Дело № 3а-36/2025

УИД 57RS0012-01-2025-001231-18

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

22 сентября 2025 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Смоляковой Д.С.

с участием прокурора Мартыновой В.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 о признании недействующим в части решения Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС «О внесении изменений в Генеральный план города Ливны и Правила землепользования и застройки города Ливны Орловской области», 

установил:

решением Ливенского городского Совета народных депутатов от 17 ноября 2011 года № 6/40-ГС утверждены Правила землепользования и застройки города Ливны Орловской области (далее – Правила землепользования и застройки).

Решением Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС в Правила землепользования и застройки внесены изменения, которыми данный документ изложен в новой редакции.

В частности, в градостроительном регламенте предусмотрено расширение перечня основных видов разрешенного использования земельных участков, входящих в территориальную зону Ж-1, за счет включения в них малоэтажной многоквартирной застройки (таблица 1 статьи 2, таблица 3 статьи 5).

Кроме того, согласно картам градостроительного зонирования и ограничения использования территорий расширены границы территориальной зоны Ж-2 (зона застройки малоэтажными и среднеэтажными жилыми домами), в том числе путем включения в нее земельных участков с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233, которые ранее находились в границах территориальной зоны Ж-1.

ФИО1 обратился в Ливенский районный суд Орловской области с иском к администрации г. Ливны о приведении границ территориальной зоны Ж-1 в первоначальное состояние.

В обоснование заявленных требований указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером № с видом разрешенного использования под строительство индивидуальных жилых домов, расположенный по адресу

<

адрес>. Рядом с указанным земельным участком располагались три земельных участка с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 с видом разрешенного использования для индивидуального жилищного строительства.

Сослался на то, что ранее все указанные земельные участки согласно документам градостроительного зонирования располагались в территориальной зоне Ж-1 (зона застройки индивидуальными и малоэтажными жилыми домами). Однако в результате принятия Ливенским городским Советом народных депутатов решения от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС «О внесении изменений в Генеральный план города Ливны и Правила землепользования и застройки города Ливны Орловской области» земельные участки с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 отнесены к территориальной зоне Ж-2 (зона застройки малоэтажными и среднеэтажными жилыми домами).

В 2023 году земельные участки с кадастровыми номерами 26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 объединены в один земельный участок с кадастровым номером 57:26:0010417:2007 с видом разрешенного использования «среднеэтажная жилая застройка», и на нем начинается строительство многоквартирного дома.

По мнению ФИО1, изменение территориальной зоны для земельных участков с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 произведено с нарушением правил проведения общественного обсуждения, а именно, вынесенный на общественные обсуждения проект не предусматривал расширение территориальной зоны Ж-2 за счет указанных земельных участков, а также не включал в себя таблицу 3 статьи 5 градостроительного регламента с видами разрешенного использования объектов недвижимости, которая впоследствии появилась в окончательно утвержденной редакции Правил землепользования и застройки. Также он полагал, что публикация извещений о проведении общественных обсуждений и составленных по их результатам заключения и протокола в газете «Ливенский вестник» не может считаться надлежащей, поскольку согласно подтвержденной Управлением Роскомнадзора по Орловской области информации, данная газета выпускалась с неполными выходными данными и без рассылки ее выпусков в ФГБУ «Российская государственная библиотека», за что учредитель данной газеты привлечен к административной ответственности. 

Кроме этого, ФИО1 сослался на нарушение своих прав как собственника земельного участка с кадастровым номером 57:26:0010417:360, отметив, что в период строительства в непосредственной близости многоквартирного дома и после его заселения будет нарушена его частная жизнь, он будет испытывать шум от большого количества соседей, транспорта и инженерно-технического оборудования, произойдет затенение принадлежащего ему земельного участка и уменьшение его рыночной стоимости.

Ливенский районный суд Орловской области принял указанный иск к производству в порядке гражданского судопроизводства. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области и собственник земельного участка с кадастровым номером № – общество с ограниченной ответственностью «Промбетон» (далее –ООО «Промбетон»).

Определением Ливенского районного суда Орловской области от 2 июля 2025 года указанное дело передано в Орловский областной суд для рассмотрения в порядке административного судопроизводства.

При рассмотрении административного дела в Орловском областном суде ФИО1 в дополнение к ранее заявленным основаниям своих требований указал, что оспариваемая редакция Правил землепользования и застройки в нарушение статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) необоснованно расширила перечень видов разрешенного использования земельных участков, входящих в территориальную зону Ж-1, за счет включения в них такого вида использования недвижимости, как малоэтажная многоквартирная застройка (таблица 1 статьи 2, таблица 3 статьи 5).

