доходов от платы за НВОС по уровню бюджетной системы. 60% бюджета в муниципальных районах городских округов, 40% бюджета субъекта. Иркутская область в 2020 году Законом «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты» предусмотрела отчисление своих 40%, которые должны были идти в бюджет субъекта, в доходы муниципального бюджета. В 2020 году еще не было такого разграничения направления этих платежей на определенные цели. В 2022 году, когда изменилось законодательство, наш Закон «О межбюджетных трансфертах» изменений не претерпел. И он не претерпел этих изменений даже тогда, когда Федеральный закон №7-ФЗ отнес к полномочиям субъекта обязанность организации ликвидации объектов НВОС. До этого времени, в июне, Министерство природных ресурсов Иркутской области с помощью муниципальных образований включило в ГРОНВОС 85 объектов. Из них 62 объекта находятся на земельных участках, собственность на которые не разграничена. 

Относительно объектов, в отношении которых административный истец ставит вопрос о принятии в муниципальную собственность, правовых оснований с точки зрения разграничения полномочий не имеется. Из того перечня, который поименован в заявлении, один объект четко относится к полномочиям субъекта. Данный объект сегодня на неразграниченной земле и Федеральный закон отнес ликвидацию этого объекта к полномочиям субъекта. Министерство природных ресурсов Иркутской области имеет возможность организовать ликвидацию этого объекта. Этот объект НВОС находится в числе тех 62 объектов, в отношении которых Министерство природных ресурсов должно организовать ликвидацию. 

Остальные 7 объектов, с одной стороны, это земельные участки неразграниченной собственности. Эти объекты, еще не являются объектами накопленного вреда. Чтобы они стали объектами, в отношении них нужно провести инвентаризацию, обследование, оценку. Эти мероприятия могут проводиться только на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. То есть сегодня этого сделать нельзя. 

Более того, поименованные в иске объекты не являются объектами, связанными с обращением с твердыми коммунальными отходами. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» №89-ФЗ четко определяет полномочия муниципальных образований в сфере обращения с отходами. Это создание мест накопления отходов и их содержание.

В городе Братске муниципальное образование создало более 400 мест накопления отходов. Это муниципальные места накопления отходов, которые обеспечиваются содержанием через специальное бюджетное учреждение. На это предусматриваются бюджетные средства. Те потребители услуги, которые не завязаны на муниципалитет, юридические лица, они создают свои контейнерные площадки, свои места накопления. Их в городе Братске более тысячи. Это говорит о том, что условия для не возникновения несанкционированных свалок, созданы муниципальным образованием, он свои полномочия выполняет в этой части правильно и в том объеме, который требуется.

Свалки, которые обозначены на этих земельных участках, это свалки, созданные много лет назад, и они созданы не твердыми коммунальными отходами. В основном они промышленные, строительные отходы и отходы лесопиления. Отходы лесопиления создаются организациями, которые связаны в лесной сфере, они тоже относятся к промышленным отходам. И даже с этой точки зрения неправильно ставить вопрос о необходимости принять земельный участок в муниципальную собственность, чтобы полномочиями местного самоуправления ликвидировать промышленную свалку.

То есть тот факт, что она создавалась много лет и на это не обращали внимания органы государственной власти, как раз и говорит о том, что все уровни власти публичной отвечают за охрану окружающей среды в большей или меньшей степени. За охрану окружающей среды, за благополучие населения не может отвечать одно муниципальное образование. Это очень важный посыл, который с привязкой с совокупностью норм бюджетного законодательства исключает возможность возложения на него необоснованных полномочий. 

Представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты МО г. Братска КАА, действующий на основании доверенности, в судебное заседание не явился, представил ходатайство о рассмотрении административного искового заявления в его отсутствие.

Ранее в судебном заседании представитель заинтересованного лица Контрольно-счетной палаты МО г. Братска АЭЭ, действующий на основании доверенности пояснял, что администрацией МО г. Братска подготавливался отчет об исполнении бюджета города за 2023 год. Также проводилась экспертиза данного документа. Нарушений не было выявлено, отчет был принят Думой. Деятельность администрации открыта, все заключения направляются мэру, в Думу, на сайте размещаются все заключения. Вопрос об оценке эффективности исполнения плана природоохранных мероприятий администрацией г. Братска не стоял. На основании требований природоохранной прокуратуры они участвовали в проверке, и по итогам проверки ими была подготовлена справка. Суммы были обозначены, но каких-либо нарушений они не отражали.

Административное дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц в соответствии с требованиями ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, приходит к следующему. 

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, часть 1 статьи 39 и часть 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) предоставляют прокурору право в пределах своей компетенции обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина с административным иском о признании незаконным бездействия органа, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемое бездействие не соответствует нормативному правовому акту, нарушает права, свободы и законные интересы гражданина, создает препятствие к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов.

В соответствии с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Согласно ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

В силу ч. 9 указанной статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;

2) соблюдены ли сроки обращения в суд;

3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия);

б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен;

в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами;

4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По смыслу положений ст. 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решений, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление (п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

Анализ приведенных положений закона свидетельствует о том, что нарушение прав и свобод административного истца и необходимость в их восстановлении является обязательным основанием для удовлетворения административного искового заявления о признании незаконными решений органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии с частью 1 статьи 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Согласно п. 1.1 ст. 219 КАС РФ, если этим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась. 

Согласно п. 5 ст. 219 КАС РФ пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.

В соответствии с п. 8 ст. 219 КАС РФ пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска.

С учетом того, что предметом настоящего административного искового является обжалование, в том числе бездействия органа местного самоуправления, суд полагает, что в данном случае срок для обращения в суд не пропущен.

Судом установлено, и следует из материалов дела, что 23.01.2024 года Братским межрайонным природоохранным прокурором принято решение о проведении проверки в отношении администрации муниципального образования г.Братска с целью оценки исполнения законодательства в сфере бюджетирования, целевого и эффективного расходования экологических платежей, предусмотренных на реализацию природоохранных мероприятий, в том числе в рамках муниципальных программ об охране окружающей среды за 2023-истекший период 2024 года (л.д.15 т.1). 

По результатам проведенной проверки 19.03.2024 года в адрес мэра г. Братска вынесено представление об устранении нарушений законодательства, направленного на реализацию природоохранных мероприятий, из которого следует, что в нарушение требований ст.16.6,75.1,78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7 «Об охране окружающей среды» установлены факты неисполнения администрацией города Братска Плана природоохранных мероприятий, утвержденного министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области от 09.01.2023, а также расходования «экологических платежей» на иные цели, направленные на реализацию общих полномочий органа местного самоуправления (***).

По результатам рассмотрения представления и.о. мэра г. Братска ЛЕА Братскому межрайонному природоохранному прокурору 18.04.2024 подготовлен ответ, из которого следует, что в первоначально утвержденном бюджете города Братска на 2023 год ассигнования на природоохранные мероприятия не предусмотрены по причине отсутствия утвержденного плана природоохранных мероприятий Иркутской области в период составления, представления в Думу г. Братска и утверждения бюджета города Братска на 2023 год. Порядок утверждения бюджета города Братска, внесения изменений в него, исполнения бюджета установлен Бюджетным кодексом РФ и положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании города Братска, утвержденным решением Думы города Братска от 28.11.2007 № 338/г-Д. Администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки не позднее 15 ноября текущего года (ст.185 БК РФ). В соответствии со ст.35 БК РФ, регламентирующей принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означающий, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, в отсутствие норм бюджетного законодательства, устанавливающих целевой порядок использования платы за негативное воздействие на окружающую среду, а также в связи с отсутствием межбюджетного регулирования для осуществления целевого использования платы за НВОС, при недостаточности других доходных источников на финансовое обеспечение вопросов местного значения, решением о бюджете города Братска на 2023-2025 годы плата за НВОС направлена на обеспечение общей сбалансированности бюджета города.

Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области План природоохранных мероприятий утвержден ДД.ММ.ГГГГ. 

После утверждения Плана природоохранных мероприятий осуществлено внесение изменений в бюджет города Братска, утвержденных решением Думы г. Братска от 23.12.2023 № 523/г-Д. 

В целях реализации принятого ДД.ММ.ГГГГ Плана природоохранных мероприятий, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области, администрацией г. Братска принято постановление от 07.03.2023 № 344 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий Плана мероприятий, указанных в пункте 1 статьи 16.6, пункте 1 статьи 75.1 и пункте 1 статьи 78.2 «Федерального закона «Об охране окружающей среды», определяющее ответственных исполнителей мероприятий Плана, а также объем финансовых средств, имеющихся в бюджете города Братска.

На реализацию плана природоохранных мероприятий по состоянию на ДД.ММ.ГГГГ предусмотрено в бюджете города Братска- 52050,34 тыс. руб., кассовое исполнение на 2023 год составило 42759,9 тыс. руб., остаток неисполненных бюджетных ассигнований составил за 2023 год 9290,5 тыс. руб., в том числе по принятым, но не исполненным бюджетным обязательствам, подлежавшим оплате в 2023 году-92602 тыс. руб. Указанные бюджетные обязательства не исполнены в связи с недостаточностью средств на едином счете бюджета. Указанные обязательства в сумме 9260,0 тыс. руб. профинансированы из бюджета города 12.01.2024 за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию Плана природоохранных мероприятий на 2024 год.

Решением Думы города Братска от 22.12.2023 № 673/г-Д «О бюджете города Братска на 2024 и плановый период 2025 и 2026 годов» на реализацию Плана природоохранных мероприятий в 2024 году в составе непрограммных расходов предусмотрено 591419,5 тыс. руб., в том числе 582159,5 тыс. руб.- исходя из плановых поступлений платы за негативное воздействие на окружающую среду в текущем году, 9260 тыс. руб.- в объеме неисполненных бюджетных обязательств 2023 года, принятых за счет платы за негативное воздействие на окружающую среду.

На реализацию мероприятия «Выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе проведение инженерных изысканий на таких объектах» в 2023 году было предусмотрено 10000,0 тыс.руб. Администрацией г. Братска была проведена работа по разработке технического задания на проведение оценки объектов, обладающих признаками объектов накопленного вреда, которое прошло согласования, подготовлена аукционная документация, на основе которых были запрошены ценовые предложения для формирования цены контракта с последующим проведением аукционов. По результатам аукционов были заключены муниципальные контракты на оценку двух объектов от 17.07.2023 и 18.08.2023. В связи с принятием Федерального закона от 04.08.2023 № 449- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которыми полномочия по проведению работ по оценке объектов отнесены к Росприроднадзору, дальнейшая работа по проведению оценки объектов, обладающих признаками объектов накопленного вреда окружающей среде, была приостановлена.

По вопросу неисполнения мероприятия «разработка проектно-сметной документации по ликвидации накопленного вреда окружающей среды» «несанкционированная свалка 

<

адрес>, на пересечении 

<

адрес>», администрацией г. Братска после включения 26.06.2023 года объекта в реестр объектов накопленного вреда окружающей среде была начата работа по разработке аукционной документации на разработку проекта ликвидации указанного объекта. В связи с принятием Федерального закона от 04.08.2023 № 449- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым полномочия по проведению работ на ликвидацию объектов накопленного вреда, расположенных на землях, государственная собственность на которые не разграничена, отнесены к субъектам РФ, указанная работа была приостановлена. 

По вопросу выявления, оценки, ликвидации объектов накопленного вреда, расположенных на землях, государственная собственность на которые не разграничена ФЗ № 7 четко разграничены полномочия по выявлению, обследованию и оценке, а также ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде между уровнями власти.

Согласно ч.2 ст.80.1, ч.2 ст.80.3 ФЗ №7 выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляется органами местного самоуправления таких муниципальных образований, применительно к иным территориям - органами государственной власти субъектов РФ. 

В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти или подведомственными им федеральными государственными бюджетными учреждениями, федеральными государственными казенными учреждениями.

Обследование и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Учитывая изложенное, в рамках действующих норм федерального законодательства, выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда, расположенных на землях (земельных участках), государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления могут осуществлять при условии наделения их отдельными государственными полномочиями, механизм передачи которых урегулирован ст.19 ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131).

Согласно п. 2 ст.19 ФЗ № 131 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. 

При этом в федеральном законе, законе субъекта РФ в соответствии с ч.6 ст.19 ФЗ № 131 должен содержать ряд норм, устанавливающих процедуру передачи отдельных государственных полномочий.

Таким образом, Закон Иркутской области от 22.10.2013 № 74-ОЗ «О межбюджетных трансфертах и нормативах отчислений в местные бюджеты» не отвечает вышеуказанным требованиям и, следовательно не является правовым основанием для осуществления органами местного самоуправления Иркутской области полномочий по выявлению и ликвидации объектов накопленного вреда, расположенных на землях (земельных участках), государственная собственность на которые не разграничена.

Также следует отметить, что органы местного самоуправления согласно ч.5 ст. 20 ФЗ № 131 вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. ФЗ № 7 такой возможности не предусматривает.

Учитывая изложенное, в данном случае не применимо определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 186-О, поскольку полномочия между органами власти четко разграничены ФЗ, и нельзя говорить о том, что земли являются бесхозяйными, поскольку ФЗ № 7 установил орган власти, уполномоченный на выявление и ликвидацию на таких землях (земельных участках) объектов накопленного вреда. Более того, в данном определении Конституционный Суд РФ указал, что для любого добросовестного и разумного участника гражданских правоотношений должно быть очевидным, что земли, на которых земельные участки не сформированы и не поставлены на кадастровый учет, относятся к государственной собственности и что само по себе отсутствие такого учета не свидетельствует о том, что они являются бесхозяйными.

В свою очередь, земли (земельные участки), государственная собственность на которые не разграничена, расположенные под объектами накопленного вреда, не могут быть оформлены в муниципальную собственность. Формирование земельных участков и оформление на них права собственности физическими и юридическими лицами, в том числе органами публичной власти, осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ. 

Ст. 19 ЗК РФ установлены правовые основания возникновения муниципальной собственности на земельный участок. Так, в муниципальной собственности находятся земельные участки: 1) которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; 2) право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю.

Согласно ч.3 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2021 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления.

Из положений ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что в собственности муниципального образования может быть только то имущество, которое, предназначено для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и приятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (ч.2 ст.218 Гражданского кодекса РФ (общие основания приобретения права собственности на имущество, которое имеет собственника), ст. 225 ГК РФ (право на обращение в суд о признании муниципальной собственности на бесхозяйную вещь), ст.1151 ГК РФ (наследование выморочного имущества); которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Анализ вышеуказанных случаев возникновения права муниципальной собственности на земельные участки исключает возможность оформления в муниципальную собственность земель (земельных участков), государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены объекты накопленного вреда. Кроме того, согласно нормам Земельного кодекса РФ формирование земельных участков осуществляется с соблюдением требований градостроительных регламентов, установленных в правилах землепользования и застройки. Градостроительными регламентами определяются виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, а также предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков для каждого вида разрешенного использования земельных участков. Из содержания Классификатора и соответственно Правил землепользования и застройки муниципального образования города Братска, утвержденных решением Думы города Братска от 07.11.2006 № 227/г-Д, следует, что невозможно сформировать земельный участок из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены объекты накопленного вреда, поскольку не предусмотрен соответствующий вид разрешенного использования.

