Решение

 

Именем Российской Федерации

15 февраля 2019 года город Саратов

Кировский районный суд г. Саратова в составе

председательствующего судьи Бивол Е.А.,

при секретаре Гавриловой Т.С.,

с участием помощника прокурора Кондратенко Д..Н, представителей административных ответчиков ФИО1, ФИО2, представителей заинтересованных лиц ФИО3, ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Кировского района города Саратова в интересах неопределенного круга лиц к муниципальному автономному дошкольному образовательному учреждению «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца», Администрации Кировского района муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности;

установил:

прокурор Кировского района города Саратова обратился в суд с административным исковым заявлением к МАДОУ «Центр развития ребенка – детский сад № 215 «Капельки солнца», Администрации Кировского района муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия, выразившегося в не устранении нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности, возложении обязанности устранить нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, обеспечении охраны дошкольных образовательных учреждениях сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны в течение 4 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. Требования мотивированы тем, что в ходе прокурорской проверки выявлены нарушения Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», поскольку в указанном муниципальном дошкольном образовательном учреждении не обеспечена охрана объектов сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. Представление прокурора об устранении нарушения законодательства не выполнено, тем самым создана угроза жизни и здоровью лиц, пребывающих в образовательном учреждении.

Представитель административного истца – помощник прокурора Кировского района города Саратова Кондратенко Д.Н. в судебном заседании поддержала исковые требования, просила суд признать незаконным бездействие к МАДОУ «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца», выразившееся в неустранении нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности; возложить на указанные муниципальные дошкольные образовательные учреждения обязанность принять меры к устранению нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности в части обеспечения охраной МДОУ сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны. При этом, обратила внимание суда на тот факт, что к устранению вышеуказанных недостатков в своей деятельности административные ответчики приступили только после вынесение представления прокурором. 

Представитель административного ответчика МАДОУ «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца» ФИО1 в судебном заседании просила в удовлетворении административных исковых требований отказать, поскольку МАДОУ обеспечено охраной, осуществляемой сторожами и сотрудниками учреждения. В актах обследования и категорирования объектов рекомендации по изменению системы охраны учреждений отсутствуют. Кроме того, МДОУ является бюджетным учреждением, финансирование которого в соответствии с Уставом осуществляется за счет средств бюджета МО «Город Саратов». Других источников финансирования муниципальных учреждений не имеется. После получения представлений об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму, МДОУ в адрес администрации Кировского района МО «Город Саратов» была направлена докладная о необходимости выделения денежных средств на квалифицированную охрану. Администрация Кировского района МО «Город Саратов», в свою очередь, направила в комитет по финансам администрации МО «Город Саратов» докладные о выделении денежных средств на указанные цели и увеличении бюджетных ассигнований. Однако, положительного ответа получено не было, денежные средства не выделялись. Полагает, что МДОУ были приняты все необходимые меры для обеспечения учреждения квалифицированной охраной, факт бездействия административным истцом не доказан. 

Представитель административного ответчика администрации Кировского района МО «Город Саратов» ФИО2 в судебном заседании просил в удовлетворении административных исковых требований отказать, дал пояснения аналогичные пояснениям представителя административного ответчика МАДОУ ФИО1 Кроме того, обратил внимание суда на тот факт, что бюджет Саратовской области уже утвержден и возложить на него дополнительную финансовую нагрузку не представляется возможным.

Представители заинтересованных лиц администрации МО «Город Саратов» ФИО4 и ФИО3 в судебном заседании просили в удовлетворении административных исковых требований отказать, считает, что возложение обязанности по осуществлению охраны учреждений на вахтеров и сторожей не противоречит действующему законодательству, тогда как осуществление охраны сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, повлечет дефицит бюджета муниципального образования. 

Суд, исследовав письменные материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 4, 5 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390-ФЗ «О безопасности» основными принципами обеспечения безопасности являются приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Согласно статье 1 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» антитеррористическая защищенность объекта (территории) - состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, препятствующее совершению террористического акта. Согласно требованиям Закона все объекты, попадающие под действие данного Федерального закона, должны иметь на своих объектах разработанный паспорт антитеррористической защищенности.

К основным мерам по предупреждению (профилактике) терроризма относятся организационно-технические меры, а именно, разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты.

В силу статьи 2 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» одним из основных принципов противодействия терроризму является системность и комплексное использование политических, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер противодействия терроризму; приоритет мер предупреждения терроризма.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года №35-ФЗ «О противодействии терроризму» противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

В соответствии со статьями 3 и 5 Федерального закона от 06 марта 2006 года №35-Ф3 «О противодействии терроризму» юридические и физические лица обеспечивают выполнение требований антитеррористической защищенности в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

Под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по: а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимается состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

Указанные выше понятия раскрыты в статье 3 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».

Статьей 5 Федерального закона от 06 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» определены организационные основы противодействия терроризму, в соответствии с которой на Правительство Российской Федерации возложены обязанности по установлению требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форма паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

В целях реализации указанных положений Закона постановлением Правительства Российской Федерации от 07 октября 2017 года № 1235, действующего с 21 октября 2017 года, утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) (далее - Требования).

