Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

29 октября 2019 года Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Панковой М.А.,

при секретаре Зайцеве С.В., 

с участием представителя административного истца прокуратуры Самарской области Хуснутдиновой А.Р.,

представителей административного ответчика Самарской Губернской Думы ФИО1, ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1704/2019 по административному иску заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»,

У С Т А Н О В И Л :

01.11.2017 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Указанный Закон опубликован в газете «Волжская коммуна» от 07.11.2007 года № 207 (26005) и вступил в законную силу.

Заместитель прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда

- статью 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области»,

- часть 1, 2, 3 статьи 10.7 указанного Закона в части слов: «организации» и примечание к ней,

Опубликовать решение суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что отдельные положения указанного регионального Закона противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат отмене. Статьей 10.3 Закона Самарской области № 115-ГД установлена административная ответственность для граждан, должностных и юридических лиц за неисполнение устава муниципального образования и (или) правового акта, принятого на местном референдуме (сходе граждан). Указанная норма не содержит конкретного указания на действия (бездействие), при совершении которых наступает административная ответственность. Наличие правовой неопределенности влечет произвольное применение данной нормы органами общей административной юрисдикции и нарушает права неопределенного круга лиц, в связи с привлечением их к административной ответственности по ст.10.3 оспариваемого закона при фактическом нарушении муниципальных нормативных правовых актов, не являющихся уставом муниципального образования. Поскольку нормы региональных законов, устанавливающих для руководителей и должностных лиц организаций, независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, расположенных на территории муниципальных образований, обязанность предоставить в установленный срок депутату Самарской Губернской Думы, депутату представительного органа местного самоуправления, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления ответ, сведения и документы, судом признаны недействующими и не подлежащими применению, статья 10.7 Закона Самарской области № 115-ГД и примечание к ней противоречат статьи 1.3.1 КоАП РФ, имеющей большую юридическую силу. Наличие противоречащих федеральному законодательству устанавливающих ответственность региональных норм, нарушает права и интересы неопределенного круга лиц, поскольку создает угрозу незаконного применения к ним административных наказаний.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Хуснутдинова А.Р. административные исковые требования поддержала в полном объеме по изложенным выше основаниям, просила заявленные требования удовлетворить.

Представители административного ответчика Самарской Губернской Думы по доверенности от 30.08.2019 года № 16-17/5065 ФИО1 и по доверенности от 30.08.2019 года № 16-17/5069 ФИО2 в судебном заседании административные требования не признали и пояснили, что Законом Самарской области от 08.07.2019 года № 85-ГД «О внесении изменений в статьи 11 и 14 Закона Самарской области «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» внесена корректировка, следовательно, предмет административного иска в части оспаривании ст.10.7 Закона Самарской области № 115-ГД не соотносится с актуальной редакцией ст.ст.11, 14 Закона Самарской области № 4-ГД. Относительно требований в части обязанности должностного лица организации муниципального уровня, сделать какие-либо выводы в части их незаконности не представляется возможным по причине незавершенного апелляционного обжалования соответствующих норм Закона Самарской области от 10.07.2008 года № 67-ГД. В настоящее время обжалованные нормы Закона № 115-ГД не содержат указываемого в административном иске противоречия федеральному законодательству, противоречие не подтверждается существующей судебной практикой ввиду ее отсутствия. Административная ответственность за неисполнение устава муниципального образования и (или) правового акта, принятого на местном референдуме (сходе граждан), в силу положений п.3 ч.1 ст.1.3 Кодекса не может быть установлена на федеральном уровне. Поэтому в рассматриваемом случае исключается совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного ст.10.3 Закона № 115-ГД с административным правонарушением, административная ответственность за совершение которого предусмотрена особенной частью Кодекса. Неисполнение устава муниципального образования, а также решения, принятого на местном референдуме (сходе) граждан, не образует объективную сторону действующих составов административных правонарушений, установленных иными статьями КоАП РФ.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Самарской области в судебное заседание не явился, о дате и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, о причинах неявки суд не известил, письменный отзыв на административный иск не представил..

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области в судебное заседание не явился, о дате и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. Представил письменный отзыв на административный иск, в котором просил дело рассмотреть в его отсутствие, разрешение заявленных требований оставил на усмотрение суда.

Выслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В соответствии с пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, земельное, административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 

Согласно части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Подпунктами 15, 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

01.11.2007 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

Указанный Закон опубликован в газете «Волжская коммуна» от 07.11.2007 года № 207 (26005) и вступил в законную силу.

Как усматривается из административного искового заявления и объяснений представителя административного истца, заместитель прокурора Самарской области не оспаривает соблюдение Самарской Губернской Думой порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу. 

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 10.3 Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», неисполнение устава муниципального образования и (или) правового акта, принятого на местном референдуме (сходе граждан), -влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от пятисот до пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от двух тысяч до десяти тысяч рублей.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в данной сфере отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или иными законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. 

Исходя из положений вышеприведенной статьи, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, с тем, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Законами субъектов Российской Федерации административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействий). 