С учетом этого уточнил заявленные требования, в окончательной редакции просит признать недействующим решение Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС «О внесении изменений в Генеральный план города Ливны и Правила землепользования и застройки города Ливны Орловской области» (текстовую часть и карты градостроительного зонирования и ограничения использования территории Правил землепользования и застройки) в части изменения границы территориальной зоны Ж-1 в кадастровом квартале 57:26:0010417 с отнесением земельных участков с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 к территориальной зоне Ж-2, а также в части включения в состав основных видов разрешенного использования объектов недвижимости для территориальной зоны Ж-1 малоэтажной многоквартирной застройки.

К участию в деле в качестве административного соответчика привлечен Ливенский городской Совет народных депутатов, в качестве заинтересованного лица привлечено Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, которому на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта были перераспределены отдельные полномочия органов местного самоуправления Орловской области по подготовке генеральных планов, правил землепользования и застройки и по внесению в них изменений (статья 4 Закона Орловской области от 20 декабря 2019 года № 2441-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловской области»).

Определением Орловского областного суда от 15 сентября 2025 года к участию в деле в качестве административного соистца на основании поданного заявления допущен ФИО2 – собственник земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: 

<

адрес>. Этот земельный участок так же находится по соседству с земельным участком с кадастровым номером 57:26:0010417:2007, в связи с чем ФИО2 заявил те же требования, что и ФИО1, по аналогичным основаниям. 

В судебном заседании ФИО1, ФИО2 и их представитель по ордерам адвокат Бахтин С.В. поддержали заявленные требования.

Представители Ливенского городского Совета народных депутатов по доверенностям ФИО3 и ФИО4 (которая также по доверенности представляла интересы администрации г. Ливны) возражали против удовлетворения заявленных требований. 

Указали, что Правила землепользования и застройки, утвержденные в редакции решения Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС, действуют до настоящего времени с учетом внесенных в них изменений, не затронувших оспариваемые административными истцами положения.

Полагали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правомочным представительным органом местного самоуправления в рамках установленной правотворческой процедуры. В частности, обратили внимание, что проект этого нормативного правового акта был надлежащим образом вынесен на общественные обсуждения, по результатам проведения которых были составлены заключение и протокол общественных обсуждений. После этого утвержденная Ливенским городским Советом народных депутатов 29 апреля 2021 года редакция Правил землепользования и застройки была размещена для всеобщего ознакомления на официальном сайте администрации г. Ливны и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее – ФГИС ТП).

Просили учесть, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану г. Ливны и приняты в полном соответствии с нормами ГрК РФ, т.е. не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 

Представитель Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области по доверенности ФИО5 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований. Пояснила, что оспариваемые административным истцом изменения в Правила землепользования и застройки были утверждены в рамках приведения данного документа градостроительного зонирования в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе в целях обеспечения возможности дальнейшего проведения работ по описанию местоположения границ населенных пунктов и территориальных зон для достижения установленных показателей фактора «Наличие документов территориального планирования и градостроительного зонирования» целевой модели «Постановка на кадастровый учет земельных участков и объектов недвижимого имущества», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2017 года № 147-р.

Сослалась на то, что проект Правил землепользования и застройки был подготовлен обществом с ограниченной ответственностью «ГрадПроект» (далее – ООО «ГрадПроект») в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных Генеральным планом г. Ливны, а также на основе сложившейся планировки территории и существующего землепользования, т.е. в полном соответствии с требованиями действующего градостроительного законодательства.

Представитель ООО «Промбетон» по доверенности ФИО6 в судебном заседании также возражал против удовлетворения административных исковых требований, сославшись на то, что между земельными участками административных истцов и земельным участком ООО «Промбетон» с кадастровым номером 57:26:0010417:2007 нет смежных границ, в связи с чем права административных истцов отнесением земельного участка ООО «Промбетон» к территориальной зоне Ж-2 не нарушены. Обратил внимание на то, что принадлежащий ООО «Промбетон» земельный участок изначально подготавливался для строительства на нем многоквартирного дома, в том числе в период времени, когда еще не был образован земельный участок административного истца ФИО1

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Орловской области, извещенное о дате и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направило, заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей. Руководствуясь положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей данного заинтересованного лица.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, изучив материалы дела, проверив оспариваемые положения Правил землепользования и застройки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора о необходимости оставления административных исковых требований без удовлетворения, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Учитывая, что ФИО1 и ФИО2 проживают в г. Ливны, в том числе на землях, отнесенных к территориальной зоне Ж-1, которая в кадастровом квартале 57:26:0010417 примыкает к спорной территориальной зоне Ж-2, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых Правилами землепользования и застройки, в связи с чем вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отдельных их положений.

