Дело № 2а-4871/24

73RS0001-01-2024-006817-14

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

29 октября 2024 года г.Ульяновск

Ленинский районный суд г.Ульяновска в составе судьи Бирюковой О.В., при секретаре Матанцевой Н.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора к администрации города Ульяновска, главе города Ульяновска ФИО1 а.е. о признании недействующим нормативного правового акта

УСТАНОВИЛ:

Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с указанным административным иском к администрации города Ульяновска о признании недействующим нормативного правового акта.

Определением суда от 20.09.2024 к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен глава города Ульяновска ФИО1.

В обоснование иска административный истец указал, что врио главы МО «город Ульяновск» утверждено постановление от 28.03.2023 №270, регулирующее вопросы создания, изменения площади и границ, ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения. Указанное Постановление опубликовано в газете «Ульяновск сегодня» №36 (2390) от 31.03.2023. Рассматриваемый нормативный правовой акт принят с нарушением норм федерального законодательства. В силу положений пункта «д» ч.1 ст. 72 Конституции РФ особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Сохранение и развитие системы ООПТ является одной из задач Стратегии экологической безопасности РФ до 2025 года, утвержденной указом Президента РФ от 19.04.2017 №176. В соответствии с ч.ч. 1,2 ст. 58 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ природные объекты, имеющие особое природное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение находятся под особой охраной. Все они как следует из п.3 названной статьи образуют природно-заповедный фонд. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях. Изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Согласно ч.ч. 8,9 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях. Таким образом, из системного толкования федеральных законов и Конституции РФ следует, что у органов местного самоуправления есть только полномочия в части создания ООПТ местного значения, установления режима их особой охраны. Полномочия по реорганизации, ликвидации ООПТ местного значения федеральным законодателем органам местного самоуправления не делегировались. Между тем положения п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации» противоречат вышеуказанным положениям федерального законодательства, так как предусматривают полномочия органа местного самоуправления по изменению площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации. Просит признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу положения п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации», предусматривающие процедуру изменения площади границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации.

В судебном заседании представитель административного истца на удовлетворении иска настаивала, поддержала доводы, изложенные в иске. 

Представители административных ответчиков в судебном заседании иск не признали, в целом дала пояснения аналогичные, изложенным в возражениях на исковое заявление. В том числе указали, что изменение границ особо охраняемой природной территории местного значения и ее ликвидация не противоречит федеральному законодательству в виду отсутствия такого запрета в Федеральном законе от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Иные лица участвующие в деле в судебное заседание не явились, извещались. 

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункт "к" части 1; статья 76, часть 2) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 1783-О).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применяя руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации суд исходит из того, что оспариваемое постановление администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации» принято с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, вместе с тем, суд соглашается с доводами административного истца о том, что у органов местного самоуправления есть только полномочия в части создания ООПТ местного значения, установления режима их особой охраны. Полномочия по реорганизации, ликвидации ООПТ местного значения федеральным законодателем органам местного самоуправления не делегировались. Между тем оспариваемые положения п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации» противоречат положениям федерального законодательства, так как предусматривают полномочия органа местного самоуправления по изменению площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации. 

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Закон об охране окружающей среды.

Как указано в статье 1 названного Закона, охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Законом об особо охраняемых природных территориях.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 26 Закона N 33-ФЗ).

В силу пункта 3 статьи 26 Закона N 33-ФЗ органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Положение о котором утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. N 1219.

Оспариваемыми положениями п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации» предусмотрены случаи утраты особо охраняемыми территориями своего правового статуса.

Вместе с тем, поскольку изменение границ созданной особо охраняемой природной территории влияет на режим ее охраны, изменение границ подлежит согласованию с Минприроды России. Изменение площади особо охраняемых природных территорий законодательством Российской Федерации допускается только в сторону расширения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 Постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В данном случае оспариваемые положения п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации» не соответствуют общеправовому критерию формальной определенности и устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая, по сути, сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведения субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя органам местного самоуправления в более упрощенном порядке, нежели создание такой зоны и определение границ ее охраны, решать вопрос об утрате такого статуса. 

Руководствуясь ст. ст. 175-180 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Исковые требования Ульяновского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу положения п.1, подпункта 7 пункта 2, подпунктов 2,3 пункта 3, пунктов 4 и 5 постановления администрации города Ульяновска от 28.03.2023 №270 «О некоторых вопросах регулирования создания, изменения площади и границ особо охраняемых природных территорий местного значения, расположенных на территории муниципального образования «город Ульяновск» и их ликвидации», предусматривающие процедуру изменения площади границ особо охраняемых природных территорий местного значения и их ликвидации.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ульяновский областной суд через Ленинский районный суд г.Ульяновска в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.В. Бирюкова

Дата изготовления мотивированного решения 11.11.2024.