УИД 34RS0001-01-2024-004463-97 Административное дело № 2а-1513/2025

Судья Алексеева И.В. Дело № 33а-261/2026 (№ 33а-10997/2025)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Волгоград 14 января 2026 г.

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.,

судей Левочкиной О.Н., Лиманской В.А.,

при ведении протокола помощником судьи Усковым З.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области о признании незаконным бездействия и возложении обязанности,

по апелляционному представлению Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора ПСС

на решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 18 августа 2025 г., которым постановлено:

Волгоградскому межрайонному природоохранному прокурору в удовлетворении административного иска к комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области о признании незаконным бездействия и возложении обязанности - отказать.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Левочкиной О.Н., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к комитету природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области (далее - Комитет), в котором с учетом уточнения исковых требований просил признать незаконным бездействие Комитета, выразившееся в необеспечении подготовки материалов и внесении Губернатору Волгоградской области предложений по вопросу установления границ особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) - государственного памятника природы «Балка «Григорова», площадью 80 га, в Советском районе г. Волгограда, южнее ВолГУ, 0,5 км юго-западнее реки Волги, в том числе с описанием границ, координат и отображением указанных границ на картографических материалах; возложить на Комитет обязанность в течение 12 месяцев со дня вступления в силу настоящего решения суда подготовить материалы и внести Губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления границ ООПТ - государственного памятника природы «Балка «Григорова», площадью 80 га, в Советском районе г. Волгограда, южнее ВолГУ, 0,5 км юго-западнее реки Волги, в том числе с описанием границ, координат и отображением указанных границ на картографических материалах.

В обоснование требований указано, что Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения требований законодательства об ООПТ регионального значения, по результатам которого установлено, что Комитетом не реализуются полномочия по подготовке материалов и предложений по установлению границ ООПТ регионального значения.

В соответствии с Положением о комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, утвержденным постановлением администрации Волгоградской области от 19 декабря 2016 г. № 693-п, Комитет является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды. Комитет в соответствии с разделом 2.1.9 указанного Положения осуществляет подготовку материалов и обоснований предложений о создании, изменении категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднении ООПТ регионального значения, а также об установлении, изменении, прекращении существования охранных зон, природных парков и памятников природы регионального значения.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 11 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» уполномоченный орган подготавливает материалы и вносит в администрацию Волгоградской области предложения для принятия решений по вопросам создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности (функционального зонирования) и упразднения ООПТ регионального значения. В связи с чем подготовка материалов и обоснований предложений по подготовке материалов для принятия решений по вопросам создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны и упразднения ООПТ регионального значения относится к полномочиям Комитета.

По мнению административного истца, на основании решения исполкома Советского районного Совета народных депутатов Волгограда от 4 июня 1980 г. №12/359 «Об объявлении лесного массива «Григоровой балки» заказником», решения исполнительного комитета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 16 октября 1985 г. № 26/706-п «Об отнесении природных объектов к государственным памятникам природы местного значения», решения малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. №6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» «Григорова балка» была отнесена к государственным памятникам природы. Считает, что таким образом на территории Советского района г. Волгограда, южнее ВолГУ, 0,5 км юго-западнее реки Волги, была создана ООПТ, площадью 80 га, на которой расположен байрачный лес со старорастущими дубами и редкими видами растений.

С принятием постановления Главы администрации Волгоградской области от 4 июля 2006 г. № 805 «Об утверждении перечней особо охраняемых природных территорий Волгоградской области» территория «Григорова балка» не была включена в перечень особо охраняемых природных территорий.

На момент подачи административного иска территория «Григорова балка» в качестве ООПТ также отсутствует в действующем перечне особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения Волгоградской области, утвержденного приказом Комитета от 9 января 2024 г. № 02-ОД.