Таким образом, выводы изложенные в представлении о том, что органы местного самоуправления обязаны включить соответствующие объекты в документы территориального планирования муниципального образования, выполнять необходимые действия по межеванию участка, постановке на кадастровый учет и принятию в муниципальную собственность ошибочны и не основаны на нормах действующего законодательства (л.д.21-27 т.1).

Контрольно-счетной палатой муниципального образования города Братска 31.01.2024 года подготовлена информация (справка) в целях разъяснения возникших вопросов для осуществления проверки (л.д.31-48 т.1) 

На устный запрос межрайонного природоохранного прокурора Братской межрайонной природоохранной прокуратуры и.о мэра г. Братска 02.02.2024 года предоставлена информация о правообладателях земельных участков на которых расположены объекты накопленного вреда в границах муниципального образования г. Братска, выписки из ЕГРН ( ***). 

Согласно представленным сведениям, выпискам из ЕГРН - промплощадка ПАО «***», координаты местоположения ***земельный участок не сформирован, государственная собственность не разграничена;

- ж

<

адрес>, напротив предприятия ОАО «***», в районе промплощадки ОАО «***», координаты местоположения ***- земли, государственная собственность на которые не разграничена;

-район земельного участка со следующими координатами местоположения ***-земли, государственная собственность на которые не разграничена;

*** м юго-восточнее земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: 

<

адрес>), координаты местоположения ***-земельный участок не сформирован, земли, государственная собственность на которые не разграничена;

-

<

адрес> на северо-восток от *** (буквенно-цифровой код ***), кадастровый ***- государственная собственность на земельный участок не разграничена;

-

<

адрес> координаты местоположения *** земельный участок не сформирован, земли, государственная собственность на которые не разграничена;

-район земельного участка со следующими координатами местоположения: ***- между 

<

адрес> и территорией 

<

адрес> (коридор воздушных линий электропередач ОАО *** охранная зона, (разрушенные несанкционированные садово-огороднические постройки);

<

адрес>», координаты ***-земли, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с ч.1 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии со ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131 –ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее БК РФ) закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете.

Согласно ст. 11 БК РФ местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

Согласно ст.12 БК РФ финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В соответствии со ст. 31 БК РФ установлено право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим органы местного самоуправления могут принят решение о финансировании расходов в пределах своих полномочий, но при принятии решений о финансировании расходов должны учитывать влияние планируемых расходов на уровень сбалансированности бюджетов и результативность использования бюджетных средств. 

Принцип сбалансированности бюджета установлен ст.33 БК РФ и состоит в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Ст. 35 БК РФ закреплен принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета.

Администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки не позднее 15 ноября текущего года (ст.185 БК РФ).

Порядок утверждения бюджета города Братска, внесения изменений в него, исполнения бюджета установлен Бюджетным кодексом РФ и положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании города Братска, утвержденным решением Думы города Братска от 28.11.2007 № 338/г-Д.

Приказом от 06.06.2022 года № 35 Председателя Комитета финансов администрации муниципального образования город Братска утверждены Методические указания по составлению проекта бюджета города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов (***).

Проект решения Думы муниципального образования г. Братска «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» внесен мэром города Братска на рассмотрение и утверждение в Думу города Братска 15.11.2022 года, то есть при соблюдении срока, установленного п.1 ст. 24 Положения о бюджетном процессе, п.35 приложения к постановлению администрации муниципального образования города Братска от 22.02.2022 № 316 «Об утверждении порядка и сроков составления проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период».

14.12.2022 года заключением Контрольно-счетной палаты муниципального образования города Братска № 10Э рекомендован к принятию предоставленный проект решения Думы муниципального образования города Братска «О бюджете города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» ***)

При этом, проекты решений Думы города Братска, касающихся бюджета города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 года направлялись, в том числе, в Братскую межрайонную природоохранную прокуратуру, в рамках заключенного между Думой города Братска и Братской межрайонной природоохранной прокуратуры соглашения о порядке взаимодействия в сфере нормотворчества из прокуратуры в Думу города Братска информации о выявлении в проектах несоответствий федеральному или региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов не поступало (***). 

Решение о бюджете города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов, принято Думой г. Братска 23.12.2022 (***), с отсутствующими в нем сведениями, на которые указывает административный истец, действовало в период с 1 января 2023 по 31 декабря 2023 года, не было оспорено, и не было признано не соответствующим требованиям законодательства. Утратило силу 31 декабря 2023 года.

После утверждения 09.01.2023 Плана осуществлено внесение изменений в бюджет города Братска на 2023 год, утвержденный решением Думы города Братска от 23.12.2022 № 523/г-Д «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», в соответствии с положениями ст.83 Бюджетного кодекса РФ - «Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований» по отдельным статьям расходов бюджета».

В целях реализации принятого 09.01.2023 года Плана природоохранных мероприятий, администрацией города Братска принято постановление от 07.03.2023 № 344 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий, указанных в п.1 ст.16.6, п.1 ст.75.1 и п.1 ст.78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», определяющее ответственных исполнителей мероприятий Плана, а также объем финансовых средств, имеющихся в бюджете города Братска ***).

Указанное постановление было опротестовано И.о. межрайонного природоохранного прокурора 27.03.2023 года в связи с нарушением ст.33 Бюджетного кодекса РФ (л.д.97-98 т.1).

Согласно сообщению мэра города Братска ССВ от ДД.ММ.ГГГГ ***, ДД.ММ.ГГГГ Межрайонному природоохранному прокурору по результатам рассмотрения протеста сообщено следующее.

Пункт 5, абз.3,4 и 5, п.10, абз.3,4 и 5 п.12 ст.1 Федерального закона от 30.12.2021 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которыми установлен целевой характер платы за негативное воздействие на окружающую среду и платежей за нарушения в области охраны окружающей среды, вступили в силу с 01.09.2022 года, к началу формирования бюджета на следующий финансовый год.

В соответствии со ст. 16.6.,75.1,78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в редакции, вступившей в силу с 01.09.2022 года, плата за НВОС, зачисленная в местный бюджет, может быть направлена только на финансовое обеспечение мероприятий про предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности в соответствии с планом мероприятий субъекта Российской Федерации, утвержденным уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Плата за НВОС носит целевой характер и не может быть использована на иные, не предусмотренные указанным планом цели.

Министерством природный ресурсов и экологии Иркутской области План природоохранных мероприятий утвержден 09.01.2023, при этом предложения администрации города Братска о наполнении Плана природоохранными мероприятиями в городе Братске направлялись, начиная с 03.06.2022 (***)

В целях реализации принятого 09.01.2023 года Плана, администрацией города Братска принято постановление № 344, определяющее ответственных исполнителей мероприятий Плана, а также объем финансовых средств, имеющихся в бюджете г. Братска на дату принятия постановления № 344 по соответствующей доходной части, что полностью соответствует ст.33,83 БК РФ.

В 2022 году, начиная с 01.09.2022 года, поступило в бюджет города Братска целевых доходов в части платы за НВОС 159275 тыс. руб. В бюджете города Братска на 2022 год ассигнования на природоохранные мероприятия в указанном объеме не предусмотрены по причине отсутствия в 2022 года плана мероприятий субъекта Российской Федерации, утвержденного уполномоченным органом государственной власти Иркутской области. Исполнение расходов бюджета составило 18555 тыс.руб.

