дело № 12-79/2020

РЕШЕНИЕ

27 мая 2020 года г. Оренбург 

Судья Оренбургского областного суда Хлынина Е.В. при секретаре Солдатовой О.М., рассмотрев в открытом судебном заседании жалобу начальника инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области на постановление судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области,

установил:

постановлением судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года инспекция государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ей назначено наказание в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

В жалобе, поданной в Оренбургский областной суд, начальник инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области просит постановление суда отменить и производство по делу прекратить.

Лица, участвующие в деле: начальник инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области, должностное лицо ФИО7. были надлежащим образом извещены о дне и месте судебного заседания, ходатайств об отложении не заявили, в связи с чем, жалоба рассмотрена в их отсутствие. 

Изучив материалы дела об административном правонарушении, доводы жалобы, выслушав пояснения защитника Курек И.Н., поддержавшей доводы жалобы, прихожу к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятнадцати тысяч до двухсот тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до четырехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пяти миллионов рублей.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – № 73-ФЗ) и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 33 № 73-ФЗ включает в себя выдачу в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

Пунктом 1 статьи 45 № 73-ФЗ определено, что работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, указанным в пункте 2 настоящей статьи, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением.

Пунктом 4 статьи № 73-ФЗ форма выдачи задания, разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, порядок выдачи указанных документов, подготовки и согласования проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению данного объекта, устанавливаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 21 октября 2015 года № 2625 утвержден «Порядок выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия» (далее – Порядок № 2625).

Согласно пункту 5.2 Порядка № 2625, в случае проведения работ на объекте культурного наследия, связанных с сохранением историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающих реставрацию объекта культурного наследия, приспособление объекта культурного наследия для современного использования прилагаются, в том числе копии титульных листов проектной документации по сохранению объекта культурного наследия, прошитые и пронумерованные, заверенные в установленном порядке, со штампом о ее согласовании или копия письма о согласовании проектной документации соответствующим органом охраны объекта культурного наследия.

Из подпункта 2 статьи 3 «Порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия», утвержденного приказом Минкультуры России от 5 июня 2015 года № 1749, следует, что для согласования проектной документации органу охраны объектов культурного наследия необходимо положительное заключение акта государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия.

В соответствии подпунктом 3 пункта 6 Порядка № 2625 и подпунктом 3 статьи 20.2 Административного регламента предоставления государственной услуги по выдаче задания и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов РФ федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается правительством РФ) органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 30 июля 2012 года N 811, несоответствие представленных документов пунктам 16.2.3 и 16.2.4 Регламента и требованиям статей 5.1, 36, 40, 41, 42, 45, 47.2, 47.3 № 73-ФЗ, является основанием для отказа в выдаче разрешения. 

Проектная документация на приспособление инженерных систем и оборудования внутри объекта культурного наследия, начиная от ввода в здание, обязательна для согласования в соответствующем органе охраны объекта культурного наследия на основании акта государственной историко-культурной экспертизы в силу требований пункта 1 статьи 45 № 73-ФЗ. В случае если проектная документация по инженерным системам разрабатывается в составе проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, указанная документация подлежит обязательному согласованию в органе охраны объекта культурного наследия и в общий акт государственной историко-культурной экспертизы включается оценка соответствия инженерных систем № 73-ФЗ. Получение разрешения на проведение указанных работ обязательно (пункт 3 Письма от 17 июля 2017 года № 207-01.1-39-ВА).

В ситуации, когда требуется ремонт существующих инженерных коммуникаций на объекте культурного наследия согласование проектной (рабочей) документации по ремонту в органе охраны объекта культурного наследия не требуется. Однако необходимо получение разрешения на проведение ремонтных работ.

Указом губернатора Оренбургской области от 15 ноября 2018 года № 612-ук утверждено Положение об инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области. 

