Административное дело № 2А-30/2020 (2А-916/2019)

УИД № 44RS0028-01-2019-000997-04

Решение

 изготовлено 10 апреля 2020 года

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Кострома

21 января 2020 года

Костромской районный суд Костромской области в составе:

председательствующего судьи К.А.Батухиной,

при секретаре судебного заседания А.В.Лагашкиной,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2А-30/2020 (2А-916/2019) УИД № 44RS0028-01-2019-000997-04 по административному исковому заявлению Костромского межрайонного природоохранного прокурора, поданного в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, интересов Российской Федерации, к Департаменту лесного хозяйства Костромской области о возложении обязанности по выполнению лесоустроительных мероприятий,

УСТАНОВИЛ:

Костромской межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, интересов Российской Федерации, обратился в Костромской районный суд Костромской области с административным иском к Департаменту лесного хозяйства Костромской области о возложении обязанности по выполнению лесоустроительных мероприятий.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Костромской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка осуществления полномочий, переданных Российской Федерацией органам государственной власти Костромской области в области лесных отношений. Проверкой установлено, что Департамент лесного хозяйства Костромской области, осуществляя функции и полномочия в сфере лесного хозяйства на территории Костромской области, не реализует в установленном порядке требования федерального законодательства о проведении мероприятий по лесоустройству. 

В частности, как отмечает истец, в соответствии со статьёй 67 ЛК Российской Федерации лесоустройство проводится на землях лесного фонда, населённых пунктов, обороны и безопасности, особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса. Материалы лесоустройства являются основанием для разработки лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, проектов освоения лесов и внесения в них изменений, а также для ведения государственного лесного реестра и осуществления государственной инвентаризации лесов. Правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утверждённой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Согласно статье 68 ЛК Российской Федерации и пункту 3 Лесоустроительной инструкции, утверждённой Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 122, лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. В силу пункта 5 Лесоустроительной инструкции проектирование лесничеств и лесопарков, проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов, закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков, таксация лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов обеспечиваются органами государственной власти в пределах их полномочий, определённых в соответствии со статьёй 83 ЛК Российской Федерации и статьёй 10 Федерального закона «О введении в действие ЛК Российской Федерации» от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ. 

Кроме того, как указывает истец, в соответствии с пунктами 29-30 Лесоустроительной инструкции таксация лесов проводится в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков для выявления, учёта и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. Таксация лесов осуществляется по первому, второму, третьему таксационным разрядам лесов, которыми устанавливаются степень детализации и точность таксационных работ в зависимости от интенсивности использования лесов и объёмов выполняемых мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Пунктом 31 Лесоустроительной инструкции установлено, что периодичность проведения таксации лесов составляет: а) для объектов работ, на которых использование расчётной лесосеки превышает 50%, а также на которых таксация лесов выполнена по первому таксационному разряду лесов – 10 лет; б) для объектов работ, на которых таксация лесов выполнена по второму и третьему таксационным разрядом лесов – 15 лет; в) для резервных лесов – 20 лет. В силу пункта 147 Лесоустроительной инструкции таксационные описания лесотаксационных выделов в пределах лесных кварталов (таксационные описания на территорию лесничества и лесных участков), лесоустроительные планшеты (планшеты на территорию лесничества и лесных участков) являются лесоустроительными документами, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и её изменение. Со дня утверждения акта о внесении документированной информации в государственный лесной реестр или её изменении лесоустроительная документация вводится в действие. 

Вместе с тем, как отмечает истец, лесоустройство на территории Костромского лесничества проведено в 2006 году, то есть имеет давность более 10 лет. Пунктом 7 части 1 статьи 83 ЛК Российской Федерации, подпунктом 7 пункта 11 Положения о Департаменте лесного хозяйства Костромской области, утверждённого Постановлением Губернатора Костромской области от 1 октября 2010 года № 186, проведение лесоустройства возложено на Департамент лесного хозяйства Костромской области. Сохранение лесов является реализацией гарантии конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду в силу статьи 42 Конституции Российской Федерации. Не проведение лесоустройства, по мнению истца, создаёт реальную угрозу потери лесов как места отдыха и естественной защиты от загрязнения окружающей среды, что является нарушением прав неопределённого круга лиц, поскольку препятствует надлежащему использованию и охране лесов. В силу части 1 статьи 8 ЛК Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Таким образом, как констатирует истец, неисполнение обязанности по лесоустройству может привести к ухудшению состояния лесов и условий обитания объектов животного мира и условий места произрастания древесных и кустарниковых пород, травянистых растений, ставит под угрозу безопасность лесов в пожароопасный период. 

