Дело № 3а-152/2019

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

14 июня 2019 года город Ульяновск

Ульяновский областной суд в составе:

судьи Зуевой Н.В.,

при секретаре Дубровиной Л.О.,

с участием прокурора Сальникова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности Главы города Димитровграда ФИО1 о признании недействующим решения Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 12/99 «Об утверждении структуры Администрации города Димитровграда Ульяновской области»,

У С Т А Н О В И Л:

решением Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 12/99 (далее - Решение № 12/99) утверждена структура Администрации города Димитровграда Ульяновской области.

Исполняющий обязанности Главы города Димитровграда ФИО1 обратился в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия Решения № 12/99.

В обоснование своих требований административный истец сослался на то, что оспариваемое решение принято с нарушение процедуры его принятия и противоречит части 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), пункту 32 части 2 статьи 26, части 4 статьи 44, пункту 22 части 1 статьи 40 Устава муниципального образования «Город Димитровград» Ульяновской области, утвержденного решением Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области второго созыва от 29 июня 2016 г. № 46/556 (далее - Устав города Димитровград), согласно которым формирование Администрации города, представление структуры и предельной численности Администрации города на утверждение Городской Думы относится к исключительным полномочиям Главы города. Данное полномочие осуществляется Главой города либо лицом, его замещающим, назначенным на должность в установленном законом порядке. В оспариваемом Решении № 12/99 указано, что оно принято на основании обращения Главы города Димитровграда Ульяновской области *** Однако решением Димитровградского городского суда Ульяновской области от 18 февраля 2019 г., вступившим в законную силу, признаны незаконными и отменены решение Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 11/98 «Об избрании Главы города Димитровграда Ульяновской области», распоряжение Главы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 001-р «О вступлении в должность Главы города Димитровграда Ульяновской области». Таким образом, оспариваемое решение принято Городской Думой на основании представления незаконно избранного в качестве Главы города ***

В судебном заседании представитель исполняющего обязанности Главы города Димитровграда и Администрации города Димитровграда ФИО2 административное исковое заявление поддержала по изложенным в нем доводам, дав аналогичные пояснения. Дополнительно пояснила, что Администрация осуществляет свою деятельность по структуре, утвержденной до принятия оспариваемого решения. Решение № 12/99 официально опубликовано не было. 

Представитель Городской Думы города Димитровграда, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в свое отсутствие. В предварительном судебном заседании представитель Городской Думы города Димитровграда ФИО3 административные исковые требования не признал, пояснив, что на основании постановления Председателя Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области № 2 23 января 2019 г. созвано внеочередное 12 заседание Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области третьего созыва с повесткой дня, включающей рассмотрение одного вопроса: об утверждении структуры Администрации города Димитровграда Ульяновской области. В соответствии с протоколом внеочередного 12 заседания Городской Думы от 23 января 2019 г. на данном заседании присутствовало 28 из 30 депутатов Городской Думы, имелся необходимый кворум, позволяющий принимать решения. После рассмотрения депутатами Городской Думы представленного вновь избранным Главой города *** проекта Решения «Об утверждении структуры Администрации города Димитровграда Ульяновской области» было принято решение об утверждении новой структуры Администрации города. В силу части 13 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Соответственно Городская Дума города Димитровграда как представительный орган муниципального образования не наделена полномочиями по обнародованию (официальному опубликованию) муниципальных нормативных правовых актов. Кроме того, в силу норм Федерального закона № 131-ФЗ и Устава города Димитровграда ФИО1, как исполняющий обязанности Главы города, не является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Выслушав представителей административного истца и заинтересованного лица, административного ответчика, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ (здесь и далее - в редакции, действующей на момент принятия Решения № 12/99) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В силу статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа местного самоуправления (пункты 1 и 2 части 1).

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (часть 2).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом (часть 3).

В частях 1 и 2 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной Администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Согласно частям 1 и 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Глава муниципального образования подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

В соответствии с разъяснениями, данными в пунктах 31, 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке. Проверяя соблюдение порядка вступления в силу нормативного правового акта, затрагивающего права и свободы административного истца, заявителя, необходимо устанавливать дату официального опубликования (обнародования) этого акта и принимать во внимание, что в отдельных случаях дата вступления акта в силу должна быть определена с учетом правил, предусмотренных иными нормативными правовыми актами.

Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования, как это закреплено частью 3 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ), регулирующего отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией, в том числе граждан, организаций и общественных объединений, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 1 и часть 1 статьи 2), закрепляющего основные принципы обеспечения доступа к такой информации, относя к ним, в частности, ее открытость и доступность, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, свободу поиска, получения, передачи и распространения информации (пункты 1 и 3 статьи 4).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 40 Устава города Димитровграда Глава города Димитровграда города Димитровграда подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим уставом, решения, принятые Городской Думой.

Статья 81 Устава города Димитровграда регламентирует порядок официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

Так, частями 1, 5 названной статьи предусмотрено, что в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты Городской Думы. Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ульяновской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, решение об удалении Главы города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ульяновской области, настоящим Уставом. 

В соответствии с частями 9-12 статьи 81 Устава города Димитровграда нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает город, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления города, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает город, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение месяца со дня их принятия, если иное не установлено самим нормативным правовым актом.

Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в городе.

Для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. 

Официальная публикация правового акта должна включать: наименование органа принятия, название акта, номер, дату, полный его текст, включая приложения (если они имеются). Под официальным опубликованием понимается публикация правового акта в периодическом печатном средстве массовой информации или в сетевом издании в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», которые определяются органом местного самоуправления города, принявшим муниципальный правовой акт.