На 2023 год объем расходов бюджета города Братска, подлежащих направлению на природоохранные мероприятия в соответствии с прогнозом поступлений, должен составить 631968 тыс.руб. В бюджете города Братска на 2023 год ассигнования на природоохранные мероприятия в указанном объеме не предусмотрены по причине отсутствия Плана в период составления, предоставления в Думу города Братска, и утверждения бюджета города Братска на 2023 год.

Порядок утверждения бюджета города Братска, внесения изменений в него, исполнения бюджета установлен Бюджетным кодексом РФ и Положением о бюджетном процессе в муниципальном образовании города Братска, утвержденным решением Думы города Братска от 28.11.2007 № 338/г-Д.

Администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение представительного органа проект решения о местном бюджете в сроки не позднее ноября текущего года (ст. 185 БК РФ).

После утверждения Плана 09.01.12023 внесение изменений в бюджет города Братска на 2023 год, утвержденный решением Думы города Братска от 23.12.2023 № 523/г-Д «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов», осуществлено в соответствии со ст. 83 БК РФ. 

Решением Думы г. Братска от 31.03.2023 № 551/г-Д «О внесении изменений в решение Думы города Братска от 23.12.2022 № 523/г-Д» «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» предусмотрено увеличение бюджетных ассигнований на 2023 года на реализацию мероприятий Плана до 47508 тыс.руб. (в том числе 4100 тыс.руб.- оплата муниципального контракта 2022 года) в соответствии с имеющимися источниками дополнительных поступлений в бюджет и остатками на счете бюджета на 01.01.2023. Сокращение бюджетных ассигнований по другим статьям расходов приведет к невыполнению принятых бюджетных обязательств по исполнению вопросов местного значения.

Бюджетным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс, не предусмотрено целевое расходование платы за НВОС, либо формирование обособленной части расходов бюджета за счет платы за НВОС по аналогии, например с дорожными фондами, также не предусмотрены положения о расходовании бюджетных ассигнований на природоохранные мероприятия, не использованных в текущем финансовом году, на увеличение бюджетных ассигнований в очередном финансовом году.

Таким образом, в 2022 году в отсутствие утвержденного на территории Иркутской области Плана мероприятий и механизма формирования и использования бюджетных ассигнований на реализацию Плана мероприятий в Бюджетном кодексе РФ, при наличии обязанности органов местного самоуправления выполнять требования Бюджетного кодекса РФ о соблюдении принципа сбалансированности бюджета, принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов у органов местного самоуправления города Братска отсутствовали правовые основания для выделения полученных в 2022 году платежей на реализацию мероприятий, указанных в п.1 ст.16.6, п.1ст.75.1 и п.1 ст.78.2 Федерального закона, равно как и отсутствовали (и отсутствуют на текущий момент) правовые основания для переноса указанных средств на 2023 год. На основании изложенного, основания для отмены постановления № 344 отсутствуют (***).

Согласно ст.16.6 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды» плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисленная в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, направляется на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде в случае наличия на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) объектов накопленного вреда окружающей среде, а в случае их отсутствия - на иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Использование платы за негативное воздействие на окружающую среду, зачисленной в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с планом мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, утвержденным уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. 

Порядок разработки и согласования плана мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, а также состав такого плана и требования к его содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации. 

Плата за негативное воздействие на окружающую среду носит целевой характер и не может быть использована на цели, не предусмотренные настоящей статьей. 

Согласно ст.75.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды» суммы штрафов, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, а также суммы административных штрафов, установленных законами субъектов Российской Федерации за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, зачисленные в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, направляются на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде в случае наличия на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) объектов накопленного вреда окружающей среде, а в случае их отсутствия - на иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Использование средств от административных штрафов за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, зачисленных в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с планом мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, утвержденным уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Порядок разработки и согласования плана мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, а также состав такого плана и требования к его содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Суммы штрафов, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, зачисленные в федеральный бюджет, за исключением административных штрафов, налагаемых за указанные правонарушения на особо охраняемых природных территориях федерального значения, направляются на инвентаризацию объектов накопленного вреда окружающей среде, и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде, и (или) иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации.

Административные штрафы за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, за исключением административных штрафов, налагаемых за указанные правонарушения на особо охраняемых природных территориях федерального значения, носят целевой характер и не могут быть использованы на цели, не предусмотренные настоящей статьей. 

Согласно ст. 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) Средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным объектам, вследствие нарушений обязательных требований, зачисленные в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, направляются на выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде в случае наличия на территории субъекта Российской Федерации (муниципального образования) объектов накопленного вреда окружающей среде, а в случае их отсутствия - на иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Использование средств от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, зачисленных в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации, в соответствии с планом мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, утвержденным уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. 

Порядок разработки и согласования плана мероприятий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, субъекта Российской Федерации, а также состав такого плана и требования к его содержанию устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, зачисленные в федеральный бюджет (за исключением средств от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях федерального значения), направляются на инвентаризацию объектов накопленного вреда окружающей среде, и (или) организацию ликвидации накопленного вреда окружающей среде, и (или) иные мероприятия по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации с учетом предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, территории которых подверглись негативному воздействию на окружающую среду вследствие причинения такого вреда. 

Средства от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований (за исключением средств от платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также от платежей, уплачиваемых при добровольном возмещении вреда, причиненного окружающей среде вследствие нарушений обязательных требований на особо охраняемых природных территориях федерального значения), носят целевой характер и не могут быть использованы на цели, не предусмотренные настоящей статьей. 

Положения ст.ст. 16.6, 75.1 и 78.2 Закона № 7-ФЗ о целевом характере «экологических платежей», вступили в силу с 01.09.2022. При этом, Федеральный закон от 30.12.2021 № 446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», установивший целевую направленность платы за HBOC был опубликован на официальном интернет - портале правовой информации http://pravo.gov.ru 30.12.2021.

Указанный выше План мероприятий утвержден 09.01.2023 Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области, в том числе по муниципальному образованию г. Братска (л.л.49-54 т.1).

Согласно указанному плану муниципальному образованию г. Братска по разделу 1 Плана природоохранных мероприятий на 2022 – 2024 гг. на территории города Братска предусматривались мероприятия в отношении 12 объектов, обладающих признаками объектов НВОС (план расходов 10 000,00 тыс.руб.)., разработка проектно-сметной документации по ликвидации накопленного вреда окружающей среде (план расходов 34500,00 тыс. руб.), проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде (план расходов 361920,00 тыс. руб.)

Объем финансирования, согласно указанному плану, измеряется в тыс. рублей, поэтому указание административным истцом в исковом заявлении размеров финансирования в млн.руб. суд расценивает как техническую описку.

В соответствии с вышеизложенными нормами законодательства, использование экологических платежей, зачисленных в бюджеты бюджетной системы РФ, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Таким образом, отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся к бюджетным правоотношениям и регулируются Бюджетным кодексом РФ. 

В соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Заявленные административным истцом требования о признании незаконным бездействия муниципального образования города Братска по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 тыс. руб. на цели, обозначенные в ст.ст.16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; по существу касаются внесения изменений в нормативный правовой акт - решение Думы муниципального образования г. Братска «О бюджете», принятого в установленном порядке представительным органом местного самоуправления.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 КАС РФ.

Решение «О бюджете города Братска на 2023 год», действовало период с 1 января 2023 года по 31 декабря 2023 года. Данное решение не было оспорено, не было признано несоответствующим требованиям законодательства. Правовой акт решение «О бюджете» было утверждено и действовало в установленном бюджетном законодательстве порядке, в настоящее время отсутствует основание для оценки и признания действий либо бездействий кого-либо из участников бюджетного процесса по невнесению в него каких-либо изменений. Срок для обжалования, именно как действий (бездействий), связанных с исполнением бюджета, истек 31 марта 2024 года.