С учётом изложенного Костромской межрайонный природоохранный прокурор просит суд возложить на Департамент лесного хозяйства Костромской области обязанность не позднее 31 декабря 2020 года выполнить лесоустройство в границах Костромского лесничества Костромской области. 

Из содержания обращения прокурора и прилагаемых документов следует, что иск предъявлен в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также интересов Российской Федерации, то есть затронуты публичные интересы, предметом заявленного иска по существу является оспаривание бездействия органа государственной власти субъекта Российской Федерации в вопросах исполнения (соблюдения) требований лесного законодательства, в том числе в части осуществления переданных Российской Федерацией полномочий в области лесоустройства. Кроме того, принятие и исполнение решения об обязании устранить нарушения требований лесного законодательства предполагают реализацию публично-властных полномочий по исполнению и применению законов и подзаконных актов в сфере лесных отношений в целях обеспечения защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также интересов Российской Федерации.

С учётом изложенного, заявленный иск определением судьи принят к рассмотрению Костромского районного суда Костромской области в порядке административного судопроизводства.

В ходе судебного разбирательства заявленные административные исковые требования неоднократно уточнялись прокурором, в окончательном виде административный истец просит: возложить на Департамент лесного хозяйства Костромской области обязанность не позднее 31 декабря 2023 года выполнить мероприятия по таксации лесов, а также мероприятия по проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах Костромского лесничества Костромской области в пределах выделенного финансирования. 

Заместитель прокурора Костромской межрайонной природоохранной прокуратуры А.А.Михин в судебном заседании поддержал уточнённые исковые требования по доводам и основаниям, указанным в иске.

Представитель административного ответчика Департамента лесного хозяйства Костромской области ФИО1, действующий на основании доверенности, в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований по доводам и основаниям, указанным в письменном отзыве. Кроме того, с учётом уточнения заявленных стороной истца требований, представитель административного ответчика ФИО1 считает, что административные требования о понуждении департамента к исполнению обязанностей, предусмотренных законом, фактически сводятся к заключению департаментов соответствующих государственных контрактов, то есть понуждении департамента вступить в обязательства (заключить договор). Кроме того, постановлением Губернатора Костромской области на 2019-2028 годы утверждён Лесной план, в котором заявленные прокурором лесоустроительные мероприятия в отношении Костромского лесничества запланированы на 2021-2023 годы. Лесной план является нормативным актом, обязательным для государственных органов управления лесным хозяйством на всех уровнях, и отдельного судебного решения об обязании департамента выполнить отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, переданные Костромской области, не требуется. 

В письменном отзыве Департамент лесного хозяйства Костромской области указал, что в соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Согласно части 1 статьи 68 ЛК Российской Федерации лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков, проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. В связи с чем, такие действия как «возложить обязанность выполнить лесоустройство в границах Костромского лесничества Костромской области», по мнению ответчика, являются неопределёнными, а следовательно, невозможными к исполнению. 

Кроме того, как отмечает ответчик, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений относятся, в том числе: проектирование лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, установление правил проведения лесоустройства, утверждение требований к составу и к содержанию проектной документации лесного участка, порядка её подготовки (пункт 26 статьи 81 ЛК Российской Федерации). Согласно пункту 6 части 1 статьи 83 ЛК Российской Федерации Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений, в частности: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, а также проведение на землях лесного фонда лесоустройства. На основании Положения о Департаменте лесного хозяйства Костромской области от 1 октября 2010 года № 186 Департамент лесного хозяйства Костромской области является исполнительным органом государственной власти Костромской области, осуществляющим полномочия в области лесных отношений. Департамент для решения возложенных на него задач осуществляет функции по организации проведения на землях лесного фонда в границах территории Костромской области лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 ЛК Российской Федерации. Финансирование Департамента осуществляется за счёт средств областного бюджета, предусмотренных на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти Костромской области, а также из областного бюджета за счёт субвенций из федерального бюджета. Согласно части 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации средства на осуществление полномочий Российской Федерации, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Согласно статье 26.20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ общий объём субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации, определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. В соответствии с пунктом 1 Правил расходования и учёта средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2006 года № 837, субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 Правил субъект Российской Федерации в рамках доведённых объёмов в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период самостоятельно определяет направления расходования средств субвенций. В соответствии с Законом Костромской области «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годы» от 24 декабря 2018 года № 495-6-ЗКО Костромской области на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений субвенции в 2019-2021 годах доведены. При этом, как отмечает ответчик, расходы из средств субвенций федерального бюджета на проведение мероприятий по лесоустройству в соответствии с переданными полномочиями, в том числе на 2019-2021 годы, департаментом запланированы не были. 