Постановлением администрации Волгоградской области от 8 июля 2019 г. №321-п утвержден Порядок создания, изменения категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднения ООПТ регионального значения. В целях принятия решений, указанных в пункте 1.2 указанного Порядка, органы государственной власти Волгоградской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области, иные заинтересованные юридические и физические лица представляют в уполномоченный орган предложения о создании, категории, профиля, площади, границ, установленного режима охраны и упразднении охраняемых территорий.

Также установлено, что ГБУ Волгоградской области «Волгоградский региональный ботанический сад» (далее - ГБУ ВО «ВРБС») в 2012 - 2016 годах проводились исследования территории «Григоровой балки» и прилегающей к ней территории. По результатам обследований, непосредственно в «Григоровой балке» выявлены места произрастания двух редких видов растений, занесенных в Красную книгу Волгоградской области: касатик карликовый и ковыль опушеннолистный, и двух видов растений, являющихся объектами специального внимания и мониторинга на территории Волгоградской области: хвощ большой и ковыль украинский. Сведения о данных популяциях внесены в Единый банк данных по биоразнообразию Волгоградской области.

При этом установлено, что решение о прекращении существования государственного памятника природы «Григорова балка» органами власти Волгоградской области не принималось, что свидетельствует о действующем статусе ООПТ регионального значения и необоснованном ее исключении из перечня особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, отсутствие государственного памятника природы «Григорова балка» в перечне ООПТ Волгоградской области, утвержденном приказом Комитета от 9 января 2024 г. № 02-ОД, не свидетельствует об упразднении ООПТ, при этом границы памятника природы не определены. Выявленное в деятельности государственного органа нарушение закона, по мнению административного истца, не обеспечивает защиту гарантированного статьей 42 Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду. Отсутствие обозначенных в натуре границ ООПТ может повлечь за собой неправомерное занятие и использование территорий расположения природных объектов.

Административным истцом 11 апреля 2024 г. в адрес административного ответчика выносилось представление по вопросу определения границ ООПТ. По результатам рассмотрения представления действенных мер не принято.

Право неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду является неотчуждаемым, непосредственно действующим, защищается гражданским законодательством и обеспечивается правосудием. Исходя из положения преамбулы Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Закон № 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционном представлении Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор ПСС выражает несогласие с принятым судом решением, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении требований административного иска. В обоснование, оспаривая законность и обоснованность решения суда, подробно приводя доводы административного иска, указывает на то, что в решении суда ошибочно указано, что позиция прокуратуры сводилась к тому, что решение о ликвидации ранее утвержденного памятника природы «Григорова Балка» региональными органами государственной власти не принималось, следовательно, указанная территория подлежит включению в перечень ООПТ. Данное утверждение суда ошибочно, поскольку прокуратурой в судебном заседании не ставился вопрос о включении государственного памятника природы «Григорова Балка» в перечень ООПТ регионального значения.

Отмечает, что административный истец также не согласен с выводом суда, о том, что исследование ГБУ ВО «ВРБС» проведено более 8 лет назад, в связи с чем оно не может свидетельствовать об актуальном положении на предмет произрастания и нахождения на спорной территории особо охраняемых видов растений. С указанным выводом административный истец не согласен, поскольку указанное исследование проведено после 2006 года, когда ООПТ «Григорова Балка» уже была исключена из перечня ООПТ. Кроме того, указание на исследование ГБУ ВО «ВРБС» является не основным доказательством наличия ООПТ, а сопутствующим фактором.

Считает неверным вывод суда о том, что административный истец не воспользовался правом, предоставленным ему положениями статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), в связи с тем, что подготовка материалов по вопросу устранения границ ООПТ включает сведения, в том числе: обследование территории, обоснование необходимости создания охраняемой территории, что относится к компетенции административного ответчика.

