дело № 3а-336/2020

ВОЛГОГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г.Волгоград 13 октября 2020 года

Волгоградский областной суд в составе

председательствующего Ждановой С.В.,

при секретаре Булдаковой С.В., 

с участием прокуроров Джаналиевой Э.Р. и Актугановой Д.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы № 47/1124 от 4 июля 2007 года «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде»,

установил:

решением Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» (далее - решение № 47/1124) утверждены Правила организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде (далее – Правила).

В разделе 2 Правил содержатся основные понятия, термины и определения, используемые в настоящих правилах.

Абзацами 1, 42, 53, 63 и 68 раздела 2 Правил определены следующие понятия:

«Агент похоронной службы (приёмщик заказов)» - штатный работник специализированной службы по вопросам похоронного дела, предоставляющий услуги по организации похорон и обеспечению заказчика похоронными принадлежностями (абзац 1).

«Перечень услуг по погребению» - перечень, включающий услуги специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде, предоставленные заказчику на безвозмездной основе или за плату (абзац 42).

«Ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» - организационная структура специализированной службы по вопросам похоронного дела, в которой посредством предоставления услуг агентами специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде решаются вопросы, связанные с организацией и проведением похорон, оформлением необходимых документов на похороны, заказа и оплаты услуг и похоронных принадлежностей с возможностью выезда на дом к заказчику (абзац 53).

«Специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 63).

«Церемониймейстер» - организатор погребения, специалист в области похоронных обрядовых действий, сотрудник специализированной службы по вопросам похоронного дела, салона-магазина (магазина), органа местного самоуправления Волгограда или протокольной службы места, где работал умерший человек (абзац 68).

В соответствии с абзацем 10 пункта 3.2 Правил непосредственное предоставление гражданам услуг по погребению производят салоны-магазины (магазины) и ритуальные агентства специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Пунктом 3.3.1 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

Абзацем 7 пункта 3.4.3 Правил установлено, что в отсутствие ответственных лиц, взявших на себя обязанности по организации похорон, погребение осуществляется специализированной службой.

Пунктом 3.5.3 Правил установлено, что при осуществлении похорон перевозка умерших людей осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в Волгограде.

Согласно пункту 7.1.6 Правил все работы на кладбище, связанные с демонтажем, монтажом надмогильных сооружений (надгробий), выполнением облицовочных работ, установкой ограды на участке захоронения, производятся с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда, по письменному заявлению ответственного лица за участок захоронения, а в случае отсутствия такового - ближайших родственников умершего человека.

Пунктом 7.1.7 установлено, что хозяйствующим субъектам для получения разрешения на проведение работ, указанных в подпункте 7.1.6 пункта 7.1 раздела 7 настоящих Правил, необходимо представить в организацию, занимающуюся содержанием муниципального кладбища Волгограда, ряд документов, перечисленных в указанном пункте.

В соответствии с пунктом 9.5 Правил торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения может осуществляться на главном входе кладбища и прилегающей к нему территории только с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда.

Согласно пункту 9.6 Правил проезд на территорию кладбища производится с разрешения организации, занимающейся содержанием муниципального кладбища Волгограда. Посетители-инвалиды и лица пенсионного возраста могут пользоваться легковым транспортом для проезда по территории кладбища.

Приложением 4 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма заявления на захоронение в соответствии со свидетельским волеизъявлением (прижизненным) о достойном отношении к телу и памяти после смерти.

Приложением 5 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма заявления ответственного лица за участок захоронения.

Приложением 14 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма удостоверения об участке захоронения (обложка).

Приложением 15 оспариваемого решения № 47/1124 утверждена форма удостоверения о семейном (родовом) участке захоронения (обложка).

В настоящее время оспариваемое решение действует в редакции решения Волгоградской городской Думы от 20 февраля 2019 года № 6/150.

Оспариваемое решение № 47/1124 опубликовано в установленном порядке в печатном издании «Волгоградская газета» от 22 августа 2007 года № 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), «Волгоградская газета» от 23 августа 2007 года № 156 (приложения 4-16).