Поскольку правовой акт был утвержден и действовал в установленном бюджетным законодательством порядке, отсутствуют основания для оценки и признания действий администрации МО г. Братска по невнесению в него каких-либо данных. Администрацией г. Братска не было допущено бездействия по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 руб. на цели, обозначенные в ст. 16.6, 75.1, 78.2 ФЗ № 7. Бюджет г. Братска сформирован с соблюдением норм бюджетного законодательства, что подтверждается пунктом 2 Информационной справки КСП Иркутской области от 02.12.2024 № 24/178-ис. 

Рассматривая требования административного искового заявления прокурора в части о признании незаконным расходование администрацией МО г. Братска, поступивших в бюджет в 2023 году неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 459 035 руб. на мероприятия, не соответствующие целям, определенным ст. ст. 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды» суд приходит к следующему.

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации относятся к бюджетным правоотношениям и регулируются Бюджетным кодексом РФ (далее – БК РФ), что предусмотрено в ст. 1 БК РФ. 

Нормативные правовые акты органов публичной власти в бюджетной сфере должны соответствовать Бюджетному кодексу РФ (ст. 3 БК РФ).

Плата за негативное воздействие на окружающую среду в соответствии со статьями 51, 57, 62 Бюджетного Кодекса РФ является неналоговым доходом бюджетов, который зачисляется федеральный бюджет, бюджет субъекта РФ, а так же местный бюджет. 

Согласно ст.ст. 16.6, 75.1 и 78.2 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» использование экологических платежей, зачисленных в бюджеты бюджетной системы РФ, осуществляется в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Следовательно, финансовое обеспечение, соответственно реализация мероприятий, находятся в плоскости бюджетного законодательства. 

Бюджетные ассигнования могут быть предусмотрены в бюджетах бюджетной системы РФ, исходя из установленного федеральным законодательством разграничения полномочий и расходных обязательств (ст.ст. 15, 65, 86 Бюджетного кодекса РФ).

Статьей 15 БК РФ установлено, что бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. 

Статьей 65 БК РФ установлено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Формирование бюджета города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов осуществлялось в соответствии с документами:

-Положение о бюджетном процессе в МО г. Братска, утвержденном решением Думы г. Братска от 28.11.2007 № 388/г-Д,

-Постановление администрации МО г. Братска от 22.02.2022 № 316 «Об утверждении Порядка и сроков составления проекта бюджета города Братска на очередной финансовый год и плановый период»;

-Приказ комитета финансов от 06.06.2023 № 35 «Об утверждении Методических указаний по составлению проекта бюджета города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов».

Внесение проекта решения о местном бюджете на рассмотрение представительного органа установлено статьей 185 БК РФ - в срок не позднее 15 ноября текущего года. Уполномоченный орган, при формировании проекта бюджета действовал исключительно в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством. Так, согласно ФЗ № 7 использование поступающих экологических платежей осуществляется в порядке, установленном БК РФ, в соответствии с Планом мероприятий.

Бюджетный кодекс РФ и на дату формирования проекта бюджета, и на сегодняшний день фактически предусматривает два механизма расходования бюджетных средств - либо посредством формирования фонда, либо посредством совокупного покрытия доходов.

При этом, первый вариант (формирование фонда) возможен только в случае, если это установлено в БК РФ. Примером такого механизма являются нормы БК РФ о дорожном фонде: в статье 179.4 БК РФ урегулирована процедура его формирования. Частью 5 указанной статьи установлено, что дорожный фонд создается решением представительного органа местного самоуправления. Кроме того, в данной статье определено, за счет каких поступлений в бюджет формируется указанный фонд, то есть непосредственно в БК РФ обозначена увязка определенных доходов с расходами. В отношении экологических платежей аналогичный механизм в БК РФ отсутствует, из чего следует, что в отношении доходов, формируемых за счет экологических платежей, применяется исключительно механизм совокупного покрытия доходов.

На момент формирования проекта бюджета План мероприятий Иркутской области утвержден не был, соответственно не было оснований для возникновения расходного обязательства (ст. 86 БК РФ установлено, что расходы могут быть предусмотрены в бюджете только при наличии расходного обязательства, которое возникает после принятия соответствующего муниципального правового акта, который в свою очередь мог быть принят только после утверждения Плана мероприятий Иркутской области.

В отсутствие утвержденного Плана мероприятий Иркутской области, а также норм в БК РФ, устанавливающих особый порядок использования данных поступлений, позволяющих формировать фонд аналогично дорожному фонду, при формировании расходной части бюджета на 2023 год административный ответчик руководствовался нормами БК РФ о принципе общего (совокупного) дохода (ст. 35 БК РФ) и принципе сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ).

Таким образом, при формировании бюджета на 2023 год в действиях уполномоченного органа нарушения отсутствуют. 

В данном случае имеет место наличие законодательных пробелов (отсутствие в БК РФ норм, позволяющих формировать фонд из поступающих экологических платежей аналогично дорожному фонду, и отсутствие в 2022 году утвержденного Плана мероприятий Иркутской области, которое повлекло невозможность установления расходных обязательств).

После утверждения Плана мероприятий Иркутской области принято постановление администрации г. Братска № 344 от 07.03.2023 «О реализации в 2023 году отдельных мероприятий, указанных в п. 1 ст. 16.6, п. 1 ст. 75.1 и п. 1 ст.78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и на основании него внесено изменение в бюджет города Братска решением Думы города Братска «О внесении изменений в решение Думы города Братска от 23.12.2022 N 523/г-Д «О бюджете города Братска на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов» от 31.03.2023 № 551/г-Д.

Источником финансирования расходов на реализацию Плана мероприятий Иркутской области определено увеличение доходов бюджета, в том числе налог на доходы физических лиц (перерасчет, исходя из фактического исполнения за 2022 год с учетом темпа роста к 2022 году).

При этом, доводы административного истца о том, что за год до разработки проекта решения о бюджете на 2023 год на уровне Иркутской области были предприняты меры, увеличивающие размер доходов, поступающих в бюджет, со ссылкой на письмо Правительства Иркутской области от 27.03.2023 №50-3333/23, являются несостоятельными ввиду следующего.

Вышеуказанные меры, обозначенные в письме Правительства ИО, были учтены при формировании проекта бюджета города Братска на 2023 год. Вместе с тем, они не покрыли расходы по расходным обязательствам, обязанность реализации которых возникла на момент формирования проекта бюджета города Братска на 2023 год. Так, несмотря на меры Иркутской области, обозначенные в письме Правительства Иркутской области, в утвержденном бюджете города Братска на 2023 год не были обеспечены первоочередные расходы: заработная плата (обеспеченность 86%) - дефицит 429 млн. руб. (не обеспечен 4 квартал, заработная плата 9 тыс. работников), коммунальные услуги (обеспеченность 63%)- дефицит 141 млн. руб., оплата льготного проезда в отпуск работникам бюджетной сферы-дефицит 56 млн. руб., оплата за медосмотры - 10 млн. руб. Не в полном объеме обеспечено софинансирование межбюджетных трансфертов, привлекаемых для реализации расходных обязательств местного самоуправления — 66 млн.руб.