Официальное обнародование правового акта должно включать: наименование органа принятия, название акта, номер, дату, полный его текст, включая приложения (если они имеются). Под официальным обнародованием понимается размещение муниципального правового акта в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте органа местного самоуправления города, принявшего такой акт.

Органы местного самоуправления города, их должностные лица обязаны обеспечить каждому желающему возможность ознакомления с правовыми актами в местах, указанных этими органами.

В ходе рассмотрения дела представителем административного ответчика не представлено доказательств официального опубликования (обнародования) Решения № 12/99. Более того, им в возражениях на иск и в пояснениях, данных в предварительном судебном заседании указано на то, что Городская Дума города Димитровграда, как представительный орган муниципального образования, не наделена полномочиями по обнародованию (официальному опубликованию) муниципальных нормативных правовых актов, такие полномочия возложены на Главу города. 

Представителем административного истца и Администрации города Димитровграда также указано на то, что Решение № 12/99 Главой города не обнародовалось и официально не опубликовалось.

Судом не установлено обнародование (официальное опубликование) оспариваемого решения. 

Таким образом, возможность обеспечения населению публичного образования, лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, ознакомиться с содержанием Решения № 12/99, не была обеспечена, что является нарушением процедуры принятия Решения № 12/99 и основанием для признания его недействующим.

В части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что структура местной Администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной Администрации.

В силу пункта 32 части 2 статьи 26 Устава города Димитровграда к компетенции Городской Думы относится утверждение структуры и предельной численности Администрации города по представлению Главы города.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 40 Устава города Димитровграда Глава города формирует Администрацию города в соответствии с настоящим уставом, представляет структуру и предельную численность Администрации города на утверждение Городской Думе.

Согласно части 4 статьи 44 Устава города Димитровграда структура Администрации города утверждается Городской Думой по представлению Главы города.

В ходе судебного разбирательства установлено, что ФИО1 с 12 ноября 2018 г. исполняет обязанности Главы города Димитровграда Ульяновской области до избрания Главы города Димитровграда.

Решением Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области от 23 января 2019 г. № 11/98 Главой города Димитровграда избран ФИО4

Постановлением Председателя Городской Думы от 23 января 2019 г. № 2 созвано внеочередное 12 заседание Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области третьего созыва.

Согласно повестке дня внеочередного 12 заседания Городской Думы, включающей рассмотрение одного вопроса об утверждении структуры Администрации города Димитровграда, проект решения подготовлен *** 

Из протокола внеочередного 12 заседания городской Думы города Димитровграда Ульяновской области третьего созыва также следует, что инициатива изменения структуры Администрации исходила от ***

В судебном заседании административным ответчиком представлено Решение № 12/99, подписанное *** и председателем Городской Думы ***

Решением Димитровградского городского суда Ульяновской области от 18 февраля 2019 г. признаны незаконными и отменены решение Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. об избрании Главой города Димитровграда Ульяновской области ***, а также вынесенные им в последующем 23 и 24 января 2019 года, как Главой города Димитровграда, распоряжения. 

Апелляционным определением Ульяновского областного суда от 7 мая 2019 г. решение Димитровградского городского суда Ульяновской области от 18 февраля 2019 г. оставлено без изменения, а апелляционные жалобы Городской Думы города Димитровграда Ульяновской области, ***, ***, ***, ***, ***, *** - без удовлетворения.

Данными судебными актами установлено, что решение Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. об избрании Главой города Димитровграда Ульяновской области *** принято с нарушением установленного законом порядка избрания главы муниципального образования, а соответственно принятые как Главой города Димитровграда *** все последующие распоряжения также не могут быть признаны законными и подлежат отмене, как вынесенные лицом, не уполномоченным на их подписание. 

Поскольку решение об избрании Главой города *** от 23 января 2019 г. судом признано незаконным вследствие существенного нарушения процедуры проведения конкурса по отбору кандидатур на должность Главы города, а соответственно его избрание и вступление в должность изначально являлись незаконными, суд соглашается с доводами административного истца о том, что Решение № 12/99, принятое Городской Думой на основании представления *** противоречит части 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ, пункту 32 части 2 статьи 26, части 4 статьи 44, пункту 22 части 1 статьи 40 Устава города Димитровграда.  

Довод представителя административного ответчика о том, что ФИО1 не является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, не может быть принят во внимание по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, в суд может обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 3 статьи 208 КАС РФ). 

Нарушением компетенции, в частности, следует считать издание нормативного правового акта, регулирующего полностью или в части отношения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат регулированию нормативным правовым актом, издаваемым административным истцом. 

В силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления.

Права ФИО1 затрагиваются оспариваемым решением Городской Думы города Димитровграда, поскольку он, являясь исполняющим обязанности Главы города в силу положений части 2 статьи 44 Устава города Димитровграда осуществляет руководство деятельностью Администрации города.

Таким образом, административные исковые требования о признании недействующим решения Городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 12/99 «Об утверждении структуры Администрации города Димитровграда Ульяновской области» подлежат удовлетворению. 

В соответствии со статьей 215 КАС РФ и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд полагает, что нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление исполняющего обязанности Главы города Димитровграда ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение городской Думы города Димитровграда от 23 января 2019 г. № 12/99 «Об утверждении структуры Администрации города Димитровграда Ульяновской области».

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в газете «Димитровград». 

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Н.В.Зуева