СМОЛЕНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело N 3а-47/2017

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

г. Смоленск 20 декабря 2017 г.

Смоленский областной суд в составе:

судьи Смоленского областного суда Штейнле А.Л.,

при секретаре Зуйковой А.А., 

с участием прокурора Заболоцкой И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Спецпроект» к Администрации Смоленской области о признании недействующим Постановления Администрации Смоленской области от 18.08.2017 г. № 541 «Об утверждении перечня остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам»,

установил:

18 августа 2017 г. Администрацией Смоленской области (далее – Администрация) принято Постановление № 541 «Об утверждении перечня остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам» (далее – Постановление, Перечень). 

Данное Постановление опубликовано на официальном интернет-портале 

правовой информации www.pravo.gov.ru 24.08.2017 г.

Пунктом 1 Перечня в качестве остановочного пункта в границах Смоленской области, который разрешается использовать в качестве начального и (или) конечного остановочного пункта по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом указан Автовокзал «город Смоленск», его местонахождение, пути подъезда и направление регулярных перевозок. 

ООО «Спецпроект» обратилось в Смоленский областной суд с административным иском к Администрации Смоленской области о признании недействительным (недействующим) Постановления, сославшись на то, что является владельцем автостанции по адресу: 

<

...>, которая Министерством транспорта РФ внесена в единый реестр остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок с регистрационным номером 67042 и предназначена для использования в качестве начального и конечного остановочного пункта при осуществлении междугородних автобусных перевозок. Оспариваемым Постановлением автостанция ООО «Спецпроект» не включена в перечень остановочных пунктов, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом. Согласно Постановлению, в качестве единственного начального и конечного остановочного пункта по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в г. Смоленске указан автовокзал «город Смоленск», который эксплуатирует ПАО «Смолоблпассажиртранс», принадлежащее Смоленской области. Административный истец полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт издан с целью исключения конкуренции со стороны ООО «Спецпроект», что противоречит положениям ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме того, Постановление № 541 не соответствует ч.13 ст.4 Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку не преследует единственной цели, допускающей возможность принятия такого нормативного правового акта - снижение загрузки улиц и автомобильных дорог.

Определением суда от 23 ноября 2017 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству.

Администрация Смоленской области и Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству в письменных возражениях указали, что оспариваемое Постановление не противоречит действующему федеральному законодательству, принято уполномоченным органом и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Заявленными требованиями о признании недействующим Постановления №541 полностью, затрагиваются права иных лиц, на представление интересов которых правовые основания у административного истца отсутствуют. Оспариваемое Постановление не может противоречить Федеральному закону «О защите конкуренции», поскольку не регулирует вопросы деятельности хозяйствующих субъектов, не устанавливает какие-либо запреты и ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности, в отношении производства определенных видов товаров, оказания услуг, выполнения работ. В период подготовки и согласования проекта Постановления помимо автовокзала «город Смоленск» иных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок на территории г. Смоленска не имелось. Постановление принято в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог на территории Смоленской области, а также установления в границах Смоленской области начальных и конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок. Сформированный Перечень таких остановочных пунктов позволяет снизить загрузку улиц и автомобильных дорог на территории Смоленской области и не допустить увеличение данной загрузки. 

В судебном заседании представитель ООО «Спецпроект» ФИО1 заявленное требование по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, поддержал.

Представитель Администрации Смоленской области ФИО2 не признал административный иск.

Департамент Смоленской области по транспорту и дорожному хозяйству, надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, в суд явку своего представителя не обеспечил. 

Заявленное Департаментом ходатайство об отложении судебного заседания в связи с невозможностью участия в нем представителя заинтересованного лица ФИО3 по причине нахождения в отпуске и руководителя Департамента в связи с занятостью отклонено судом, поскольку не представлено доказательств уважительности причин неявки руководителя Департамента либо невозможности направления в суд иного представителя. 

Поскольку явка представителя заинтересованного лица в судебное заседание обязательной судом не признавалась, Смоленский областной суд на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает необходимым рассмотреть дело без участия представителя заинтересованного лица.

Выслушав объяснения представителя административного истца ООО «Спецпроект» ФИО1, возражения представителя Администрации Смоленской области ФИО2, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Смоленской областной прокуратуры Заболоцкой И.В., полагавшей необходимым отказать в удовлетворении заявленного требования, Смоленский областной суд приходит к выводу о том, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. 

В соответствии с абзацем вторым пункта 1 и пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации до принятия федеральных законов.

Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси. 

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно частям 1-3 статьи 2 данного федерального закона законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в частях 1 и 2 настоящей статьи, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами. 

В соответствии с частью 13 статьи 4 Федерального закона № 220-ФЗ в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации допускается установление в его границах остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам. Эти остановочные пункты должны располагаться, если это возможно, вблизи мест пересечения подъездных автомобильных дорог с границами поселений, в которых расположены эти остановочные пункты, а для субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя - с границами данных городов.

Исходя из буквального толкования вышеприведенной нормы, субъекту Российской Федерации право принимать нормативный правовой акт для установления в его границах начальных и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам предоставлено только в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, то есть принятие такого нормативного правового акта обусловлено необходимостью достижения указанной цели. 

Таким образом, не допускается произвольное принятие данного нормативного правового акта без обоснования того, что установление нормативным правовым актом начальных и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам приведет к снижению загрузки улиц и автомобильных дорог. 

Административным ответчиком не проведено обоснование тому, что оспариваемое Постановление № 541 принято в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог в г. Смоленске. 

Как следует из материалов дела, в реестре остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок 26 июня 2017 г. зарегистрирован остановочный пункт автостанция ООО «Спецпроект» г.Смоленск, владельцем которого является ООО «Спецпроект», под регистрационным номером 67042 (л.д. 99). 

На момент принятия оспариваемого нормативного акта на территории г.Смоленска в качестве остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок действовали автовокзал «город Смоленск», расположенный по адресу: 

<

...>, регистрационный номер 67021 и автостанция ООО «Спецпроект», расположенная по адресу: 

<

...>, регистрационный номер 67042. 

В Перечень остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, действующих на территории Смоленской области, не были включены остановочные пункты: автостанция ООО «Спецпроект» (г.Смоленск); остановочный пункт г. Ярцево, расположенный по адресу: 

<

...> (регистрационный № 67086); автостанция «пгт Холм-Жирковский», расположенная по адресу: Смоленская область, пгт. Холм-Жирковский, ул. Московская, 9 (регистрационный № 67014).

В обоснование принятия оспариваемого Постановления № 541 административный ответчик и заинтересованное лицо указали, что нормативный правовой акт принят в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог на территории Смоленской области, а также установления в границах Смоленской области остановочных пунктов, которые разрешается использовать в качестве начальных и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, и включенные в Перечень остановочные пункты обеспечивают достижение указанной цели.

Вместе с тем, административным ответчиком не проведено обоснование тому, что оспариваемое Постановление № 541 принято в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог на территории Смоленской области. Каких-либо доказательств, мотивированного обоснования в подтверждение указанным доводам не представлено. В частности, невключение в нормативный правовой акт автостанции ООО «Спецпроект» (г. Смоленск), расположенной рядом с автовокзалом «город Смоленск», признанным Постановлением № 541 как начальный и конечный остановочный пункт по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, исходя из указанной в приведенной норме цели, никак не мотивировано. 

По мнению административного ответчика, предусмотренная цель принятия нормативного акта презюмируется и ее обоснования не требуется.

Данный подход не соответствует положениям части 13 статьи 4 Федерального закона № 220-ФЗ, из которых следует, что принятие указанного нормативного правового акта не является обязанностью субъекта Российской Федерации для регулирования правовых отношений, связанных с определением остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, а допускается лишь в случае необходимости снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, следовательно, принятие такого правового акта должно быть обосновано с указанной точки зрения.

В ходе судебного разбирательства обоснования принятия оспариваемого Постановления № 541, исходя из предусмотренной федеральным законодательством цели, не представлено. 

Утверждение о том, что для достижения указанной цели в Перечень вошли только те остановочные пункты, которые позволяют снизить загрузку улиц и автомобильных дорог, а также ссылка на то, что учитывалась загруженность пересечения ул. Кашена и ул. Дзержинского в г. Смоленске, не могут рассматриваться судом в качестве обоснования цели принятия оспариваемого Постановления, поскольку они никак не мотивированы. Анализ загруженности улиц и автомобильных дорог отсутствует. Данная информация является недостаточной и непроверяемой. Учитывая, что автовокзал «город Смоленск» и автостанция ООО «Спецпроект» находятся рядом, административный ответчик не обосновал, почему Автовокзал включен в Перечень остановочных пунктов, а Автостанция нет. 