В соответствии с п. 1.2. Соглашения о предоставлении дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в 2023 году дотация предоставляется на обеспечение исполнения расходных обязательств органов местного самоуправления при недостатке собственных доходов бюджета с направлением средств на заработную плату работникам бюджетной сферы, на оплату расходов по коммунальным услугам, а также оплату иных первоочередных и социально-значимых расходов. При этом условием предоставления дотации и обязанностью ее получателя - является обеспечение направления дотации на цели, указанные в Соглашении, не допуская просроченную кредиторскую задолженность на заработную плату на 1 число каждого месяца по заработной плате и оплате коммунальных услуг.

Ссылка административного истца на письмо Министерства финансов РФ от 19.05.2022 № 19-03-06/46616, согласно которому увязку обозначенных платежей с соответствующими целями следует предусмотреть в законе (решении) о бюджете, не состоятельна, поскольку письмо не является документом, устанавливающим какие-либо нормы, обязательные к применению. Министерство финансов РФ лишь указало на необходимость такой увязки. Вместе с тем, исходя из норм БК РФ, в отсутствие на дату формирования проекта бюджета Плана мероприятий Иркутской области такая увязка была невозможна.

Учитывая изложенное, администрацией г. Братска не было допущено бездействия по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 руб. на цели, обозначенные в ст. 16.6, 75.1, 78.2 ФЗ № 7. Бюджет г. Братска сформирован с соблюдением норм бюджетного законодательства, что подтверждается пунктом 2 Информационной справки КСП Иркутской области от 02.12.2024 № 24/178-ис; административным ответчиком не было допущено незаконного расходования в 2023 году данных неналоговых поступлений, поскольку формирование проекта бюджета и в дальнейшем расходование в 2023 году поступивших экологических платежей осуществлялось в порядке, установленным БК РФ, что также подтверждается пунктом 2 Информационной справки КСП Иркутской области от 02.12.2024 № 24/178-ис.

Таким образом, довод административного истца о признании незаконным расходования средств, поступивших в бюджет, поскольку не установлено, что указанные денежные средства были израсходованы не в соответствии с решением «О бюджете» муниципального образования г. Братска. Каких-либо фактов нецелевого использования не было установлено. 

Нецелевое использование бюджетных средств влечет применение мер ответственности, предусмотренных бюджетным, административным и уголовным законодательством, таким образом, суд считает что в данном случае административным истцом избран ненадлежащих способ защиты нарушенных по его мнению прав неопределенного круга лиц, направленных на устранение загрязнений окружающей среды.

Кроме того вопреки прямому указанию п. 10 ч. 2 ст. 220 КАС РФ прокурором не указано какие конкретно действия должен совершить административный ответчик для восстановления нарушенного права. 

Требования в части признания незаконным бездействия администрации г. Братска по нереализации Плана природоохранных мероприятий, утвержденного Министром природных ресурсов в объеме финансирования на 2023 год в сумме 10 000 млн. руб. (выявление и оценка объектов HBOC, в т.ч. проведение инженерных изысканий), 34500 млн.руб. (разработка ПСД по ликвидации HBOC), 361 920 млн. руб. (проведение работ по ликвидации накопленного HBOC) до 31.12.2023 не основаны на законе.

В уточненном исковом заявлении отсутствуют конкретные нормативные правовые акты и иные акты, обязывающие административного ответчика - Администрацию г.Братска совершить безусловные действия по исполнению мероприятий раздела 1 Плана природоохранных мероприятий, утвержденного 09.01.2023 (далее - План мероприятий), в объеме запланированного на 2023 год в Плане мероприятий финансирования в срок до 31.12.2023 в отношении 12 мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками объектов HBOC.

План природоохранных мероприятий, утвержденный Министром природных ресурсов Иркутской области исходя из норм Постановления Правительства РФ № 1370, Методических рекомендаций Минприроды России по разработке Плана природоохранных мероприятий, направленных письмом от 27.10.2022 № 19-53/42916. не является нормативным правовым актом, а является аналитическим документом, в который включены реализуемые (планируемые к реализации) субъектом РФ (муниципальным образованием) природоохранные мероприятия, финансирование расходов на реализацию которых осуществляется (планируется осуществлять) за счет средств, поступающих от экологических платежей. Кроме того, согласно форме плана, утвержденной ПП № 1370, в нем указывается лишь территория, на которой планируется реализация мероприятий и сумма планируемых поступлений в бюджет, обозначенных в статьях 16.6, 75.1, 78.2 ФЗ № 7.

Согласно Методическим рекомендациям Минприроды России (п. 5) Планы разрабатываются и утверждаются в целях получения субъектом РФ (муниципальным образованием) возможности расходования средств, поступающих в бюджеты субъектов РФ (муниципальных образований) от экологических платежей.

Из изложенного следует, что План природоохранных мероприятий не создает обязанностей муниципальных образований, органов местного самоуправления по безусловному выполнению всех предусмотренных им мероприятий. Кроме того, из Плана мероприятий напрямую не следует, что мероприятия, запланированные на территории г. Братска обязана выполнить именно администрация города Братска.

Также, сроки реализации мероприятий (дата начала, дата завершения) указаны 2022 год и 2024 год соответственно (строки 8-10 Плана мероприятий, копия которого имеется в материалах дела). То есть, Планом мероприятий не предусмотрено, что выполнение мероприятий должно быть осуществлено в срок до 31.12.2023.

Учитывая, что План мероприятий не является нормативным правовым актом, и не может рассматриваться как обязательный для исполнения документ, при его реализации следует руководствоваться положениями федерального законодательства в данной сфере. 

Согласно ч.3 ст. 80.1, ч. 2 ст. 80.2 ФЗ № 7, действующему в редакции до 01.10.2023, полномочия между органами власти не были разграничены - выявление, оценка и ликвидация объектов HBOC являлась правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. На дату утверждения Плана мероприятий на администрацию города Братска согласно решению Думы г. Братска от 24.09.2021 № 394/г-Д были возложены полномочия исключительно по выявлению объектов HBOC, после утверждения Плана мероприятий, согласно информационной справке КпиТ (страница 1) в данное решение Думы 31.03.2023 были внесены изменения в части дополнения правом по оценке объектов ОНВОС. Полномочия по ликвидации объектов ОНВОС на администрацию г. Братска не возлагались.

По вопросу реализации мероприятия по выявлению и оценке объектов HBOC на сумму 10 000 млн. руб.

Во исполнение ФЗ № 7, в рамках полномочий, предусмотренных решением Думы № 294/г-Д, после утверждения Плана мероприятий, администрацией г. Братска в лице уполномоченного органа в пределах своих полномочий согласно информационной справке КпиТ в период с января по март:

был проведен анализ имеющихся на территории мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками HBOC в целях определения первоочередности выполнения таких работ (страница 1 справки), в результате выбраны два места несанкционированного размещения отходов, где размещались отходы лесопиления, в отношении которых имелось решение суда об обязании ликвидировать несанкционированные свалки:

а) объект, обладающий признаками HBOC, расположенный в *** юго-восточнее земельного участка с кадастровым номером *** по адресу: 

<

адрес>;

б) объект, обладающий признаками HBOC, расположенный в *** на северо-восток от ***, кадастровый ***;

в решение Думы от 24.09.2021 № 294/г-Д внесены изменения в целях принятия права на реализацию мероприятий по оценке объектов, обладающих признаками ОНВОС (опубликован в газете «Братские вести», № 57, 29.09.2021, имеется в общем доступе);

разработано и утверждено постановление о реализации Плана мероприятий ПО (постановление от 07.03.2023 № 344).