Также сторона ответчика указывает, что в соответствии с пунктом 32 Лесоустроительной инструкции, утверждённой Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 122, таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации. В соответствии с пунктом 33 Лесоустроительной инструкции в первый год проводятся подготовительные работы, включающие: аэросъёмку или космическую съёмку в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; закладку пробных площадей в период полного распускания листвы древесной, кустарниковой и травянистой растительности; сбор сведений об изменениях состояния лесов, произошедших в период между предыдущей и настоящей таксацией лесов; дешифрирование снимков с установлением границ лесотаксационных выделов; подготовку геодезической основы таксации лесов; проверку качества подготовительных работ; приёмку-сдачу подготовительных работ. Таким образом, по мнению стороны ответчика, требуемый истцом срок исполнения решения противоречит действующему законодательству, а также является заведомо неисполнимым, в том числе ввиду следующего. Защитой бюджетных проектировок на очередной финансовый 2019 год средства на проведение подготовительных лесоустроительных работ по Костромскому лесничеству Костромской области не предусмотрены. Отмечают, что лесоустройство в границах лесничеств Костромской области выполняется на основании государственных контрактов, заключённых по результатам открытых конкурсов в электронном виде. В силу положений пункта 4 части 2 статьи 17 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, подпункта «е» пункта 1 Требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 552, в плане закупок указывается объём финансового обеспечения (планируемые платежи) для осуществления закупки на соответствующий финансовый год. Таким образом, как констатирует сторона ответчика, отсутствие доведённых в установленном порядке до Департамента (государственного заказчика) как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств на закупку товаров, работ, услуг на соответствующий финансовый год и плановый период влечёт невозможность исполнения указанного требования. (л.д. 39-41)

Представитель заинтересованного лица Департамента финансов Костромской области ФИО2, действующая на основании доверенности от 9 января 2020 года (л.д. 169), поддержала позицию стороны административного ответчика и доводы, изложенные в представленном ею письменном отзыве, сочла требования прокурора незаконными и неподлежащими удовлетворению. 