Проверив оспариваемую редакцию Правил землепользования и застройки на предмет соблюдения установленной правотворческой процедуры, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе утверждение правил землепользования и застройки городского округа.

В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Уставом г. Ливны предусмотрено, что представительным органом местного самоуправления данного городского округа является Ливенский городской Совет народных депутатов, состоящий из 32 депутатов (статья 21). Решения Ливенского городского Совета народных депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории г. Ливны, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Ливенского городского Совета народных депутатов (часть 1 статьи 37). Нормативные правовые акты, принятые Ливенским городским Советом народных депутатов, направляются в течение 10 дней главе города для подписания и обнародования (часть 3 статьи 37). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта г. Ливны или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в газете «Ливенский вестник». Нормативные правовые акты органов местного самоуправления города могут быть официально опубликованы в других печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы соответствующим органам и организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, по электронной почте, а также опубликованы в виде отдельных изданий. Муниципальные правовые акты, проекты муниципальных правовых актов, порядок учета предложений по проектам муниципальных правовых актов, а также порядок участия граждан в их обсуждении размещаются на официальном сайте администрации – http://www.adminliv.ru (части 3, 4 статьи 39 в редакции, действовавшей по состоянию на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта). 

С учетом изложенного, Ливенский городской Совет народных депутатов, являясь представительным органом местного самоуправления городского округа «Город Ливны Орловской области», уполномочен на принятие в данном муниципальном образовании правил землепользования и застройки и на внесение в них изменений.

Порядок принятия и внесения изменений в правила землепользования и застройки в спорный период времени был регламентирован в статьях 24 – 25, 31 – 33 ГрК РФ с учетом особенностей, предусмотренных Законом Орловской области от 20 декабря 2019 года № 2441-ОЗ, которым в спорный период времени ряд полномочий органов местного самоуправления Орловской области по подготовке правил землепользования и застройки и по внесению в них изменений был перераспределен Правительству Орловской области или уполномоченным им органам исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области (в том числе Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области).

Проверяя соблюдение указанного порядка, судом установлено, что решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки принято Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области в форме приказа от 5 марта 2020 года (т. 1 л.д. 248-249) на основании соответствующего решения комиссии по землепользованию и застройке Орловской области от 12 февраля 2020 года (т. 2 л.д. 119-125).

Проект правил землепользования и застройки разработан ООО «ГрадПроект» на основании заключенного с Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области контракта (т. 1 л.д. 250, т. 2 л.д. 1-4).

На основании постановления главы г. Ливны от 12 октября 2020 года № 51 (т. 1 л.д. 161-162), опубликованного 14 октября 2020 года в газете «Ливенский вестник» (т. 1 л.д. 165) и на сайте администрации г. Ливны (т. 1 л.д. 166), в г. Ливны проведены общественные обсуждения по проекту изменений правил землепользования и застройки.

Результаты общественных обсуждений отражены в протоколе и заключении (т. 1 л.д. 167-175), опубликованных 26 ноября 2020 года в газете «Ливенский вестник» (т. 1 л.д. 176).

Решением комиссии по землепользованию и застройке Орловской области, оформленным протоколом от 2 декабря 2020 года № 25, результаты общественных обсуждений согласованы с учетом поступивших предложений, Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области рекомендовано доработать проект изменений правил землепользования и застройки и направить доработанные материалы в орган местного самоуправления для их утверждения (т. 2 л.д. 126-140).

Доработанный проект правил землепользования и застройки также выполнен ООО «ГрадПроект» (т. 2 л.д. 208-209).

29 апреля 2021 года на пятьдесят восьмом заседании Ливенского городского Совета народных депутатов в присутствии 24 депутатов единогласно принято решение № 58/641-ГС об утверждении изменений в Генеральный план г. Ливны и Правила землепользования и застройки (т. 2 л.д. 60-89). 