Согласно пункту 1 указанного Положения инспекция государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области является органом исполнительной власти Оренбургской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Из материалов дела об административном правонарушении усматривается, что на основании распоряжения руководителя Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу ФИО1 от 27 ноября 2019 года № 162 и во исполнение поручения Президента РФ от 20 февраля 2019 года № Пр-240, в рамках полноты и качества осуществления переданных Российской Федерацией полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения с целью контроля за осуществлением инспекцией государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области надлежащего исполнения переданных полномочий в период с 16 декабря по 31 декабря 2019 года Управлением Минкультуры России по ПФО проведена внеплановая документарная и выездная проверка в отношении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области по адресу: (адрес)

По результатам проверки были установлены нарушения, а именно, инспекцией государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области выдано ООО «***» разрешение от 25 ноября 2019 года № 55-1-2165 на проведение ремонтных работ по установке системы дымоудаления на объект культурного наследия федерального значения «Здание Общественного собрания, ХIХ в.», расположенного по адресу: г(адрес) на основании проектно-сметной документации на ремонтные работы по устройству противодымной вентиляции (шифр 51.П.02.2019) и локального сметного расчета. Вместе с тем, работы по установке системы дымоудаления относятся к работам по приспособлению под современное использование объекта культурного наследия. Разрешение от 25 ноября 2019 года № 55-1-2165 выдано в отсутствие согласованной проектной документации по реставрации и приспособлению объекта культурного наследия для современного использования.

Указанные нарушения отражены в акте проверки от 31 декабря 2019 года № 03/18/54 Управления Министерства культуры Российской Федерации по Приволжскому Федеральному округу и послужили основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ в отношении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области.

Фактические обстоятельства дела, а также вина инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области подтверждаются: протоколом об административном правонарушении 13 января 2019 года № 04/05/04; актом проверки от 31 декабря 2019 года № 03/18/54; разрешением Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области от 25 ноября 2019 года № 55-1-2165, выданном ООО «***» на основании лицензии от 31 мая 2018 года; письмом и.о. начальника Инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области ФИО8 от 25 ноября 2019 года № 55-1-2165 о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия ООО «***»; проектно-сметной документацией на ремонтные работы по устройству противодымной вентиляции (шифр 51.П.02.2019).

Представленные в материалы дела доказательства получены с соблюдением требований статьи 26.2 КоАП РФ, являются допустимыми и достоверными. Оснований не доверять указанным доказательствам не имеется. Совокупность доказательств является достаточной для принятия решения по делу.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о виновности инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.13 КоАП РФ.

Доводы жалобы о том, что разрешение от 25 ноября 2019 года № 55-1-2165 выдано при наличии проектно-сметной документации на ремонтные работы по установке противодымной вентиляции (ООО «НПП РОНА», шифр 51.П.02.2019), а также о том, что проведение ремонтных работ не требует согласования с государственным органом, поскольку устройство притиводымной вентиляции отнесено к ремонтным работам проектировщиком, имеющим лицензию на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия суд признает несостоятельными и основанными на неверном толковании норм действующего законодательства. 

В соответствии со статьей 42 № 73-ФЗ к ремонтным работам по сохранению объектов культурного наследия относятся научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в его эксплуатационном состоянии памятника, |

Производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия отнесены статьей 44 Федерального закона № 73-ФЗ к приспособлению памятников истории и культуры для современного использования.

В соответствии с пунктом 5,2 Порядка № 2625 в случае проведения работ на объекте культурного наследия, связанных с приспособлением объекта культурного наследия для современного использования, для получения разрешения на проведение работ по сохранению прилагаются, в том числе, копии титульных листов проектной документации по сохранению объекта культурного наследия, со штампом о ее согласовании или копия письма о согласовании проектной документации соответствующим органом охраны объекта культурного наследия.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 6 Порядка № 2625 и подпунктом 3 пункта 20.2 Административного регламента несоответствие представленных для выдачи разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия документов, в том числе, статье 45 Федерального закона № 73-ФЗ, является основанием для отказа в выдаче разрешения.

Проектно-сметная документация на ремонтные работы по устройству противодымной вентиляции (шифр 51.П.02.2019) предусматривает выполнение, в том числе работ по прокладке новых систем энергоснабжения.

В отношении указанных работ не проводилась государственная историко-культурная экспертиза, и, как следствие, оценка их влияния на особенности памятника истории и культуры, составляющие предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Здание Общественного собрания, XIX в.» уполномоченными лицами - государственными экспертами не осуществлялась.

Выполненные работы не могут быть отнесены ни к одному из видов работ по сохранению объектов культурного наследия, кроме приспособления.

Ссылка заявителя на то, что разработка проекта повлечет удлинение сроков проведения работ и потребует дополнительных финансовых вложений, не является основанием к отмене правильного судебного постановления, а потому не влечет удовлетворения жалобы.