Согласно письменному отзыву Департамента финансов Костромской области, в силу части 4.1 статьи 8 ЛК Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение реализации указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета. Пунктом 7 части 1 статьи 83 ЛК Российской Федерации установлено, что Российская Федерация передаёт органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие в области лесных отношений – проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 ЛК Российской Федерации. Средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК Российской Федерации полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации). В соответствии с абзацем 6 пункта 1 статьи 85 БК Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий от Российской Федерации. В пункте 4 статьи 85 БК Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счёт и в пределах субвенций из федерального бюджета. Согласно статье 133 БК Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Согласно пункту 5 статьи 83 ЛК Российской Федерации порядок расходования и учёта средств на осуществление переданных в соответствии с частью 1 данной статьи полномочий устанавливается Правительством Российской Федерации. Правила расходования и учёта средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837. В соответствии с пунктом 3 Правил органы государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно подпункту 7 пункта 11 Положения о Департаменте лесного хозяйства Костромской области, утверждённого постановлением губернатора Костромской области от 1 октября 2010 года № 186, Департамент лесного хозяйства Костромской области осуществляет переданные Российской Федерации полномочия в области лесных отношений, в том числе проведение на землях лесного фонда в границах территории Костромской области лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 ЛК Российской Федерации. Согласно пункту 24 Положения Департамент лесного хозяйства Костромской области согласовывает с Федеральным агентством лесного хозяйства Российской Федерации целевые и прогнозные показатели на очередной финансовый год и на плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. При этом, частью 4 статьи 83 ЛК Российской Федерации установлено, что субвенции из федерального бюджета, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, распределяются исходя из площади эксплуатационных лесов, защитных лесов, интенсивности их использования, численности проживающего на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации населения, показателей пожарной опасности лесов по методике, утверждённой Правительством Российской Федерации. Таким образом, по мнению Департамента финансов Костромской области, исходя из приведённой нормы ЛК Российской Федерации и положений методики распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждённой Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 838, следует, что объём субвенций, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации не ставится в зависимость от потребности в проведении субъектом Российской Федерации конкретных мероприятий, предусмотренных перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Соответственно, требования прокурора об обязании Департамента лесного хозяйства Костромской области не позднее определённой даты выполнить лесоустройство в границах Костромского лесничества Костромской области не согласуется с установленным законодательством порядком определения объёма и распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений. В связи с чем требование прокурора об обязании Департамента лесного хозяйства Костромской области не позднее 21 декабря 2020 года (определённой даты) выполнить лесоустройство в границах Костромского лесничества Костромской области без указания источника финансирования противоречит нормам БК Российской Федерации и ЛК Российской Федерации, поскольку финансовое обеспечение расходных обязательств, возникших в связи с реализацией Костромской областью переданных Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, осуществляется за счёт средств федерального бюджета. Согласно пункту 2 Правил № 37 субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, и лимитов бюджетных обязательств, доведённых до Федерального агентства лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Соответственно, ответственность за выделение Костромской области финансовых средств из федерального бюджета на реализацию Костромской областью переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений несёт Федеральное агентство лесного хозяйства как главный распорядитель средств финансового бюджета. Таким образом, заявленные требования прокурора по настоящему делу не согласуются с установленной БК Российской Федерации системой межбюджетных отношений в Российской Федерации. (л.д. 49-57, 60-63) 

Заинтересованное лицо Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, извещённое о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в суд своего представителя не направило, в суд представлен письменный отзыв на административное исковое заявление прокурора.

В письменных пояснениях Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации со ссылкой на статьи 67-68, 81-83 ЛК Российской Федерации, указало, что полномочия по проведению лесоустройства разделены между федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, полномочия по таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которым в силу части 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. Реализация переданных полномочий по проведению лесоустройства на территории Костромской области осуществляется в пределах выделенного финансирования. Фактические расходы Костромской области на осуществление переданных полномочий по лесоустройству составили: в 2016 году – 10668,30 тыс.руб., в 2017 году – 10191,5 тыс.руб., в 2018 году – 16289,1 тыс.руб. В 2019 году общий объём субвенций из федерального бюджета на осуществление переданных полномочий для Костромской области составил 410264,5 тыс.руб., из которых 13814,6 тыс.руб. планируется направить на проведение мероприятий по лесоустройству. (л.д. 80-81)

Заинтересованные лица Федеральное агентство лесного хозяйства, Департамент лесного хозяйства по Центральному федеральному округу, извещавшиеся о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, в суд своих представителей не направили, равно как не выразили своё отношение к заявленным прокурором требованиям.

С учётом мнения прокурора А.А.Михина, представителя административного ответчика ФИО1, представителя заинтересованного лица ФИО2, суд в соответствии со статьёй 150 КАС Российской Федерации, счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся заинтересованных лиц. Выслушав участников процесса, исследовав материалы административного дела, надзорного производства №..., суд приходит к следующим выводам.

Леса относятся к одному из ключевых факторов социально-экономического развития государства, выполняют многочисленные средообразующие и средозащитные функции, обеспечивают сохранение благоприятной окружающей среды и повышение благосостояния граждан, а также обладают особой культурной и эстетической ценностью.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. (статья 42)

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с действовавшим до 2007 года ЛК Российской Федерации организация проведения лесоустройства на землях лесного фонда относилась к полномочиям Российской Федерации и лесоустроительные работы финансировались за счёт средств федерального бюджета. С принятием ЛК Российской Федерации от 4 декабря 2006 года система лесоустройства была значительно преобразована. В настоящее время лесоустройство включает несколько видов работ (направлений), осуществляемых на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном).

Согласно статье 68 ЛК Российской Федерации лесоустройство включает в себя: 1) проектирование лесничеств; 2) проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; 3) закрепление на местности местоположения границ лесничеств, участковых лесничеств, лесных участков и земель, на которых расположены эксплуатационные леса, защитные леса, резервные леса, особо защитные участки лесов; 4) таксацию лесов; 5) проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов.