ФИО1 обратился в Волгоградский областной суд с требованием, уточнённым в ходе рассмотрения дела, о признании недействующими с момента принятия нормативного правового акта: понятий, установленных в части 2 Правил: «агент похоронной службы», «перечень услуг по погребению», «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела», «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде», «церемонийместер»; последнего абзаца пункта 3.2, пункта 3.3.1, последнего абзаца пункта 3.4.3, пунктов 3.5.3, 7.1.6, 7.1.7, 9.5, 9.6; Приложения 4 к Правилам в части наименования адресата, куда подаётся заявление на захоронение - «в специализированную службу по вопросам похоронного дела в Волгограде...»; приложения 5 к Правилам в части наименования организации, куда подаётся заявление ответственного лица за участок захоронения - «в организацию, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда...»; приложения 14 к Правилам - «удостоверение об участке захоронения (обложка)» в части указания на: «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающуюся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы) (орфография соответствует тексту Правил); приложения 15 к Правилам - «Удостоверение о семейном (родовом) участке захоронения» (обложка) в части указания на: «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (страница 1) и «Организация, занимающаяся содержанием муниципальных кладбищ Волгограда» (наименование службы) ввиду противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, - статьям 15, 16 Федерального закона № 135-ФЗ от 26 июля 2006 года «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), статьям 7, 9, 10, 18, 25, 29 Федерального закона № 8-ФЗ от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении и похоронном деле), Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Указу Президента РФ от 29 июня 1996 года № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших».

В обоснование требований истец указал, что использование в контексте оспариваемых норм слов «специализированная служба по вопросам похоронного дела в Волгограде» и «организация, занимающаяся содержанием муниципального кладбища в Волгограде» приводит к неправомерному ограничению круга лиц, имеющих право оказывать услуги по погребению умерших на территории соответствующего кладбища, фактически сводит на нет конкуренцию в сфере похоронного дела и нарушает права граждан на свободу заключения договора оказания ритуальных услуг. Кроме того, содержащаяся в оспариваемом пункте 3.3.1 Правил норма о том, что «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде являются хозяйствующими субъектами, «определяемыми» администрацией Волгограда на конкурсной основе...», противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, где предусмотрено, что «погребение и оказание услуг по погребению возложено на специализированные службы, «создаваемые» органами местного самоуправления», а не «определяемыми». 

В ходе судебного заседания истец и его представитель ФИО2 заявленные требования поддержали в полном объёме по указанным в заявлении основаниям. 

Представители административного ответчика - Волгоградской городской Думы ФИО3 и ФИО4 возражали по доводам административного иска, указывая, что нормативный акт принят в соответствии с полномочиями и с соблюдением установленной процедуры, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, права иных хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с вопросами похоронного дела, не ограничивает.

Представители заинтересованных лиц – администрации Волгограда ФИО5, департамента городского хозяйства администрации Волгограда ФИО6 и ЗАО «Ритуальное предприятие «Память» (далее - ЗАО РП «Память») ФИО7 полагали необходимым в иске отказать за необоснованностью.

Представители УФАС по Волгоградской области ФИО8 и ООО «Радоница» ФИО9 исковые требования истца поддержали.

В заключении прокурор Волгоградской областной прокуратуры Джаналиева Э.Р. полагала, что иск подлежит рассмотрению по существу, а прекращение производства по делу в части, как на том настаивает сторона ответчика, ссылаясь на то, что оспариваемый правовой акт в части ранее уже проверен судом, невозможно, в силу изменения законодательства, на соответствие которому проверялся оспариваемый нормативный правовой акт.

Прокурор Актуганова Д.А. в заключении полагала необходимым производство в части оспариваемых понятий «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» и «церемонийместер» прекратить, поскольку они не затрагивают права истца; в остальной части исковые требования удовлетворить, поскольку оспариваемые Правила противоречат Закону о защите конкуренции, Закону о погребении и похоронном деле, ГОСТу 32609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения, ГОСТу Р 58414-2019 Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги населению, Услуги организаторов похорон. Общие требования. 

Суд, выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, заслушав заключение прокуроров, приходит к следующему.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 128 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

Как следует из абзаца седьмого пункта 19 Постановления ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50, в случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления должно быть отказано. При этом согласно позиции ВС РФ судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления, если в нём указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть, нормативный правовой акт или его часть проверялись Судом по интеллектуальным правам в части, относящейся к сфере интеллектуальных прав).

Как установлено Волгоградский областным судом, 17 марта 2008 года Центральный районный суд г.Волгограда рассмотрел дело по иску ФИО10 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124 «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде», в удовлетворении которого было отказано.

Предметом проверки в рамках указанного выше дела являлись, в частности, законность понятий, изложенных в части 2 Правил: «агент похоронной службы», «перечень услуг по погребению», «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела»; последнего абзаца пункта 3.2, пунктов 3.4.3, 3.5.3, 7.1.6, приложение 4.

В обоснование заявленных требований ФИО10 ссылался на противоречие оспариваемых норм Закону о погребении и похоронном деле.