Согласно решению суда самостоятельное решение об исключении отдельного лесного массива «Григорова балка» региональным законодателем не принималось, в частности, административным ответчиком. Лесной массив «Григорова балка» не был включен в июле 2006 года в перечень ООПТ Волгоградской области, при этом был исключен из ранее утвержденного перечня особо охраняемых природных территорий Волгоградской области в октябре 2006 года, на основании постановления Волгоградской областной думы от 19 октября 2006 г. № 15/504 о признании утратившим силу решение областного совета от 25 февраля 1993 г. №6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования». В связи с чем, по мнению суда, непосредственно Облкомприроды не выносил нормативно-правовой акт, противоречащий действующему законодательству в рассматриваемом вопросе, а природоохранной прокуратурой не указано на положение конкретного закона, который нарушен должностными лицами Комитета. Однако административный истец не согласен с данным выводом суда, поскольку прокуратура не оспаривала факт наличия или отсутствия нормативно-правового акта.

Также в решении суда указано, что при отсутствии в нормативно-правовом акте сведений о действующем статусе ООПТ «Григорова Балка», возложение на Облкомприроды обязанности по подготовке материалов и внесению Губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления границ ООПТ – государственного памятника природы «Григорова Балка» является преждевременным. Вместе с тем судом не обоснован данный вывод, не указаны ссылки на федеральное и региональное законодательство, подтверждающее, что невключение ООПТ «Григорова Балка» в перечень ООПТ Волгоградской области не препятствует исполнению обязанности Облкомприроды по подготовке материалов и внесению Губернатору Волгоградской области предложения по вопросу установления границ ООПТ «Балка Григорова». При этом установлено, что решение о прекращении существования (ликвидации, упрощении) государственного памятника природы «Григорова Балка» органами власти Волгоградской области не принималось, что свидетельствует о действующем статусе ООПТ регионального значения и необоснованном ее исключении из перечня ООПТ. Таким образом, отсутствие государственного памятника природы «Григорова Балка» в перечне ООПТ Волгоградской области не свидетельствует об упразднении ООПТ. При этом границы памятника природы не определены.

Кроме того, прокурор не согласен с выводом суда о пропуске административным истцом трехмесячного срока для обращения с административным исковым заявлением, поскольку о бездействии Комитета по факту отсутствия решения о ликвидации государственного памятника природы «Григорова Балка» прокурор узнал после получения ответа от 11 июня 2024 г. и дополнительного ответа от 24 июня 2024 г. на представление от 11 апреля 2024 г., в связи с чем им было подано административное исковое заявление. Информация об отсутствии в перечне ООПТ и о том, что ранее «Григорова Балка» была включена в перечень ООПТ стала известна прокуратуре при проведении проверки в 2024 году. При этом прокуратура приводит доказательства о ранее созданной ООПТ, и не просит суд обязать Комитет создать ООПТ.

Указал, что позиция административного ответчика основана на протоколе заседания общественного совета от 14 марта 2006 г. по редактированию и утверждению ООПТ регионального значения. При этом Комитетом не представлено доказательств, что «Григорова Балка» являлась предметом рассмотрения общественного совета и не представлено доказательств, что «Григорова Балка» по своим характеристикам не отвечала условиям включения в ООПТ и утратила свой статус ООПТ. Решение о прекращении статуса ООПТ «Григорова Балка» на заседании общественного совета не принималось. Также действующее на 14 марта 2006 г. федеральное и региональное законодательство не предусматривало возможности ликвидации или упразднения ООПТ.

В письменных возражениях на апелляционное представление представитель административного ответчика комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области ЕВВ и представитель заинтересованного лица ФНЦ агроэкологии РАН БАИ просили решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), оценив имеющиеся в деле доказательства, изучив доводы апелляционного представления и письменных возражений на него, выслушав представителя административного истца Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора ПНМ, поддержавшего доводы апелляционного представления, представителя административного ответчика комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области и представителя заинтересованного лица администрации Волгоградской области БНА, представителя заинтересованного лица ГБУ Волгоградской области «Волгоградский региональный ботанический сад» ДАП, полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу статьи 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В соответствии со статьей 9 и части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В соответствии с подпунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правоотношения в сфере организации, охраны, функционирования особо охраняемых природных территорий регулируются Законом № 33-ФЗ.