Согласно подпункту 26 статьи 81 ЛК Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений в частности относятся: проектирование лесничеств (в том числе установление границ лесничеств), эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, установление правил проведения лесоустройства, утверждение требований к составу и содержанию проектной документации лесного участка, порядка ее подготовки.

При этом, в силу пунктов 6, 7 части 1 статьи 83 ЛК Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации передано осуществление следующих полномочий в области лесных отношений, а именно: осуществление на землях лесного фонда охраны лесов (в том числе осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения (пункт 6); проведение на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 настоящего Кодекса (пункт 7).

Исполнительным органом государственной власти Костромской области, созданным для проведения государственной политики и выработки региональной политики, управления, координации и нормативного правового регулирования в сфере лесного хозяйства и лесного комплекса, федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, оказания государственных услуг в сфере лесных отношений является Департамент лесного хозяйства Костромской области.

Как следует из Положения о Департаменте лесного хозяйства Костромской области, утверждённого Постановлением Губернатора Костромской области от 1 октября 2010 года № 186, осуществление переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений, в том числе: осуществление на землях лесного фонда в границах территории Костромской области охраны лесов (в том числе осуществление мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров, за исключением выполнения взрывных работ в целях локализации и ликвидации лесных пожаров и осуществления мероприятий по искусственному вызыванию осадков в целях тушения лесных пожаров), защиты лесов (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства лесов (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов), лесоразведения; а также проведение на землях лесного фонда в границах территории Костромской области лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации, отнесено к сфере полномочий Департамента лесного хозяйства Костромской области. 

С учётом изложенного, исполнительным органом государственной власти Костромской области ответственным за проведение мероприятий по таксации лесов, их охране, защите, воспроизводству на территории Костромской области является Департамент лесного хозяйства Костромской области.

Согласно статье 69.1 ЛК Российской Федерации таксация лесов проводится для выявления, учёта и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов. При таксации лесов, проводимой в границах лесных участков и лесничеств, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объёма древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов.

В соответствии со статьёй 69.2 ЛК Российской Федерации при проектировании мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляется определение видов и объёмов соответствующих мероприятий. При проектировании мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов составляются ведомости планируемых мероприятий по соответствующим лесничествам, участковым лесничествам, лесным кварталам, лесотаксационным выделам. Требования к проектированию мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов устанавливаются лесоустроительной инструкцией, указанной в части 2 статьи 67 настоящего Кодекса.

Правила проведения лесоустройства в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, содержащие требования к составу, методам, способам и точности проведения лесоустройства в лесах, расположенных на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях особоохраняемых природных территорий, а также на землях населённых пунктов, на которых расположены городские леса, установлены в силу части 2 статьи 67 ЛК Российской Федерации Лесоустроительной инструкцией, утверждённой Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 марта 2018 года № 122 (далее по тексту – Лесоустроительная инструкция).

В частности, согласно пунктам 4, 10 проведение лесоустройства осуществляется в отношении лесничеств, лесопарков, которые являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. 

В соответствии с пунктом 29-32, 35 Лесоустроительной инструкцией таксация лесов проводится в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков (далее - объект работ) для выявления, учета и оценки количественных и качественных характеристик лесных ресурсов.

Таксация лесов осуществляется по первому, второму, третьему таксационным разрядам лесов, которыми устанавливаются степень детализации и точность таксационных работ в зависимости от интенсивности использования лесов и объемов выполняемых мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. В зависимости от таксационного разряда лесов устанавливаются площади и размеры лесных кварталов и лесотаксационных выделов. (пункт 30 лесоустроительной инструкции)

Периодичность проведения таксации лесов составляет: а) для объектов работ, на которых использование расчетной лесосеки превышает 50%, а также на которых таксация лесов выполнена по первому таксационному разряду лесов - 10 лет; б) для объектов работ, на которых таксация лесов выполнена по второму и третьему таксационным разрядам лесов - 15 лет; в) для резервных лесов - 20 лет. (пункт 31 лесоустроительной инструкции)

Таксация лесов выполняется в течение двух лет и состоит из подготовительных работ, полевых работ и составления лесоустроительной документации (далее - камеральные работы). (пункт 32 лесоустроительной инструкции)