Разрешая указанное дело, Центральный районный суд г.Волгограда исходил из того, что оспариваемые в части Правила нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат, в связи с чем по мотивам, изложенным в решении, пришёл к выводу об отсутствии правовых оснований для признания решения недействующим в оспариваемой части. Решение суда вступило в законную силу 4 июня 2008 года (т.2 л.д.77-84).

Таким образом, по настоящему делу ФИО1 оспаривает решение № 47/1124 в части, законность которой уже проверена Центральным районным судом г.Волгограда.

Однако, несмотря на указанное обстоятельство оснований для прекращения производства по делу не имеется в связи с тем, что после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялось решение № 47/1124. В частности, в статьи 9, 25, 29 Закона о погребении и похоронном деле, в статью 15 Закона о защите конкуренции внесены изменения. 

В связи с указанным, суд рассмотрел дело по существу заявленных требований.

Из материалов дела видно, что ФИО1 зарегистрирован и проживает в г.Волгограде. В административном исковом заявлении истец указал, что после смерти своего родственника он взял на себя обязательство по его захоронению, заключив договор об оказании услуг по погребению с ООО «Радоница». Однако в день похорон работники специализированной службы по вопросам похоронного дела в Волгограде препятствовали ООО «Радоница» копать могилу и хоронить родственника истца, в связи с чем ФИО1 вынужден был заключить договор об оказании услуги по погребению с одной из специализированных служб по вопросам похоронного дела в Волгограде – ООО «СП «Память».

Исходя из указанных выше обстоятельств суд приходит к выводу о наличии у истца права на оспаривание решения № 47/1124.

Как установлено судом, в 2002 и 2006 году администрацией Волгограда проведены конкурсы по определению городских специализированных служб по вопросам похоронного дела, по результатам которых статус специализированной службы получили три организации: ЗАО Ритуальное предприятие «Память», ООО «Специализированное предприятие «Память» и ООО «Совместное предприятие «Память». В настоящее время указанные специализированные службы являются действующими, оказывают ритуальные услуги по погребению, а также предоставление на безвозмездной основе гарантированного перечня услуг по погребению. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Закона о погребении и похоронном деле гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с указанным Федеральным законом реализуются путём организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления (пункт 2 статьи 25 Закона о погребении и похоронном деле).

Согласно статье 29 поименованного закона органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.

Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления (пункты 1, 2).

Статьёй 1 Закона Волгоградской области от 3 апреля 2007 года № 1436-ОД «О погребении и похоронном деле в Волгоградской области» установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела - создаваемые органами местного самоуправления организации, на которые возлагаются обязанности по осуществлению погребения умерших. 

В развитие приведённых выше нормативных положений 4 июля 2007 года Волгоградской городской Думой принято оспариваемое решение № 47/1124.

Судом установлено, что указанное решение, которым утверждены оспариваемые в части Правила, было принято компетентным представительным органом местного самоуправления Волгограда с соблюдением процедуры принятия, официально опубликовано в печатном издании «Волгоградская газета» от 22 августа 2007 года № 155 (Решение, Правила, приложения 1-3), «Волгоградская газета» от 23 августа 2007 года № 156 (приложения 4-16) и по основаниям принятия не оспаривается.

В разделе 2 Правил установлено, что «специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде» - хозяйствующие субъекты, определяемые администрацией Волгограда на основе открытого конкурса, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации, оказывающие услуги населению Волгограда по погребению умерших (погибших) людей. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда (абзац 63).

В пункте 3.3.1 Правил определено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде (далее - специализированные службы) являются хозяйствующими субъектами, определяемыми администрацией Волгограда на конкурсной основе, в любых организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации. Решение о проведении открытого конкурса принимается администрацией Волгограда. Специализированные службы имеют право беспрепятственного доступа на территории муниципальных кладбищ Волгограда с целью реализации своих договорных полномочий по погребению с заказчиком и в соответствии с договорами с организациями, занимающимися содержанием муниципальных кладбищ Волгограда.

В соответствии с Законом о погребении и похоронном деле в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения умерших, не имеющих родственников (безродных) и оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение предусмотрено создание органами местного самоуправления специализированных служб по вопросам похоронного дела.

Учитывая указанные положения норм закона, орган местного самоуправления правомочен самостоятельно создать специализированную службу по вопросам похоронного дела в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения.