Согласно п. 22 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства образования и науки Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства образования и науки Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235 (далее Требования) в целях обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) независимо от присвоенной им категории опасности осуществляются следующие мероприятия: а) разработка планов эвакуации работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), в случае получения информации об угрозе совершения или о совершении террористического акта; б) назначение должностных лиц, ответственных за проведение мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) и организацию взаимодействия с территориальными органами безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации; в) обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов и осуществление контроля за их функционированием; г) проведение с работниками объектов (территорий) инструктажа и практических занятий по действиям при обнаружении на объектах (территориях) посторонних лиц и подозрительных предметов, а также при угрозе совершения террористического акта; д) оснащение объектов (территорий) инженерно-техническими средствами и системами охраны и поддержание их в исправном состоянии, оснащение бесперебойной и устойчивой связью объектов (территорий); е) периодический обход и осмотр объектов (территорий), их помещений, систем подземных коммуникаций, стоянок транспорта, а также периодическая проверка складских помещений; ж) проведение учений и тренировок по реализации планов обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий); з) исключение бесконтрольного пребывания на объекте (территории) посторонних лиц и нахождения транспортных средств, в том числе в непосредственной близости от объекта (территории); и) организация взаимодействия с территориальными органами безопасности, территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальными органами Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму и экстремизму; к) осуществление мероприятий информационной безопасности, обеспечивающих защиту от несанкционированного доступа к информационным ресурсам объектов (территорий); л) оборудование объектов (территорий) системами экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации; м) размещение на объектах (территориях) наглядных пособий, содержащих информацию о порядке действий работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), при обнаружении подозрительных лиц или предметов на объектах (территориях), поступлении информации об угрозе совершения или о совершении террористических актов на объектах (территориях), а также схему эвакуации при возникновении чрезвычайных ситуаций, номера телефонов аварийно-спасательных служб, территориальных органов безопасности, территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориальных органов Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

Согласно п.п. «а» п. 23 Требований, в отношении объектов (территорий) второй категории опасности дополнительно к мероприятиям, предусмотренным пунктом 22 настоящих требований, осуществляются следующие мероприятия: обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В пункте 20 статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» указано, что к организации, осуществляющей образовательную деятельность, относятся образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение.

На основании пунктов 2, 15 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относятся материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами, создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации.

Согласно частям 6, 7 статьи 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательное учреждение обязано, помимо прочего, создавать безопасные условия обучения, воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации. Образовательная организация несёт ответственность за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» охрана здоровья обучающихся включает в себя, в том числе, обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Как следует из материалов административного дела, прокуратурой Кировского района города Саратова проведена проверка исполнения законодательства об антитеррористической защищенности объектов в учебных учреждениях, в ходе которой установлено, что МАДОУ «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца» присвоена 1 категория опасности, разработан паспорта безопасности объектов (л.д. 13-18). В нарушение пп. «а» п. 23 Требований, МАДОУ не приняты меры направленные на обеспечение охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создании ведомственной охраны.

По данному факту в адрес руководителя образовательных организаций внесено представление об устранении нарушений Закона (л.д.7-9). Из ответа административного истца на представления и требования прокуратуры района следует, что указанные нарушения нашли свое подтверждение, принимаются меры по устранению нарушений действующего законодательства по недопущению нарушений в будущем, пропускной режим в дневное время осуществляется с помощью видеодомофона либо дежурными администраторами, в ночное время дежурят сторожа ( л.д. 10-11). 

В июне 2018 года МДОУ, в связи с внесением прокуратурой Кировского района города Саратова представлений об устранении нарушений закона о противодействии терроризму, в адрес администрации Кировского района МО «Город Саратов» направлены докладные с просьбой об оказании содействия в выделении средств для обеспечения охраны учреждений сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

02 июля 2018 года администрацией Кировского района МО «Город Саратов» в адрес председателя комитета по финансам администрации МО «Город Саратов» направлена докладная об оказании содействия в выделении денежных средств для устранения нарушений, указанных в представлениях прокуратуры Кировского района г. Саратова. 

10 октября 2018 года администрацией Кировского района МО «Город Саратов» в адрес председателя комитета по финансам администрации МО «Город Саратов» направлена докладная об увеличении бюджетных ассигнований для обеспечения круглосуточной физической охраны МДОУ.

Вместе с тем, доказательств объективно свидетельствующих об устранении нарушений, которые отмечены в вынесенных представлениях, в материалы дела не представлено. 

Указанные в паспортах безопасности учреждений, в качестве первоочередных и неотложных, мероприятия по обеспечению охраны МДОУ сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, не исполняются.