При таксации лесов, проводимой в границах лесных участков, лесничеств и лесопарков, осуществляются установление границ лесотаксационных выделов, определение преобладающих и сопутствующих древесных пород, диаметра, высоты и объема древесины, лесорастительных условий, состояния естественного возобновления древесных пород и подлеска, а также других характеристик лесных ресурсов. (пункт 35 лесоустроительной инструкции)

В силу пунктов 116-117 Лесоустроительной инструкции проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляется для лесотаксационных выделов одновременно с наземной таксацией лесов на основе оценки комплекса воздействующих факторов и анализа эффективности выполнения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. Все расчеты, связанные с проектированием мероприятий по уходу за лесами, осуществляются на основе итогов распределения площадей и запасов лесных насаждений хозяйственных секций по классам возраста, полноте, классам бонитета, типам леса и данным таксации лесов. Мероприятия по охране, защите, воспроизводству лесов назначаются в пределах хозяйственных секций для совокупности лесотаксационных выделов, характеризующихся общностью лесорастительных условий, структуры, состояния и древесными породами, объединенными единой целью хозяйства и единым возрастом рубки.

Проектировании мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов составляются отдельные ведомости по каждому направлению (охрана лесов, защита лесов, воспроизводство лесов) по лесным участкам, участковым лесничествам, лесничествам, лесопаркам. (пункт 117 лесоустроительной инструкции)

В соответствии с пунктом 147 Лесоустроительной инструкции по результатам таксации лесов составляется лесоустроительная документация. Таксационные описания лесотаксационных выделов в пределах лесных кварталов (таксационные описания на территорию лесничества и лесных участков), лесоустроительные планшеты (планшеты на территорию лесничества и лесных участков) являются лесоустроительной документацией, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и её изменение. 

Согласно Лесохозяйственному регламенту Костромского лесничества Костромской области, утверждённому постановлением Департамента лесного хозяйства Костромской области от 19 декабря 2016 года № 19 (с изменениями и дополнениями от 16 октября 2017 года № 11, от 31 мая 2019 года № 4) Костромское лесничество расположено в юго-восточной части Костромской области на территории Костромского, Красносельского и Нерехтского муниципальных районов. Протяжённость территории лесничества с востока на запад 80 км, с севера на юг 128 км. Лесничество граничит на севере с Буйским лесничеством, на востоке с Ярославской областью, на западе с Судиславским лесничеством и на юге – с Ивановской областью.

Костромское лесничество организовано Приказом Рослесхоза от 23 мая 2008 года № 168. Общая площадь Костромского лесничества составляет 157434 га (по государственному лесному реестру на 1 января 2019 года), в него входят 9 участковых лесничеств и 3 участковых лесничества на базе бывших районных филиалов ОГУ «Костромалес» по Костромскому, Красносельскому и Нерехтскому районам.

В ходе проверки, проведённой Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, в деятельности Департамента лесного хозяйства Костромской области выявлены нарушения лесного законодательства. В частности, как отмечено в представлении прокурора от 15 марта 2019 года вопреки пунктам 6, 7 статьи 83 ЛК Российской Федерации Департаментом лесного хозяйства Костромской области не в полном объёме реализуются полномочия по охране лесов и проведению на землях лесного фонда мероприятий по лесоустройству. Так, давность последних лесоустроительных работ по проектированию мероприятий по охране лесов от пожаров и проведению таксации лесов в 8 лесничествах (24% всей площади земель лесного фонда) составляет более 10 лет, в том числе на территории Костромского лесничества. (л.д. 13-17)

Поводом к проведению проверки явилось обращение участников НК «...» о незаконной рубке лесных насаждений в лесном массиве в районе ... сельского поселения Костромского муниципального района, в частности в ..., о бездействии Департамента лесного хозяйства Костромской области. По результатам проверки 15 апреля 2019 года в отношении генерального директора ООО «...», осуществляющего заготовку древесины в Костромском лесничестве, вынесено представление об устранении нарушений закона, а также предостережение о недопустимости нарушения закона, в частности: по осуществлению деятельности по сплошной рубке лесных насаждений в водоохраной зоне водного объекта (...). Департаменту лесного хозяйства Костромской области указано на необходимость внесения изменений в лесохозяйственный регламент Костромского лесничества в части отнесения соответствующей части квартала ... Костромского лесничества к защитным лесам, с инициированием перед Рослесхозом вопроса об изменении категории лесов. 