Из объяснений представителей Ливенского городского Совета народных депутатов в судебном заседании следует, что указанный нормативный правовой акт в газете «Ливенский вестник» не публиковался, но размещен для всеобщего сведения на официальном сайте администрации г. Ливны и на ФГИС ТП, что подтверждено представленными в материалы дела доказательствами (т. 2 л.д. 200, т. 3 л.д. 91).

Таким образом, оспариваемое решение представительного органа местного самоуправления принято в установленном порядке и надлежащим образом введено в действие.

Доводы административных истцов о допущенных нарушениях правотворческой процедуры суд отклоняет.

В частности, несостоятельной является ссылка административных истцов на необходимость специального информирования участников общественных обсуждений о предполагаемом изменении территориальной зоны в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233, поскольку действующее законодательство не предусматривает обязанности уведомлять собственников земельных участков и иных лиц о предполагаемом изменении устанавливаемой для этих земельных участков территориальной зоны. При этом участники общественных обсуждений были надлежащим образом оповещены о предполагаемой к утверждению карте градостроительного зонирования, на которой отображены границы территориальных зон.

Не свидетельствует о существенном нарушении правотворческой процедуры и то обстоятельство, что выставленный на общественные обсуждения проект правил землепользования и застройки не содержал появившихся в окончательной редакции данного документа таблицы 3 «Основные, условно разрешенные и вспомогательные виды использования земельных участков для всех территориальных зон» статьи 4 и таблицы с видами разрешенного использования земельных участков статьи 5 (т. 2 л.д. 91-116). Как объяснила в судебном заседании представитель Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области, данные сведения появились в окончательной редакции Правил землепользования и застройки в качестве справочного материала, в котором для удобства в табличной форме приведена информация, дублирующая остальные положения Правил землепользования и застройки, прошедшие процедуру общественных обсуждений.

Аналогично не является существенным нарушением и то, что к протоколу общественных обсуждений не приложен перечень принявших участие в рассмотрении проекта участников общественных обсуждений, включающий в себя сведения об участниках общественных обсуждений (часть 19 статьи 5.1 ГрК РФ), поскольку заключение о результатах общественных обсуждений от 23 ноября 2020 года содержит исчерпывающую информацию о ходе общественных обсуждений, в том числе о лицах, заявивших о своих предложениях и замечаниях по проекту обсуждаемого документа.

Отсутствие у газеты «Ливенский вестник», в которой опубликованы извещение об общественных обсуждениях и результаты их проведения, полных выпускных данных, неисполнение редакцией обязанности по направлению ее экземпляров в ФГБУ «Российская государственная библиотека», а также привлечение учредителя данной газеты к административной ответственности за допущенные нарушения (т. 1 л.д. 92-95, т. 2 л.д. 117-118) не опровергают возможности использования данного официального печатного издания для опубликования указанных сведений в соответствии с действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений редакцией части 4 статьи 39 Устава г. Ливны.

То обстоятельство, что оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в газете «Ливенский вестник», не указывает о нарушении порядка введения его в действие.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 31 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил следующее: учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что для граждан муниципального образования была представлена возможность ознакомления с оспариваемым нормативным правовым актом в сети Интернет на официальном сайте администрации г. Ливны и на ФГИС ТП, что в частности подтверждено и объяснениями административного истца ФИО1, порядок опубликования данного нормативного правового акта не считается нарушенным.

Оценивая заявленные административными истцами нарушения, суд считает необходимым учесть разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», из которых следует, что оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан недействующим при наличии не любых, а лишь существенных нарушений порядка его принятия. Между тем, в ходе судебного разбирательства не установлено существенных нарушений порядка принятия оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки, достаточных для признания ее недействующей.

Разрешая доводы административных истцов по существу заявленных требований, суд приходит к следующему. 

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 2 указанной статьи предусмотрено, что правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

В частности, согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в установленных Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) и другими федеральными законами случаях могут пересекать границы территориальных зон.

Положениями части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

В состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки; зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами; зоны жилой застройки иных видов (часть 2 статьи 35 ГрК РФ).

В части 15 статьи 35 ГрК РФ установлено, что помимо предусмотренных данной статьей, органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, среди прочего указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 6 статьи 30, часть 2 статьи 37 ГрК РФ, пункт 3 статьи 85 ЗК РФ). При этом разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Как следует из Генерального плана г. Ливны, также утвержденного в новой редакции решением Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС (т. 3 л.д. 143),спорные земельные участки с кадастровыми номерами 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 (в настоящее время объединенные в земельный участок с кадастровым номером 57:26:0010417:2007) отнесены к функциональной зоне «Жилая зона».