Иных доводов заявителя, ставящих под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу решений, настоящая жалоба не содержит. По существу доводы жалобы направлены на переоценку доказательств, которые были исследованы в полном объеме и получили надлежащую оценку в постановлении и решении по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ.

Ссылка в жалобе о том, что суд неправомерно ссылается на письмо Министерства культуры Российской Федерации от 17 июля 2017 года № 207-01.1-39-ВА «О проведении работ по инженерным сетям на территории объекта культурного наследия» также является несостоятельной в силу следующего.

В соответствии с решением Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 года по делу № АКПИ17-1155 об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим письма Министерства культуры Российской Федерации от 2 ноября 2016 года № 337-01-39-НМ Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, туризма, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности (пункт 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590).

В соответствии с пунктом 6.2 приведенного положения Минкультуры России вправе давать разъяснения государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности министерства.

Оспариваемое письмо издано при реализации данным министерством его полномочий, оно не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений. Доказательств подтверждающих, что указанное письмо было признано недействующим, не имеется. Таким образом, ссылка в решении суда на указанные разъяснения не влечет оснований для отмены принятого по делу решения. 

В силу ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. 

В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Основанием для освобождения заявителя от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности. Доказательств наличия указанных обстоятельств заявителем не представлено.

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что Инспекцией приняты все зависящие от нее меры по соблюдению положений действующего законодательства в области охраны объектов культурного наследия

В данном случае инспекция имела возможность не допустить совершение административного правонарушения, однако при отсутствии объективных, чрезвычайных и непреодолимых обстоятельств не приняла все зависящие от нее меры для выполнения норм действующего законодательства, что свидетельствует о виновности юридического лица.

Порядок привлечения инспекции к административной ответственности соблюден.

Вместе с тем, довод жалобы о снижении размера административного штрафа заслуживает внимание, поскольку согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Согласно общим правилам назначения административного наказания, основанным на принципах справедливости, соразмерности и индивидуализации ответственности, административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с КоАП РФ (часть 1 статьи 4.1 названного Кодекса).

При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП РФ).

Тем не менее, применительно к административным штрафам, минимальные размеры которых сопряжены со значительными денежными затратами, установленное в части 1 статьи 4.1 КоАП РФ общее правило назначения наказания может при определенных обстоятельствах противоречить целям административной ответственности и приводить к чрезмерному ограничению конституционных прав и свобод.

Поэтому назначение административного наказания должно основываться на данных, подтверждающих действительную необходимость применения к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, именно той меры государственного принуждения, которая с наибольшим эффектом достигала бы целей восстановления социальной справедливости, исправления правонарушителя и предупреждения совершения новых противоправных деяний, а также ее соразмерность в качестве единственно возможного способа достижения справедливого баланса публичных и частных интересов в рамках судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

Согласно части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Доводы жалобы о том, что инспекция государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области является бюджетной организацией, в 2020 году уменьшились бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, ненамеренный характер действий инспекции, оказание содействия в установлении обстоятельств дела, отсутствие отягчающих административную ответственность обстоятельств заслуживают внимание. При указанных обстоятельствах назначенное административное наказание в виде административного штрафа в сумме 200 000 рублей, в минимальном размере, предусмотренном санкцией части 1 статьи 7.13 КоАП РФ, не соответствует материальному положению инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области, характеру деятельности, может повлечь избыточное ограничение прав юридического лица и с учетом конкретных обстоятельств дела, в связи с чем подлежит снижению ниже низшего предела, предусмотренного санкцией части 1 статьи 7.13 КоАП РФ до 100 000 рублей..

Постановление о привлечении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, вынесено судьей с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел.

При таких обстоятельствах состоявшееся судебное постановление сомнений в своей законности и обоснованности не вызывает, оснований для его отмены и прекращения производства по делу не усматривается.

Руководствуясь статьями 30.6, 30.7 и 30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

решил:

постановление судьи Ленинского районного суда г. Оренбурга от 5 марта 2020 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области, изменить: размер назначенного инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области административного наказания в виде административного штрафа снизить до 100 000 рублей. 

В остальной части постановление оставить без изменения.

Жалобу начальника инспекции государственной охраны объектов культурного наследия Оренбургской области удовлетворить частично.

Решение вступает в законную силу со дня его вынесения, но может быть обжаловано и (или) опротестовано в порядке, установленном статьями 30.12 - 30.19 КоАП РФ, путем обращения с жалобой (протестом) в Шестой кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Оренбургского

областного суда Е.В. Хлынина