Из общих сведений о лесничестве, приведённых в указанном выше лесохозяйственном регламенте, следует, что бывший Костромской лесхоз организован в июне 1936 года на основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 года на базе лесов Костромского леспромхоза и части лесов местного значения Костромского, Буйского и Красносельского районов на площади 111 тыс. га. В 1960 году два лесничества (Судиславское и Кузнецовское) были переданы в состав Судиславского лесхоза и в 1976 году – три лесничества организуемому Костромскому гослесохотхозяйству Главохоты СССР. В бывшем Костромском лесхозе до 2007 года функционировало семь лесничеств на территории трёх административных районов – Костромского, Красносельского и Нерехтсткого. В том числе 945 га лесных земель находилось в черте города Кострома и 161 га – в черте города Волгореченск. 

Последнее комплексное лесоустройство проведено в 1997 году на землях лесного фонда Костромского лесхоза (73937 га) и в 1998 году на землях лесного фонда Костромского ГОЛОХа (38977 га) проведено соответственно лесоустроительными предприятиями «Центрлеспроект» и «Мослеспроект» по I разряду точности, с применением материалов аэрофотосъёмки залёта 1996 года в соответствии с Инструкцией по проведению лесоустройства в лесном фонде России, утверждённой Приказом Рослесхоза от 15 декабря 1994 года № 265, Основанными положениями организации и ведения лесного хозяйства Костромской области и протоколом 1-го лесоустроительного совещания. 

Лесоустройство в лесах сельхозформирований Костромского, Красносельского и Нерехтского районов проведено в 2003 году Рязанской лесоустроительной экспедицией Центрального государственного лесоустроительного предприятия по I разряду точности на площади соответственно 24555 га, 18941 га и 12304 га. 

В дальнейшем, лесоустройство проводилось на арендованных лесных участках (в 2015 году на площади 3 445 га, в 2016 году – 12 153 га, в 2018 году – 4 639,8 га). 

Лесным планом Костромской области на 2019-2028 годы, утверждённому постановлением Губернатора Костромской области от 25 января 2019 года № 17, в отношении Костромского лесничества Костромской области запланированы на 2021-2023 годы лесоустроительные мероприятия, включая отнесение лесов по целевому назначению (данные приведены в приложении № 28 к указанному Лесному плану Костромской области), в частности:

- лесоустройство: подготовительные работы – на 2021 год,

- лесоустройство: полевые работы, камеральные работы - на 2022 год (с применением дешифровочного способа таксации на 134 764 га, глазомерно-измерительного способы таксации на 22670 га), 

- отнесение лесов по целевому назначению – на 2023 год. 

Как отмечено в пункте 4.11 Лесного плана, при планировании лесоустроительных работ под глазомерно-измерительный способ таксации планируются участки с интенсивным ведением лесного хозяйства и планируемые к предоставлению в пользование с целью первоочередного и максимально точного определения количественных и качественных характеристик лесных насаждений. 

Обстоятельства давности лесоустроительных работ в отношении Костромского лесничества Костромской области стороной административного ответчика в судебном заседании не оспаривалось. В ответе на представление прокурора от 23 апреля 2019 года Департамент лесного хозяйства Костромской области факты и обстоятельства, изложенные в представлении, не опроверг. Однако Департаментом лесного хозяйства Костромской области со ссылкой на статью 210 ГК Российской Федерации, статью 8 ЛК Российской Федерации в качестве обстоятельств заслуживающих внимание отмечено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, лесоустройство на землях лесного фонда на территории субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках лимитов бюджетного финансирования на основании государственных контрактов, заключаемых в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ. Соответствующие доводы были приведены стороной ответчика и в ходе рассмотрения настоящего административного дела.

В соответствии с частью 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации средства на осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета. 