В оспариваемой административным истцом норме объективная сторона правонарушения не сформулирована. Норма не содержит конкретного указания на действие (бездействие), при совершении которых наступает административная ответственность. Норма является бланкетной, отсылающей к неназванным нормативным правовым актам, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия и за неисполнение каких нормативно-правовых актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан), может наступить административная ответственность физических, должностных или юридических лиц.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, возможности произвольного применения данной нормы органами общей административной юрисдикции, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

В соответствии с п.50 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Доводы административного ответчика о соответствии оспариваемой нормы нормам права федерального законодательства суд считает несостоятельными, так как основание административной ответственности должно быть четко конкретизировано непосредственно в самом законе об административных правонарушениях

При этом суд полагает не подлежащими удовлетворению требования административного истца о признании недействующими части 1, 2, 3 статьи 10.7 Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД в части слов «организации» и примечание к ней по следующим основаниям.

Статья 10.7 Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» предусматривает:

1. Непредоставление или несоблюдение должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления, организации установленных законом сроков предоставления депутату Самарской Губернской Думы, депутату представительного органа местного самоуправления, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления ответа, сведений или документов, необходимых для осуществления их полномочий, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

2. Непредоставление или несоблюдение должностным лицом государственного органа Самарской области, органа местного самоуправления, организации установленных законом сроков предоставления ответа на обращение депутата Самарской Губернской Думы, признанное депутатским запросом, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

3. Непредоставление или несоблюдение должностным лицом органа местного самоуправления, организации установленных законом сроков предоставления ответа на обращение депутата представительного органа местного самоуправления, признанное депутатским запросом, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

Примечание. Под должностным лицом организации в настоящей статье следует понимать должностное лицо организации, расположенной на территории Самарской области или зарегистрированной в Самарской области, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением федеральных государственных органов и их территориальных подразделений, обладающих статусом юридического лица.

4. Совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, - влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Оспаривая ст.10.7 Закона в вышеуказанной части, административный истец указывает на противоречие статье 1.3.1 КоАП РФ, имеющей большую юридическую силу, поскольку вступившем в законную силу решением Самарского областного суда от 03.09.2018 года признаны недействующими нормы ч.2 ст.11, ч.1 ст.14 Закона Самарской области от 07.02.2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», устанавливающие обязанность для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории Самарской области, в установленные законом сроки предоставить запрошенную депутатом Самарской области информацию, сведения и документы на запрос или ответ на их обращение, безотлагательно принять депутата Самарской Губернской Думы. Решением Самарского областного суда от 16.07.2019 года нормы абзацев 1, 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10.07.2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления», которыми предусмотрена обязанность руководителей и должностных лиц органов государственной власти Самарской области, местного самоуправления, предприятий, учреждений и иных организаций безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения выборных должностных лиц дать ответ на это обращение и предоставить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки, признаны недействующими.

В соответствии со статьей 1.3.1 КоАП РФ, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что решением Самарского областного суда от 03.10.2018 года, вступившим в законную силу, признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу часть 2 статьи 11 и часть 1 статьи 14 Закона Самарской области от 07.02.2003 года № 4-ГД «О статусе депутата Самарской Губернской Думы» (в редакции закона Самарской области от 11.11.2016 года № 121-ГД) в части слов: - руководители и (или) должностные лица организаций, расположенных на территории Самарской области : - руководителями, должностными лицами организаций, расположенных на территории Самарской области», соответственно.

08.07.2019 года принят закон Самарской области № 85-ГД «О внесении изменений в статьи 11 и 14 Закона Самарской области «О статусе депутата Самарской Губернской Думы», которым внесены следующие изменения:

В пункте 2 статьи 11 слова «расположенных на территории Самарской области» заменены словами «полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области»,

В пункте 1 статьи 14 слова ««расположенных на территории Самарской области» заменены словами «полностью или частично финансируемых за счет средств областного бюджета, местного бюджета, либо имеющих льготы по уплате региональных и местных налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти Самарской области, государственные органы Самарской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Самарской области».

Решением Самарского областного суда от 16.07.2019 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы 1, 2 части 2 статьи 8 закона Самарской области от 10.07.2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» (в редакции законов Самарской области от 08.12.2010 года № 134-ГД, от 31.12.2014 года № 148-ГД), статья 10 закона Самарской области от 10.07.2008 года № 67-ГД «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» (в редакции закона Самарской области от 05.04.2012 года № 21-ГД) в части слов: «руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности». Решение обжалуется в апелляционном порядке, не вступило в законную силу.

С учетом того, что оспариваемая норма не соотносится с актуальной редакцией стати 11 и 14 Закона Самарской области № 4-ГД, действующей в настоящее время, а также с учетом того, что решение Самарского областного суда от 16.07.2019 года не вступило в законную силу и продолжает действовать статья 8 и статья 10 Закона Самарской области № 67-ГД в полном объеме, суд полагает, что обжалованные нормы Закона Самарской области № 115-ГД в части статьи 10.7, не содержат противоречия федеральному законодательству.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Таким образом, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении административного иска первого заместителя прокурора Самарской области в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. ст.ст.215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства, суд 

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области», удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу статью 10.3 Закона Самарской области от 01.11.2007 года № 115-ГД «Об административных правонарушениях на территории Самарской области».

В удовлетворении остальной части административного иска отказать.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете «Волжская Коммуна» в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного издания.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 08 ноября 2019 года.

Председательствующий: М.А.Панкова