Согласно преамбуле Закона № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2, пунктом 1 статьи 25 Закона № 33-ФЗ к особо охраняемым природным территориям относятся в числе прочих памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Согласно пунктам 2, 3 статьи 26 Закона № 33-ФЗ природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

В силу пункта 1 статьи 27 Закона № 33-ФЗ на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с пунктом 10 статьи 2 Закона № 33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно подпункту «б» пункта 11 статьи 2 Закона № 33-ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Приведенные положения закона свидетельствуют о необходимости принятия мер по охране территорий памятников природы, в том числе путем определения их границ, границ охранной зоны.

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. № 138, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 настоящих Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта (далее - проект решения), а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 6, 8 указанных Правил, сведения о границах охранных зон подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости в соответствии со статьей 10 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». Изменение границ охранных зон, а также режима охранных зон осуществляется в том же порядке, что и их создание.

В силу подпункта 3 пункта 2 статьи 7 Федерального закона № 218-ФЗ от 13 июля 2015 г. «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон № 218-ФЗ) единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и состоит среди прочего из реестра сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, границах особо охраняемых природных территорий, лесопарковых зеленых поясов и т.д.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 32 Закона № 218-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в случае принятия ими решений (актов) об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий.

Как следует из материалов дела, решением исполкома Советского райсовета народных депутатов Волгограда от 4 июня 1980 г. № 12/359 «Об объявлении лесного массива «Григоровой балки» заказником» лесной массив «Григорова Балка» был объявлена охраняемой природной территорией-заказником (том № 1, л.д. 11).

Решением исполнительного комитета Волгоградского областного совета народных депутатов от 16 октября 1985 г. было принято предложение областного общества охраны природы и исполкомов райгорсоветов по отнесению к государственным памятникам природы местного значения ценных в научном, культурно-познавательном и оздоровительном отношении природных объектов согласно приложению к решению. В приложении к указанному решению, под порядковым номером 14, в графе «Наименование государственного памятника природы», указан «Лесной массив «Григорова балка», расположенный в Советском районе г. Волгограда, представляющий собой байрачный лес, расположенный в балке - один из южных форпостов, сохранившихся в зоне полупустыни (том № 1, л.д. 14-15, 16-34).

Решением малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» утвержден перечень особо охраняемых территорий Волгоградской области и режим их использования, являющийся приложением к решению. В приложенном к решению перечне, под порядковым номером 2, указана «Балка «Григорова» (бывшая «Найденова» или «Букатинская») - государственный памятник природы, представляющий собой байрачный лес со старовозрастными дубами, редкими видами растений (том № 1, л.д. 79, 80-82).

Постановлением и.о. главы администрации Волгоградской области от 4 июля 2006 г. № 805 «Об утверждении перечней особо охраняемых природных территорий Волгоградской области» утвержден перечень ООПТ Волгоградской области, в который не была включена территория лесного массива «Григорова балка». Этим же решением Комитет был определен уполномоченным органом по ведению кадастра ООПТ Волгоградской области (том № 1, л.д. 84-102).

В связи с принятием главой администрации Волгоградской области вышеуказанного постановления от 4 июля 2006 г. № 805 «Об утверждении перечней особо охраняемых природных территорий Волгоградской области», прокурор Волгоградской области обратился в Волгоградскую областную Думу с письменным предложением (письмо от 15 сентября 2006 г. № 7/2-Б-06) о признании решения малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» утратившим силу, как потерявшее юридическое значение. Данное предложение прокурора Волгоградской области правовым управлением аппарата Волгоградской областной Думы было признано обоснованным.

9 октября 2006 г. депутатом Волгоградской областной Думы - заместителем председателя комитета Волгоградской областной Думы по аграрной политике и природопользованию ЛВФ на рассмотрение заседания был внесен проект постановления о признании утратившим силу решения малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования».

По итогам рассмотрения внесенного прокурором Волгоградской области предложения, 19 октября 2006 г. Волгоградской областной Думой было вынесено Постановление № 15/504 о признании утратившим силу решения малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» (том № 1, л.д. 83).