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в силу статьи 133 БК Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Общий объём субвенций, предоставляемых для осуществления полномочий, переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи, определяется в отношении каждого субъекта Российской Федерации с учётом затрат на организацию осуществления указанных полномочий в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. (часть 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации)

Согласно пункту 2 Правил расходования и учёта средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837, субвенции предоставляются в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете, и лимитов бюджетных обязательств, доведённых до Федерального агентства лесного хозяйства на предоставление субвенций на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства направления осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, на финансовое обеспечение которых предоставляются субвенции на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. (абзац 1 пункта 3)

Перечень мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утверждён Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 6 августа 2019 года № 529. В частности, в пункте 5 указанного перечня предусмотрено проведение на землях лесного фонда лесоустройства в виде таксации лесов подготовительных работ; таксации лесов полевых работ; таксации лесов I разряда, глазомерно-измерительным способом; таксации лесов I разряда, глазомерным способом; таксации лесов I разряда, дешифровочным способом; таксации лесов II разряда, глазомерно-измерительным способом; таксации лесов II разряда, глазомерным способом; таксации лесов II разряда, дешифровочным способом; таксации лесов III разряда, дешифровочным способом; таксации лесов III разряда, способом актуализации; таксации лесов камеральных работ; проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов. 

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия, по согласованию с Федеральным агентством лесного хозяйства определяют объёмы расходов, осуществляемых в целях исполнения переданных полномочий, включая расходы на содержание и обеспечение деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия. (абзац 2 пункта 3)

Заявленный прокурором иск в порядке административного судопроизводства направлен на защиту прав неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду и их законного интереса на сохранение, надлежащее использование и охрану лесов, исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе (статья 5 ЛК Российской Федерации).

Суд соглашается со стороной истца в том, что отсутствие достоверной и актуальной информации о состоянии лесных ресурсов на территории Костромского лесничества Костромской области, в том числе о породном и возрастном составе лесных насаждений, их количественных и качественных характеристиках, не способствует рациональному ведению лесного хозяйства. Равно как, не высокая степень интенсивности ведения лесного хозяйства в рамках Костромского лесничества в сравнении с другими лесничествами сама по себе не может являться фактором, обуславливающим снижение значимости и необходимости планирования и проведения лесоустроительных мероприятий. 

Устаревшие материалы лесоустройства Костромского лесничества явились основанием для разработки лесного плана Костромской области, лесохозяйственного регламента лесничества. Кроме того, данные материалы используются также для ведения государственного лесного реестра, который в силу статьи 91 ЛК Российской Федерации представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах. Однако помещение устаревшей информации о лесных ресурсах в указанный реестр не делает её ни более актуальной, ни более качественной. Равно как, организация таксационных работ и проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов преимущественно за счёт граждан и юридических лиц, использующих леса в пределах отдельных выделов, не обеспечивает качественный комплексный характер лесоустроительных мероприятий в отношении Костромского лесничества Костромской области в целом.

Принимая во внимание, что факт давности материалов лесоустройства Костромского лесничества (более 10 лет) имеет место быть, требования прокурора об обязании Департамента лесного хозяйства Костромской области выполнить соответствующие лесоустроительные мероприятия в рамках переданных Российской Федерацией полномочий подлежат удовлетворению. 

При этом, требование о проведении мероприятий по таксации лесов и проектированию мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов заявлены стороной истца в пределах выделенного финансирования, что соответствует положениям части 3 статьи 83 ЛК Российской Федерации и согласуется с Правилами расходования и учёта средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 года № 837.

Заявленный прокурором срок выполнения таксации лесов, проектирования мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов не противоречит положениям Лесного плана Костромской области, являющимся руководящим документом для государственных органов управления лесным хозяйством на всех уровнях. Сам факт указания в Лесном плане Костромской области лесоустроительных мероприятий в отношении Костромского лесничества Костромской области, планируемых к проведению в 2021-2023 годах, не свидетельствует об их выполнении и не является безусловным основанием для отказа прокурору в удовлетворении заявленных требований. 

С учётом изложенного, суд приходит к выводу об удовлетворении административных исковых требований Костромского межрайонного природоохранного прокурора в заявленном объёме.

Руководствуясь статьями 175, 180 КАС Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования Костромского межрайонного природоохранного прокурора, поданного в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, интересов Российской Федерации, к Департаменту лесного хозяйства Костромской области о возложении обязанности по выполнению лесоустроительных мероприятий, удовлетворить.

Возложить на Департамент лесного хозяйства Костромской области обязанность в срок не позднее 31 декабря 2023 года выполнить мероприятия по таксации лесов, проектирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов в границах Костромского лесничества Костромской области, в пределах выделенного финансирования. 

Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Костромской районный суд Костромской области в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме.

Федеральный судья

К.А.Батухина