Как указано выше, в соответствии с нормами статьи 25 Закона о погребении и похоронном деле погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется хозяйствующими субъектами, имеющими статус специализированной службы. Однако из этого не следует, что иные юридические лица лишены права заниматься аналогичной деятельностью, поскольку предметом регулирования данной нормы являются гарантии осуществления погребения, а не субъектный состав участников рынка ритуальных услуг. В статьях 5 - 10 Закона о погребении и похоронном деле указано, что погребение может осуществляться иными лицами, помимо родственников и законных представителей умершего. Понятие иных лиц Законом о погребении и похоронном деле не определяется. В соответствии с подразделом 2 ГК РФ под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.

Таким образом, погребение и оказание ритуальных услуг может осуществляться как специализированной службой по вопросам похоронного дела, создаваемой либо определяемой органом местного самоуправления, так и иными хозяйствующими субъектами, действующими на рынке похоронных услуг.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Суд, проанализировав статьи 25 и 29 Закона о погребении и похоронном деле, приходит к выводу о том, что в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ на органы местного самоуправления возложено не оказание ритуальных услуг, а организация оказания таковых, то есть создание условий, при которых гражданам обеспечивается предоставление этих услуг.

Именно в целях обеспечения предоставления ритуальных услуг Закон о погребении возлагает обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы.

Однако, данный Закон, возлагая на орган местного самоуправления обязанность по созданию специализированной службы, не исключает его права наделять функциями специализированной службы коммерческие организации.

Процедура конкурсного отбора хозяйствующего субъекта, действующего на рынке похоронных услуг, для наделения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела по своей правовой природе направлена на обеспечение конкуренции между неограниченным кругом хозяйствующих субъектов, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку ритуальных услуг и, таким образом, реализуется возможность получения потребителями ритуальных услуг (всего комплекса или части) у хозяйствующего субъекта, предложившего лучшие условия для их осуществления на этом товарном рынке.

Таким образом, довод истца о нарушении оспариваемой нормой требований Закона о защите конкуренции и Закона о погребении и похоронном деле в той части, что специализированные службы по вопросам похоронного дела в Волгограде должны быть «созданы» администрацией Волгограда исключительно в виде муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения, а не «определяться» администрацией Волгограда из числа действующих на этом рынке хозяйствующих субъектов, является несостоятельным.

В части требований административного истца, связанных с понятиями, установленными в разделе 2 Правил, а также с последним абзацем пункта 3.2, пунктом 3.3.1, последним абзацем пункта 3.4.3, пунктом 3.5.3, в наименовании организации, куда подаются заявления, указанные в Приложениях №№ 4, 5, в той мере, в которой указанные положения устанавливают, что все работы по вопросам похоронного дела осуществляются специализированной службой по вопросам похоронного дела, суд исходит из того, что данными нормами возложение на лиц, победивших в конкурсе, широкого спектра услуг направлено на создание условий, при которых гражданам обеспечивается более полное и качественное предоставление этих услуг. 

Доводы истца о том, что указанные нормы ограничивают права потребителя ритуальных услуг на выбор исполнителя ритуальных услуг, обязывают потребителя ритуальных услуг заключать договор на оказание ритуальных услуг только со специализированной службой по вопросам похоронного дела, ограничивают круг лиц, которые могут оказывать услуги по погребению, являются несостоятельными в силу следующего.

Пунктом 3.3.4 Правил установлено, что специализированные службы могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами на проведение отдельных работ похоронного назначения.

Таким образом, оспариваемые правила не ограничивают конкуренцию в сфере ритуальных услуг, и не препятствуют осуществлению хозяйственной деятельности иным лицам на указанном рынке.

Возможность же осуществления хозяйственной деятельности по вопросам похоронного дела иными лицами только при условии заключения договора со специализированной службой, закрепляет правомочие исполнительной власти Волгограда при организации похоронного дела в части определения специализированной службы, ответственной не только за надлежащее выполнение государственных гарантий по погребению умерших, но и за соблюдением социальных условий при оказании сопутствующих ему услуг, их соответствие санитарным правилам и нормам, обеспечение единства планировочного решения соответствующего кладбища согласно установленным требованиям. 

Как пояснил в ходе судебного заседания представитель ЗАО РП «Память» ФИО7, ни один из хозяйствующих субъектов, в том числе ООО «Радоница», за всю деятельность ЗАО РП «Память» не обращался в специализированную службу по вопросам похоронного дела с заявлением о заключении договора на оказание ритуальных услуг и иных услуг, связанных с погребением.

Представитель ООО «Радоница» ФИО9 подтвердил факт необращения в специализированную службу с таким заявлением, обосновав это нежеланием заключать договор с конкурентной организацией. 