Материалами по обоснованию генерального плана предусмотрено, что данная функциональная зона предназначена для застройки жилыми домами, зданиями, сооружениями, а также для размещения необходимых для обслуживания жителей данной зоны объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, объектов административного, делового, общественного и коммерческого назначения, объектов торговли, предпринимательской деятельности, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, культуры, образования, науки, объектов инженерной и транспортной инфраструктуры, ведения садоводства, размещения садовых домов. 

В Генеральном плане также установлено, что планировочная организация жилых зон определяется с учетом дифференциации по типам застройки, ее этажности, плотности и местоположения, а также экологических, природно-ландшафтных, историко-культурных и других особенностей.

Причем в данном документе территориального планирования специально отмечено, что развитие и качественное совершенствование застройки жилых зон предполагает в том числе сохранение и увеличение многообразия жилой среды и застройки, отвечающей запросам различных групп потребителей, размещение различных типов жилой застройки (многоэтажной, среднеэтажной, малоэтажной блокированной многоквартирной с приквартирными участками и коттеджной) в зависимости от природно-ландшафтных условий, с учетом охранных зон памятников истории и культуры (т. 3 л.д. 92-145).

Из письма председателя Ливенского городского Совета народных депутатов от 6 ноября 2024 года, адресованного представителю административного истца, следует, что в качестве факторов, подтверждающих необходимость изменения территориальной зоны Ж-1 на территориальную зону Ж-2 применительно к спорному кадастровому кварталу выступили расположенные на ул. Строительной г. Ливны многоквартирные жилые дома, что позволяет расширить агломерацию многоквартирной застройки за счет незастроенных земельных участков (т. 1 л.д. 24-25).

Аналогичные объяснения дал начальник отдела архитектуры и градостроительства администрации г. Ливны ФИО7, допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля. Он подтвердил, что в г. Ливны активно развивается строительство жилья, в том числе и многоквартирного – как посредством комплексного развития территорий, так и путем точечной застройки за счет расширения границ территориальной зоны Ж-2.

В подтверждение этих объяснений суду представлены фотографии, а также спутниковые снимки, из которых усматривается, что в спорном кадастровом квартале помимо индивидуальных жилых домов имеется и многоквартирная застройка (т. 2 л.д. 194-199).

Таким образом, в ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану г. Ливны, а также направлены на возможность сочетания в пределах установленной для спорного кадастрового квартала территориальной зоны Ж-2 различных видов существующего и планируемого использования земельных участков, что согласуется с требованиями градостроительного законодательства.

Кроме того, суд учитывает, что регламентация градостроительной деятельности, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, имеет целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий (постановление от 28 марта 2017 года № 10-П, определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О, от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведенных норм следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования и градостроительного зонирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

С учетом изложенного, вопреки доводам административных истцов, отнесение земельных участков с кадастровыми 57:26:0010417:231, 57:26:0010417:232, 57:26:0010417:233 (в настоящее время объединенных в земельный участок с кадастровым номером 57:26:0010417:2007) к территориальной зоне Ж-2 действующему законодательству не противоречит, в связи с чем отсутствуют основания для признания оспариваемых положений Правил землепользования и застройки недействующими.

По приведенным основаниям не имеет признаков противоправности и закрепление оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки за территориальной зоной Ж-1 такого основного вида разрешенного использования, как малоэтажная многоквартирная жилая застройка. Такое решение принято правотворческим органом в пределах имеющегося у него полномочий с учетом юридически значимых обстоятельств– как пояснил допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля начальник отдела архитектуры и градостроительства администрации г. Ливны ФИО7, данное правотворческое решение принято в том числе в связи с тем, чтобы соблюсти права собственников помещений в многоквартирных домах, расположенных в пределах территориальной зоны Ж-1. 

При этом суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подпункт «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Следовательно, с учетом изложенного, исходя из положений пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, административные исковые заявления ФИО1 и ФИО2 подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1, ФИО2 о признании недействующими отдельных положений решения Ливенского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2021 года № 58/641-ГС «О внесении изменений в Генеральный план города Ливны и Правила землепользования и застройки города Ливны Орловской области» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 24 сентября 2025 года.

Председательствующий А.В. Чуряев