После 4 июля 2006 г. неоднократно утверждались новые перечни ООПТ Волгоградской области, однако по настоящее время территория лесного массива «Григорова балка» в качестве ООПТ ни в один из перечней больше не включалась, также данная территория отсутствует и в действующем перечне ООПТ регионального и местного значения Волгоградской области, утвержденном приказом Комитета от 9 января 2024 г. № 02-ОД (том № 1, л.д. 119).

Постановление от 4 июля 2006 № 805 «Об утверждении перечней особо охраняемых природных территорий Волгоградской области» утратило силу 18 ноября 2013 г. (постановление Губернатора Волгоградской области от 18 ноября 2013 г. № 1169), в связи с изданием приказа Минприроды России от 19 марта 2012 г. № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий», согласно пункту 40 которого закреплена обязанность Уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации в сфере ведения государственного кадастра ООПТ по ежегодному утверждению и размещению (до 20 января) в сети Интернет перечней ООПТ регионального и местного значения.

Начиная с 2013 года перечни ООПТ утверждаются нормативными правовыми актами Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области.

Согласно сообщению ГБУ ВО «ВРБС» от 15 апреля 2024 г. № 92 в 2012 - 2016 годах сотрудниками ГБУ ВО «ВРБС» проводились исследования территории «Григорова балка» и прилегающей к ней территории. По результатам обследований выявлены места произрастания двух редких видов растений, занесенных в Красную книгу Волгоградской области: касатик карликовый и ковыль опушеннолистный, и двух видов растений, являющихся объектами специального внимания и мониторинга на территории Волгоградской области: хвощ большой и ковыль украинский. Сведения о данных популяциях внесены в Единый банк данных по биоразнообразию Волгоградской области (том № 1, л.д. 64).

В 2024 году Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях. По результатам проведенной проверки Волгоградским межрайонным природоохранным прокурором 11 апреля 2024 г. в адрес Комитета было внесено представление № 02-06-2024/133 по вопросу определения границ ООПТ «Балка Григорова» (том № 1, л.д. 66-70).

Комитетом в адрес Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры были даны ответы от 11 июня 2024 г. и 24 июня 2024 г., согласно которым по результатам рассмотрения представления прокурора в части определения границ ООПТ «Балка Григорова» окончательное решение принято не было, с указанием на то, что проводится истребование необходимых сведений и анализ документов нормативно-правового регулирования по указанному вопросу (том № 1, л.д. 71-72, 73).

На основании изложенного, Волгоградским межрайонным природоохранным прокурором было инициировано настоящее административное дело, в ходе рассмотрения которого позиция надзирающего органа сводилась к тому, что решение о ликвидации ранее утвержденного памятника природы «Григорова Балка» органами власти не принималось, что свидетельствует о действующем статусе ООПТ регионального значения и необоснованном ее исключении из перечня ООПТ.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, руководствуясь вышеприведенными нормами права, на основании анализа представленных в материалы административного дела сторонами доказательств, суд первой инстанции исходил из того, что обследования балки сотрудниками ГБУ ВО «ВРБС» проводились более восьми лет назад, в связи с чем полученные данные не могут свидетельствовать об актуальном положении дел на предмет произрастания и нахождения на спорной территории особо-охраняемых видов растений в настоящее время.

При этом судом учтено, что действующее законодательство предусматривает возможность предоставления компетентного заключения по рассматриваемому вопросу. Однако административный истец не воспользовался правом, предоставленным ему положениями статьей 77 КАС РФ. Прокурором не представлено объективных доказательств, которые могли бы свидетельствовать о невозможности проведения экспертного заключения до инициирования судебного разбирательства, то есть еще в ходе проведения проверки.

Поскольку Постановлением Волгоградской областной Думы от 19 октября 2006 г. решение областного совета от 25 февраля 1993 г. признано утратившим свою силу, то утратил свою силу и перечень особо охраняемых территорий Волгоградской области, утвержденный этим решением, в число которых входила «Григорова Балка», как государственный памятник природы. В этой связи территория природного объекта «Григорова Балка» в качестве особо охраняемой природной территории законно отсутствует в действующем перечне ООПТ регионального и местного значения Волгоградской области, утвержденном приказом Комитета от 9 января 2024 г. № 02-ОД.