Применительно к пунктам 7.1.6, 7.1.7, 9.5, 9.6, Приложений №№ 14 и 15 Правил суд приходит к выводу, что данные пункты и приложения устанавливают, в первую очередь, правила технического и процедурного характера и направлены на достижение полноты защиты интересов населения и предупреждение негативных последствий при погребении умершего, установлении надмогильных сооружений и порядка посещения кладбищ. Кроме того, правила поведения, установленные оспариваемыми пунктами, имеют своей целью установление порядка проведения работ на кладбищах и его поддержание в течение всего срока деятельности кладбищ, а также обеспечивает сохранность имущества муниципалитета на кладбище и третьих лиц. 

При этом, установление надмогильных сооружений, торговля цветами, ритуальными изделиями похоронного назначения, проезд на территорию кладбища не поименованы в Законе о погребении и похоронном деле среди полномочий органов местного самоуправления, в связи с чем наделение данной функцией не может рассматриваться как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов. 

Именно такие правила поведения обеспечивают возможность установить лицо, совершившее повреждение имущества кладбищ и имущества граждан (надмогильные захоронения), непосредственно через выданные разрешения на проведение определённых видов работ на кладбище, тем самым предупреждая возможные негативные последствия от деятельности любых лиц на муниципальных кладбищах. 

Кроме того, пункт 9.5 Правил не подменяет собой регулирование в сфере торговли в нестационарных торговых объектах, а целью введения данного пункта в Правила являлась необходимость обеспечения беспрепятственной уборки входной зоны кладбища и прилегающей к ней территории организацией, которой переданы на обслуживание муниципальные кладбища Волгограда, беспрепятственного проведения обрядов прощания с умершим на указанной территории и беспрепятственного проезда/прохода траурного кортежа. 

В силу части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» при применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов.

Как установлено судом, следует из материалов дела и не оспаривается административным истцом, решением Арбитражного суда Волгоградской области от 28 января 2013 года (дело № А12-24179/2012) признаны недействительными решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 25 июня 2012 года по делу № 11-01-15-03/322, а также вынесенное на основании указанного решения предписание от 25 июня 2012 года как не соответствующие положениям Закона о защите конкуренции (т.1 л.д.125-145).

Из поименованного выше решения Арбитражного суда Волгоградской области от 28 января 2013 года следует, что решением от 25 июня 2012 года антимонопольный орган установил факт нарушения Волгоградской городской Думой частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в утверждении Волгоградской городской Думой своим решением от 4 июля 2007 года № 47/1124 Правил организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде, отдельные нормы которых, а именно термины раздела 2: «агент похоронной службы» (приёмщик заказов) (абзац 1), «перечень услуг по погребению» (абзац 44), «ритуальное агентство специализированной службы по вопросам похоронного дела» (абзац 56), «специализированные службы по вопросам похоронного дела» (абзац 66), абзац 11 пункта 3.2, подпункт 3.3.1 Правил, приложение 4 к Правилам, подпункт 3.5.3, подпункт 7.1.6, подпункт 7.1.7, пункт 9.5, пункт 9.6 Правил, приложение 5, приложение 14, приложение 15 к Правилам нарушают нормы Закона о защите конкуренции.

Также решением от 25 июня 2012 года антимонопольный орган признал факт нарушения Главой города Волгограда частей 1 и 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в подписании и опубликовании решения Волгоградской городской Думы от 4 июля 2007 года № 47/1124, которым утверждены рассматриваемые Правила, отдельные нормы которых нарушают положения названного Закона.

На основании решения от 25 июня 2012 года антимонопольным органом выдано предписание от 25 июня 2012 года по делу № 11-01-15-03/322 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Признавая указанные выше решение и предписание антимонопольного органа недействительными, Арбитражный суд Волгоградской области пришёл к выводу о недоказанности антимонопольным органом их законности.

Таким образом, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Волгоградской области по ранее рассмотренному делу, установлены обстоятельства, которые являются предметом доказывания по настоящему административному делу. Это обстоятельство имеет существенное значение для дела.

Исходя из изложенного выше, суд приходит к выводу о том, что решение № 47/1124 принято в пределах полномочий Волгоградской городской Думой, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, при этом не установлено противоречий оспариваемых норм федеральному законодательству или нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При таких данных в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 необходимо отказать. 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим в части решения Волгоградской городской Думы № 47/1124 от 4 июля 2007 года «О Правилах организации похорон и содержания муниципальных кладбищ в Волгограде» отказать.

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья /подпись/ Жданова С.В.

решение в окончательной форме 

принято 16 октября 2020 года

Судья /подпись/ Жданова С.В.

Копия верна:

Судья Волгоградского областного суда Жданова С.В.