Таким образом, сделать вывод о том, что нормативный правовой акт принят в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог и будет ее обеспечивать, не представляется возможным. 

Установленные по делу обстоятельства и анализ положений части 13 статьи 4 данного Федерального закона свидетельствуют о том, что принятие оспариваемого Постановления № 541 не было обусловлено целью снижения загрузки улиц и автомобильных дорог в границах Смоленской области и не привело к достижению данной цели. 

При указанных обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует части 13 статьи 4 Федерального закона №220-ФЗ, имеющей большую юридическую силу, и нарушает права, свободы и законные интересы ООО «Спецпроект», поскольку лишает возможности использовать автостанцию в качестве остановочного пункта по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

Кроме того, необоснованное невключение автостанции ООО «Спецпроект» в Перечень остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, в нарушение положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» влечет недопущение и устранение конкуренции со стороны ООО «Спецпроект» на рынке данного вида услуг.

Довод Администрации о том, что оспариваемое Постановление № 541 было принято в целях установления в границах Смоленской области начальных и конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок судом отвергается, поскольку он не основан на положениях закона.

В соответствии с частью 13 статьи 4 Федерального закона № 220-ФЗ субъектом Российской Федерации допускается принятие соответствующего нормативного правового акта только с единственной целью – для снижения загрузки улиц и автомобильных дорог. 

Кроме того, исходя из положений части 1 статьи 4, части 2 статьи 31 данного Федерального закона установление остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок находится в ведении уполномоченного федерального органа исполнительной власти, субъекту Российской Федерации предоставлено право вмешиваться в данное регулирование только для снижения загрузки улиц и автомобильных дорог.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, признаются судом несостоятельными.

Частью 15 статьи 4 данного Федерального закона предусмотрено, что если включенные в состав межрегионального маршрута регулярных перевозок автовокзал, автостанция или пути подъезда к ним не соответствуют требованиям нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, предусмотренным частью 13 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или уполномоченный участник договора простого товарищества, осуществляющие регулярные перевозки по данному маршруту, обязаны представить заявление об изменении данного маршрута в целях приведения его в соответствие с этими требованиями в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. 

Согласно части 4 статьи 5 Федерального закона № 220-ФЗ в случае принятия нормативного правового акта, предусмотренного частью 13 статьи 4 настоящего Федерального закона, в состав межрегионального маршрута регулярных перевозок должны включаться указанные в этом нормативном правовом акте ближайшие по направлению регулярных перевозок начальный остановочный пункт и (или) конечный остановочный пункт либо при их недостаточной пропускной способности следующие указанные в этом нормативном правовом акте ближайшие по направлению регулярных перевозок и имеющие достаточную пропускную способность начальный остановочный пункт и (или) конечный остановочный пункт.

Исходя из приведенных законоположений, Постановление № 541 исключает возможность административному истцу использовать принадлежащую ему автостанцию ООО «Спецпроект» в качестве остановочного пункта по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, поскольку данный остановочный пункт подлежит исключению из межрегиональных маршрутов регулярных перевозок и, следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт с очевидностью нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. 

Иные доводы административного ответчика и заинтересованного лица, в том числе, о том, что оспариваемый правовой акт принят в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления и не противоречит федеральному законодательству, являются несостоятельными, поскольку не основаны на правильном понимании и толковании вышеприведенных норм федерального законодательства Российской Федерации. 

В силу части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что оспариваемое Постановление № 541 противоречит вышеприведенному федеральному законодательству, применялось на территории г. Смоленска, следует его признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. 

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления ООО «Спецпроект» уплачена государственная пошлина в размере 4500 (четырех тысяч пятисот) рублей согласно платежному поручению от 18 октября 2017 г. N 15. Данные судебные расходы подлежат взысканию с Администрации Смоленской области в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Смоленский областной суд

решил:

административное исковое заявление ООО «Спецпроект» удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановление Администрации Смоленской области от 18.08.2017 г. № 541 «Об утверждении перечня остановочных пунктов, расположенных в границах Смоленской области, которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам».

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Взыскать с Администрации Смоленской области в пользу ООО «Спецпроект» расходы на уплату государственной пошлины в размере 4500 (четырех тысяч пятисот) рублей.

В течение месяца со дня принятия настоящего решения в окончательной форме оно может быть обжаловано, а прокурором принесено представление в Верховный Суд Российской Федерации через Смоленский областной суд.

Решение принято в окончательной форме 25 декабря 2017 года.

Судья: А.Л. Штейнле