Согласно строке 1 приложения 1 и таблице 1 приложения 2 к информационной справке КпиТ процедура по оценке объектов HBOC достаточно длительная: с марта по июль и август 2023 года проводилась работа в целях заключения МК - разработка технического задания, подготовка аукционной документации. В июле и августе были заключены 2 МК на общую сумму 3 376.2 млн. руб., работы по которым выполнялись в течение 120 дней и приняты соответственно в октябре и декабре 2023 года. Материалы оценки были направлены в Роспотребнадзор для оценки влияния объектов на жизнь и здоровье населения.

В свою очередь, Федеральным законом от 04.08.2023 № 449 с 01.10.2023 в ФЗ № 7 были внесены изменения, согласно которым полномочия между органами местного самоуправления и субъектом РФ были разграничены. С этого момента, органы местного самоуправления уполномочены выявлять объекты накопленного вреда исключительно на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, следовательно, у администрации г. Братска отсутствовали полномочия в отношении мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками HBOC, расположенных на землях, государственная собственность на которые не разграничена. Кроме того, с 01.10.2023 согласно ч. 5 ст.80.1 ФЗ № 7 обследование и оценка объектов HBOC независимо от собственности на земельные участки, на которых они расположены, осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с привлечением подведомственных ему федеральных государственных бюджетных учреждений на основании государственного задания. Также следует учитывать, что Федеральный закон, внесший указанные изменения в ФЗ № 7, утвержден 04.08.2023. Период с 04.08.2023 по 01.10.2023 фактически являлся переходным периодом для завершения принятых на себя публичных обязательств органами власти, то есть, фактически, с 04.08.2023 реализация мероприятий по оценке объектов HBOC органами местного самоуправления была невозможна, поскольку учитывая длительность процедуры оценки объектов HBOC согласно информационной справки КПиТ, ее невозможно было бы завершить до 01.10.2023. Кроме того, по данному объекту, обладающему признаками HBOC, расположенному одновременно на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена, администрация города Братска в адрес Министра природных ресурсов Иркутской области направляла письмо с просьбой определить заказчика проведения работ по оценке и ликвидации (копия прилагается).

Таким образом, бездействие администрации города Братска в части выявления и оценки объектов HBOC отсутствует: из 10000 млн. руб., указанных в Плане мероприятий, освоено 3 376,2 млн.руб. Проведена оценка 2 объектов HBOC.

По вопросу реализации полномочия по разработке ПСД по ликвидации накопленного вреда на сумму 34 500 млн. руб. и по ликвидации накопленного вреда окружающей среде на сумму 361 920 млн.руб.

В соответствии со ст. 80.2 ФЗ № 7 ликвидация накопленного вреда окружающей среде осуществляется на объектах HBOC, включенных в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Кроме того, как указывалось выше, согласно статье 80.2 полномочия по ликвидации накопленного вреда не были разграничены между органами власти, за органами местного самоуправления было закреплено право, а не обязанность по ликвидации накопленного вреда.

На дату утверждения Плана природоохранных мероприятий (09.01.2023) на территории города Братска:

отсутствовали объекты HBOC, включенные в реестр;

полномочия по ликвидации объектов HBOC не были возложены на администрацию города Братска.

Учитывая изложенное, с утверждением Плана мероприятий у администрации г. Братска не возникла обязанность по выполнению мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию накопленного вреда и соответственно ликвидация такого вреда. В силу приведенных норм ФЗ № 7, а также ввиду отсутствия объектов HBOC, включенных в реестр, реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидация HBOC была невозможна. Следовательно, у администрации г. Братска отсутствует бездействие в данной части.

В июне 2023 года по результатам работы, проведенной Росприроднадзором, объект HBOC, расположенный на земельном участке, государственная собственность на которые не разграничена, был включен в реестр объектов HBOC.

Вместе с тем, учитывая, что до 01.10.2023 ФЗ № 7 устанавливал права органов местного самоуправления на ликвидацию накопленного вреда, которые, в свою очередь, не были возложены на администрацию г. Братска (решением Думы № 294/г-Д были возложены исключительно полномочия по выявлению и оценке объектов HBOC), а также фактов того, что с принятием 04.08.2023 Федерального закона № 449-ФЗ, внесшего изменения в ФЗ № 7 реализация мероприятий по ликвидации объектов HBOC на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, отнесена к полномочия субъектов РФ, реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидация данного объекта HBOC не могла быть осуществлена администрацией города Братска.

Таким образом, у администрации города Братска отсутствует бездействие в части разработки ПСД на ликвидацию объектов HBOC на сумму 34 500 млн.руб. и проведению работ по ликвидации на сумму 361 920 млн.руб.

Учитывая изложенное, требования истца в данной части не основаны на законе. Не указаны конкретные нормативные правовые акты и иные акты, обязывающие административного ответчика - Администрацию города Братска совершить безусловные действия по исполнению мероприятий раздела 1 Плана природоохранных мероприятий, утвержденного 09.01.2023, в объеме запланированного на 2023 год в Плане финансирования в срок до 31.12.2023. 

Комитетом промышленности и транспорта, который является органом администрации, уполномоченным на реализацию полномочий, предусмотренных Федеральным законом об охране окружающей среды (далее - ФЗ № 7-ФЗ) представлена информационная справка, содержащая сведения о ходе исполнения мероприятий в соответствии с Планом мероприятий Иркутской области. Согласно данной справке работы по обеспечению проведения оценки объекта, обладающего признаками ОНВОС, были начаты с января 2023 года:

был проведен анализ имеющихся на территории МО г. Братска несанкционированных свалок, которые обладали признаками накопленного вреда, в целях определения первоочередности для проведения их оценки.

Были выбраны 2 объекта, в отношении которых работы в целях заключения МК проводились с марта по июль - подготовка проекта ТЗ, проведение аукционных процедур.

в решение Думы от 24.09.2021 № 294/г-Д внесены изменения в целях принятия права на реализацию мероприятий по оценке объектов, обладающих признаками ОНВОС (копия прилагается, опубликован в газете «Братские вести», № 57, 29.09.2021, имеется в общем доступе);

разработано и утверждено постановление о реализации Плана мероприятий ИО (постановление от 07.03.2023 № 344).

Помимо подготовительных работ в отношении 2 свалок, обладающих признаками ОНВОС, согласно информационной справке КПиТ, были начаты работы по ликвидации несанкционированных мест размещения отходов, т.к. ОНВОС на начало 2023 года не было на территории МО г. Братска.

При этом, реализация мероприятий по разработке проектно-сметной документации на ликвидацию ОНВОС и по ликвидации ОНВОС не могли быть выполнены, поскольку такие объекты на территории МО г. Братска отсутствовали до июня 2023 года. А после включения в июне 2023 года в реестр ОНВОС одного объекта, который расположен на землях, государственная собственность на которые не разграничена, в ФЗ № 7 были внесены изменения, которые разграничили полномочия между органами власти (ранее в ФЗ № 7 было предусмотрено право, а не обязанность органов местного самоуправления на реализацию полномочий по выявлению и ликвидации ОНВОС). С 01.10.2023 органы местного самоуправления не могут ликвидировать ОНВОС, расположенные на землях, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку это исключительная компетенция субъекта РФ. То есть, законодателем установлен императивный запрет.

При этом, на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, ОНВОС отсутствовали, в связи с чем реализация мероприятий по разработке ПСД на ликвидацию и ликвидации ОНВОС, предусмотренных Планом мероприятий ИО, была невозможна из-за отсутствия таких объектов. Такие объекты отсутствуют и в настоящее время. Сведения государственного реестра ОНВОС находятся в открытом доступе, могут быть проверены как судом, так и административным истцом.