Отсутствие территории «Григорова Балка» в действующем перечне ООПТ свидетельствует не об упразднении ООПТ, а о невключении 4 июля 2006 г. территории «Григорова Балка» в перечень ООПТ, как территории, не отвечающей критериям и требованиям Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Поскольку территория «Григорова Балка» 4 июля 2006 г. не была включена в перечень ООПТ, то и границы данной территории не определялись.

Непосредственно административный ответчик - Комитет не выносил нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству Российской Федерации в отношении спорного вопроса, а административным истцом не указано на положения конкретного закона, которые были нарушены должностными лицами административного ответчика.

В этой связи при отсутствии в нормативном правовом акте сведений о действующем статусе территории «Григорова Балка», как ООПТ, возложение на административного ответчика обязанности по подготовке материалов и внесению Губернатору Волгоградской области предложений по вопросу установления границ ООПТ - государственного памятника природы «Григорова Балка», является преждевременным. В связи с чем требования административного истца о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в необеспечении подготовки материалов и внесения Губернатору Волгоградской области предложений по вопросу установления границ ООПТ – государственного памятника природы «Балка «Григорова», в том числе с описанием границ, координат и отображением указанных границ на картографических материалах, а также требование административного истца о возложении на административного ответчика обязанности – являются незаконными и необоснованными, ввиду чего административный иск не подлежит удовлетворению.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о пропуске административным истцом срока обращения в суд с административным иском.

Суд апелляционной инстанции соглашается с позицией суда первой инстанции, исходя из оценки доводов апелляционного представления, которые не являются основанием для отмены обжалуемого решения суда по следующим основаниям.

В силу статьи 52 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий, создаваемых в целях охраны окружающей среды, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами.

Согласно Закону Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Как следует из содержания части 9 статьи 2 Закона № 33-ФЗ, органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с пунктом 3 статьи 11 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. № 641-ОД «Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» уполномоченный орган подготавливает материалы и вносит губернатору Волгоградской области предложения по вопросам установления, изменения, прекращения существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения.

В соответствии с Положением о комитете природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, утвержденного постановлением администрации Волгоградской области от 19 декабря 2016 г. № 693-п, комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления, обеспечения экологической безопасности, недропользования, охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, в том числе использования и охраны водных объектов, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, государственной экологической экспертизы на территории Волгоградской области, уполномоченным осуществлять государственное управление в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на территории Волгоградской области, государственное управление в области охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, охраны и воспроизводства среды их обитания на территории Волгоградской области.

Комитет в соответствии с разделом 2.1.9 указанного Положения: осуществляет подготовку материалов и обоснований предложений о создании, изменении категории, профиля, площади, границ, установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также об установлении, изменении, прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения.

Следовательно, подготовка материалов и обоснований предложений по установлению границ охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения отнесена к полномочиям Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области.

Учитывая приведенные нормы права и установленные по делу обстоятельства, судебная коллегия выводы суда об отказе в удовлетворении требований административного иска находит правомерными и не усматривает оснований не согласиться с ними, полагая, что они сделаны с учетом нормативных положений главы 22 КАС РФ, при правильно определенном характере правоотношений, возникших между сторонами, и законе, подлежащем применению, верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами (статьи 62, 226 КАС РФ), достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке по правилам статьи 84 КАС РФ, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности.

Основания и мотивы, по которым суд пришел к поставленным под сомнение в представлении выводам, доказательства, принятые судом во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в обжалуемом судебном акте.

Реализуя принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ), суд первой инстанции, подвергнув детальному анализу обстоятельства дела и хронологию событий, верно распределил бремя доказывания. При этом административный ответчик доказал законность своих действий, которые соответствовали порядку, предусмотренному законодательством Российской Федерации, установленным по делу обстоятельствам, и не повлекли нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, требующих судебного восстановления.