Принимая во внимание изложенное, учитывая, что указанные выше мероприятия отнесены к числу обязательных мероприятий, на административного ответчика МАДОУ «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца» в силу Закона возложена обязанность по обеспечению охраны дошкольных образовательных учреждений сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, выполнение данных мероприятий направлено на пресечение преступлений террористической направленности, и является мерой по обеспечению безопасности жизни и здоровья воспитанников, работников учреждения, а также иных лиц, суд приходит к выводу о наличии оспариваемого бездействия со стороны дошкольных образовательных учреждений и необходимости возложения на них в порядке статьи 227 КАС РФ обязанности по устранению выявленных нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

Доводы представителей административных ответчиков о том, что принятые в МДОУ меры антитеррористической безопасности в части осуществления охраны учреждений дежурными администраторами и сторожами являются достаточными для исполнения требований п. 23 «а» Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235, не могут быть признаны обоснованными. Фактически осуществляемые в МДОУ мероприятия предусмотрены п. 22 Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235, а необходимость обеспечения охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, в отношении образовательных учреждений является дополнительным мероприятием, которое осуществляется вне зависимости от выполнения данным учреждением требований, содержащихся в пункте 22 Постановления.

Из системного толкования содержания Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235 в целом следует, что иные, не требующие физического присутствия сотрудников охранных организаций мероприятия, указаны в п. 22 Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235, а мероприятия, указанные в п. 23 данного Постановления, являются дополнительными, предусмотренными в отношении объектов (территорий) второй категории опасности (в т.ч. детских образовательных учреждений); необходимость их осуществления обусловлена требованиями к большей антитеррористической защищенности.

При этом в силу п. 17 Постановления Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235 антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории); на выявление потенциальных нарушителей установленных на объектах (территориях) пропускного и внутриобъектового режимов и (или) признаков подготовки или совершения террористического акта; на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

Применительно к детским садам и школам указанные цели не могут быть достигнуты без физического присутствия сотрудников охранных организаций на территории данных учреждений, чем и обусловлено включение в Постановление Правительства РФ от 07 октября 2017 года №1235 пункта 23 «а», признающего такое присутствие обязательным.

Довод представителей административных ответчиков о принятии мер к обеспечению охраны МДОУ сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны посредством направления докладных, суд во внимание не принимает, поскольку направление МДОУ докладных не свидетельствует о надлежащим исполнении обязательств по реализации мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) в части обеспечения охраной МДОУ сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

При этом, суд не находит оснований для признания незаконным оспариваемого бездействия администрации Кировского района МО «Город Саратов» в силу следующего.

Исходя из содержания Уставов МДОУ, решения Саратовской городской Думы от 29 января 2009 года № 36-398 «О положениях, об администрациях районов муниципального образования «Город Саратов», финансирование данных муниципального дошкольных учреждений осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования «Город Саратов», администрация района является получателем бюджетных средств.

Пунктом 15 Требований предусмотрено, что перечень мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории) определяется должностным лицом, осуществляющим непосредственное руководство деятельностью работников на объекте (территории).

В силу пунктов 29, 30 Требований контроль за выполнением требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) осуществляется руководителями органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), или уполномоченными ими лицами в виде плановых и внеплановых проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) в целях: а) проверки выполнения на объектах (территориях) требований к их антитеррористической защищенности, а также разработанных в соответствии с ними организационно-распорядительных документов органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий); б) оценки эффективности использования систем обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) и реализации требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий); в) выработки и реализации мер по устранению выявленных в ходе проведения проверок антитеррористической защищенности объектов (территорий) недостатков.

Плановые проверки антитеррористической защищенности объектов (территорий) организаций, осуществляющих образовательную деятельность, проводятся ежегодно в ходе подготовки объектов (территорий) к новому учебному году в соответствии с планом-графиком проверок, утверждаемым руководителем организации, являющейся правообладателем объекта (территории), и планами деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, в ведении которых находятся организации, являющиеся правообладателями объектов (территорий).

Таким образом, к полномочиям администрации Кировского района МО «Город Саратов» в данном случае отнесено решение вопросов о финансировании мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности и последующее осуществление проверок, в том числе плановых, выполнения на объектах (территориях) требований к их антитеррористической защищенности. Однако требования относительно вопросов финансового обеспечения по исполнению мероприятий по охране учебного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны административным истцом не заявлялись.

Кроме того, установленные по делу обстоятельства, в том числе в части проведения мероприятий по обследованию и категорированию, не позволяют сделать выводы о допущенном администрацией Кировского района МО «Город Саратов», как получателем бюджетных средств, осуществляющим функции учредителя учреждения от имени администрации МО «Город Саратов» бездействия, как в части финансирования необходимых мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности, так и по неосуществлению контроля за выполнением образовательными организациями требований к их антитеррористической защищенности. Такие выводы носили бы преждевременный характер.

Руководствуясь ст.ст. 175-177 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд

решил:

признать незаконным бездействие муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца», выразившееся в не устранении нарушений законодательства в сфере антитеррористической защищенности.

Возложить на муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения «Центр развития ребенка –детский сад № 215 «Капельки солнца» обязанность принять меры к устранению нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности в части обеспечения охраной соответствующего муниципального дошкольного образовательного учреждения сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны.

В удовлетворении остальных административных исковых требований отказать. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кировский районный суд города Саратова.

Мотивированное решение изготовлено 18 февраля 2019 года.

Судья Е.А. Бивол