Таким образом, бездействия со стороны администрации города Братска отсутствуют:

мероприятия по выявлению и оценке мест несанкционированного размещения отходов, обладающих признаками ОНВОС, выполнялись администрацией и были освоены на сумму 3 376,2 млн. рублей (сведения содержаться в информационной справке);

мероприятия по разработке ПСД на ликвидацию ОНВОС и ликвидации ОНВОС не были реализованы, поскольку такие объекты отсутствуют на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. А разработка ПСД на ликвидацию ОНВОС и ликвидация ОНВОС на землях, государственная собственность на которые не разграничена, с 01.10.2023 относится к полномочиям органов власти субъекта РФ. Кроме того, обязанности по разработке ПСД и ликвидации ОНВОС органами местного самоуправления законом не были установлены и до 01.10.2023.

Согласно приложению 1 информационной справки КпиТ отчет о реализации Плана мероприятий в 2023 году был направлен в Министерство природных ресурсов 15.01.2024 и 27.02.2024. Каких-либо замечаний по неисполнению Плана мероприятий от Министерства не поступало.

В рамках действующих норм федерального законодательства, выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда, расположенных на землях (земельных участках), государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления могут осуществлять при условии наделения их отдельными государственными полномочиями, механизм передачи которых урегулирован ст.19 ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131).

Согласно п. 2 ст.19 ФЗ № 131 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. 

При этом в федеральном законе, законе субъекта РФ в соответствии с ч.6 ст.19 ФЗ № 131 должен содержать ряд норм, устанавливающих процедуру передачи отдельных государственных полномочий.

Ст. 19 ЗК РФ установлены правовые основания возникновения муниципальной собственности на земельный участок. Так, в муниципальной собственности находятся земельные участки: 1) которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; 2) право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю.

Согласно ч.3 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2021 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления.

Из положений ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ следует, что в собственности муниципального образования может быть только то имущество, которое, предназначено для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и приятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством (ч.2 ст.218 Гражданского кодекса РФ (общие основания приобретения права собственности на имущество, которое имеет собственника), ст. 225 ГК РФ (право на обращение в суд о признании муниципальной собственности на бесхозяйную вещь), ст.1151 ГК РФ (наследование выморочного имущества); которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Анализ вышеуказанных случаев возникновения права муниципальной собственности на земельные участки исключает возможность оформления в муниципальную собственность земель (земельных участков), государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены объекты накопленного вреда. Кроме того, согласно нормам Земельного кодекса РФ формирование земельных участков осуществляется с соблюдением требований градостроительных регламентов, установленных в правилах землепользования и застройки. Градостроительными регламентами определяются виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, а также предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков для каждого вида разрешенного использования земельных участков. Из содержания Классификатора и соответственно Правил землепользования и застройки муниципального образования города Братска, утвержденных решением Думы города Братска от 07.11.2006 № 227/г-Д, следует, что невозможно сформировать земельный участок из земель, государственная собственность на которые не разграничена, на которых расположены объекты накопленного вреда, поскольку не предусмотрен соответствующий вид разрешенного использования.

Органы местного самоуправления согласно ч.5 ст. 20 ФЗ № 131 вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. ФЗ № 7 такой возможности не предусматривает.

Учитывая изложенное, в данном случае не применимо определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2021 № 186-О, поскольку полномочия между органами власти четко разграничены ФЗ, и нельзя говорить о том, что земли являются бесхозяйными, поскольку Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установил орган власти, уполномоченный на выявление и ликвидацию на таких землях (земельных участках) объектов накопленного вреда.

Конституционный Суд РФ указал, что для любого добросовестного и разумного участника гражданских правоотношений должно быть очевидным, что земли, на которых земельные участки не сформированы и не поставлены на кадастровый учет, относятся к государственной собственности и что само по себе отсутствие такого учета не свидетельствует о том, что они являются бесхозяйными.

В свою очередь, земли (земельные участки), государственная собственность на которые не разграничена, расположенные под объектами накопленного вреда, не могут быть оформлены в муниципальную собственность. Формирование земельных участков и оформление на них права собственности физическими и юридическими лицами, в том числе органами публичной власти, осуществляется в соответствии с земельным законодательством РФ.

Решениями Братского городского суда Иркутской области *** от ДД.ММ.ГГГГ, Падунского районного суда г. Братска Иркутской области *** от ДД.ММ.ГГГГ на администрацию муниципального образования города Братска возлагались обязанности по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, расположенных северо-восточнее 

<

адрес> восточнее земельного участка по адресу: 

<

адрес>

Таким образом, требования административного искового заявления о возложении обязанности на администрацию муниципального образования города Братска поставить на кадастровый учет и зарегистрировать право собственности муниципального образования на земельные участки, возможно расценить, в том числе, как способ исполнения ранее вынесенных решений суда.

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо, однако по таким делам административный истец обязан подтверждать сведения о том, что оспариваемым решением нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца, а также подтверждать иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований.

При таких обстоятельствах, учитывая, что судом необходимая совокупность условий, предусмотренная ч. 2 ст. 227 КАС РФ по настоящему делу не установлена, обстоятельства, на которые указаны в административном иске, не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства, суд не усматривает правовых оснований для удовлетворения административного иска. 

Согласно пп. 9 п. 1 ст. 333.36 НК РФ прокуроры по заявлениям в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц от уплаты государственной пошлины освобождаются.

В соответствии с п. 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями, в качестве истцов или ответчиков.

На основании изложенного с администрации муниципального образования города Братска государственная пошлина не подлежит взысканию.

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 227 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования города Братска о признании незаконным бездействия по невнесению в бюджет города Братска на 2023 год и плановые период 2024 и 2025 годы сведений о направлении неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду и оплате денежных обязательств в сумме 459 035 тысяч рублей на цели, обозначенные в ст.ст. 16.6, 75.1, 78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признании незаконным расходование администрацией муниципального образования города Братска, поступивших в бюджет 2023 года неналоговых платежей в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 456 035 тысяч рублей на мероприятия, не соответствующие целям, определенным ст.ст.16.6, ст.75.1 ст.78.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», признании незаконным бездействие администрации муниципального образования города Братска по не реализации до 31.12.2023 Плана мероприятий, указанных в пункте 1 статьи 16.6, пункте 1 статьи 75.1 и пункте 1 статьи 78.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекта Российской Федерации, Иркутской области, утвержденного Министром природных ресурсов и экологии Иркутской области 09.01.2023, в объеме предусмотренного на 2023 год финансирования в сумме 10 000,00 тыс. руб. (выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде, в том числе проведение инженерных изысканий на таких объектах); 34 500,00 тыс. руб. (разработка проектно-сметной документации по ликвидации накопленного вреда окружающей среде); 361 920,00 тыс. руб. (проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде); обязании администрации муниципального образования города Братска в срок до 31.12.2025 поставить на кадастровый учет и зарегистрировать право собственности муниципального образования на земельные участки:

-промплощадка ПАО «***», координаты местоположения ***;

-

<

адрес>, напротив предприятия ОАО «***», в районе промплощадки ОАО «***», координаты местоположения ***;

-район земельного участка со следующими координатами местоположения ***;

-*** юго-восточнее земельного участка с кадастровым номером ***, расположенного по адресу: 

<

адрес>), координаты местоположения ***;

-

<

адрес> на северо-восток от ***), кадастровый ***;

-

<

адрес>, координаты местоположения ***; 

-район земельного участка со следующими координатами местоположения: ***;

-

<

адрес>, координаты *** - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано в Иркутский областной суд через Братский городской суд Иркутской области в течение месяца, со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья С.Г. Жидкова

Мотивированное решение суда составлено 11 февраля 2025 года

Судья С.Г. Жидкова