В соответствии с частью 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 КАС РФ необходимым условием для удовлетворения административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 КАС РФ, является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемых решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца процессуальным законом возложена обязанность доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав, а также соблюдении срока обращения в суд за защитой нарушенного права. Административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действия (бездействие) соответствуют закону (части 9 и 11 статьи 226, статья 62 КАС РФ).

Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Применительно к настоящему спору совокупность обстоятельств, необходимых для удовлетворения административного иска об оспаривании действий административного ответчика, а именно несоответствие оспариваемого бездействия закону, несоблюдение порядка совершения действий и нарушение в результате совершения этих действий прав неопределенного круга лиц, в ходе рассмотрения дела не установлена.

Довод апелляционного представления о том, что «Балка Григорова» до настоящего времени имеет действующий статус ООПТ регионального значения, судебная коллегия считает несостоятельным, поскольку решение исполнительного комитета Волгоградского областного совета народных депутатов от 16 октября 1985 г. по отнесению к государственным памятникам природы местного значения природных объектов (в число которых вошел лесной массив «Григорова балка») и решение малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» (в число которых вошла «Балка «Григорова»), в настоящее время не могут приниматься во внимание, так как они основаны на нормативных актах, утративших свою силу, и противоречат действующим нормативным актам в отношении спорного вопроса, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, 19 октября 2006 г. Волгоградской областной Думой по инициативе прокурора Волгоградской области вынесено Постановление № 15/504 о признании утратившим силу решения малого Совета Волгоградского областного Совета народных депутатов от 25 февраля 1993 г. № 6/41 «Об особо охраняемых территориях Волгоградской области и режиме их использования» (в число которых входила «Григорова Балка»), как утратившего свое юридическое значение в связи с вынесением постановления от 4 июля 2006 г. № 805 «Об утверждении перечней особо охраняемых природных территорий Волгоградской области» (в число которых «Григорова Балка» не вошла). Из чего следует, что «Григорова Балка» как на момент подачи административного иска, так и на момент рассмотрения решения в апелляционной инстанции ООПТ не является.

Невключение природной территории «Григорова Балка» на основании постановления от 4 июля 2006 г. № 805 в перечень ООПТ свидетельствует о том, что по своим характеристикам «Григорова Балка» на тот момент не отвечала условиям включения в ООПТ. Постановление от 4 июля 2006 г. № 805 оспорено не было. Сведений о соответствии в настоящее время территории «Григорова Балка» характеристикам ООТП в материалах дела не имеется и административным истцом не представлено.

При этом согласно сведениям, представленным ФНЦ Агроэкологии РАН, в настоящее время дубовый байрачный лес в Григоровой балке является характерным природным объектом для Приволжской возвышенности, следовательно, у него отсутствует особое научное, культурное, этетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

Вместе с тем административным истцом вопрос о включении природной территории «Балка Григорова» в перечень ООПТ не ставился. Прокурор в своем иске просит признать незаконным бездействие Комитета, выразившееся в необеспечении подготовки материалов и внесении предложений по вопросу установления границ ООПТ - государственного памятника природы «Балка «Григорова» и возложить на Комитет обязанность подготовить материалы и внести предложения по вопросу установления границ ООПТ - государственного памятника природы «Балка «Григорова». Однако, поскольку «Балка Григорова» на момент вынесения решения ООПТ не являлась, то вывод суда первой инстанции о том, что исковые требования прокурора не подлежат удовлетворению, является правильным.

Иные доводы апелляционного представления повторяют позицию прокурора в суде первой инстанции и направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, правильность определения судом прав и обязанностей сторон в рамках спорных правоотношений либо опровергали бы выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено, предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ворошиловского районного суда г. Волгограда от 18 августа 2025 г. оставить без изменения, апелляционное представление Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора – без удовлетворения.

Настоящее апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы в порядке, установленном главой 35 КАС РФ, через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Судьи