Дело № 3а-25/2021

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

15 марта 2021 года город Благовещенск

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Бушманова А.П.,

при секретаре Китаеве И.В., 

с участием прокурора Дегтяренко А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Тындинской городской Думе о признании недействующими с 10 января 2020 года пунктов 1, 2 части 3 статьи 81, абзаца 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды, 

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратилась в Амурский областной суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование, указав, что решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года №221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА, пунктом 1 части 3 статьи 81 которого (в ред. от 21.12.2019 №34-НПА) регламентировано, что в сфере пенсионного обеспечения Администрация города Тынды определяет порядок назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержаний, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды. Из правового смыла указанной нормы Устава следует, что в нарушение частей 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года №364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области» при определении порядка назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы, позволяется Администрации г. Тынды не учитывать порядок, определенный для государственных служащих Амурской области, что может служить основанием для ухудшения условий реализации права на пенсионное обеспечение муниципальных служащих города Тынды. Аналогичное усматривается и из содержания пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды, а также абзаца второго части 2 статьи 87 Устава города Тынды, которым не определено право муниципальных служащих на пенсионное обеспечение по выслуге лет. Прописанные в пунктах 1 и 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды нормы без закрепления в статье 87 Устава города Тынды права муниципальных служащих города Тынды на пенсионное обеспечение по выслуге лет, вызывает неоднозначное ее толкование, следовательно, к возможности ее произвольного применения, и позволяет не учитывать порядок, определенный для государственных служащих Амурской области статьей 20 Закона Амурской области от 13 декабря 2006 года №261-ОЗ «О государственной гражданской службе Амурской области» во взаимосвязи со статьей 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года №364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области». ФИО1 по 23 ноября 2020 года являлась муниципальным служащим города Тынды. Распоряжением Администрации города Тынды от 21 октября 2020 года была уволена на основании пункта 2 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. В связи с этим имеет право претендовать на пенсию за выслугу лет как муниципальный служащий. Правовое регулирование в сфере пенсионного обеспечения в г. Тында не обладает устойчивостью, стабильностью, единством и логической завершенностью нормативно-правовых предписаний. Действующие оспариваемые нормы Устава города Тынды противоречат актам большей юридической силой. 

На основании вышеизложенного, уточнив требования, просит признать не действующими с 10 января 2020 года нормы, содержащейся в пункте 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той части, в которой она при назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, позволяет Администрации г. Тынды не учитывать порядок, определенный для государственных служащих Амурской области и статьей 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года №364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области»; пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той мере, в которой данным пунктом не определен правомочный орган города Тынды по утверждению порядка назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержания, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет; абзаца второго части 2 статьи 87 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той мере, в которой данным абзацем не предусматривается право муниципального служащего на пенсионное обеспечение по выслуге лет

В судебном заседании административный истец ФИО1 настаивала на заявленных требованиях, с учетом уточнений, поддержала доводы, изложенные в административном исковом заявлении и дополнениях к нему. 

Представитель административного ответчика Тындинской городской Думы ФИО2 возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление и дополнениях к нему, в которых, руководствуясь положениями пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», пунктом 6 статьи 5, пунктом 12 части 1 статьи 11, пунктом 5 части 1 статьи 23, частью 2 статьи 24 от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», указывает, что размер государственной пенсии муниципального служащего, дополнительные гарантии муниципальным служащим обеспечиваются за счет средств местных бюджетов на основании законов, иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. При этом условия пенсионного обеспечения муниципальных служащих и государственных гражданских служащих должны быть сходными по своим основным параметрам, но не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными. В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года №364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области» установление и выплата пенсии за выслугу лет производится в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих, и настоящей статьи. Пунктом 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды установлено, что Администрация города Тынды в сфере пенсионного обеспечения определяет порядок назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержаний, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, а в пункте 2 указанной статьи уточняется, что Администрация города Тыны осуществляет указанные полномочия в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом правомочного органа города Тынды, принятым в соответствии с действующим законодательством и Уставом города Тынды. В соответствии с указанными полномочиями Администрацией города Тынды издано постановление от 13 ноября 2018 года №2388 «Об условиях, размерах, порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципальной службы города Тынды». Таким образом, полномочия, изложенные в части 81 Устава города Тынды, относятся к полномочиям Администрации города Тынды, следовательно, довод административного истца о том, что в пункте 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды не определен правомочный орган города Тынды по утверждению порядка назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержания, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет, не соответствует действительности. Оспаривая абзац 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды, административный истец не учитывает, что установление, распределение компетенции может быть произведено как непосредственно путем перечисления конкретных полномочий в статьях Устава, так и отсылочным методом. Помимо изложенного, административным истцом не указано, каким образом оспариваемые положения Устава города Тынды нарушают его права, свободы и законные интересы. 

Представитель заинтересованного лица Администрации города Тынды ФИО3 поддержал позицию административного ответчика, привел доводы, изложенные в отзыве на административное исковое заявление, согласно которому Устав города Тынды после его принятия прошел правовую экспертизу на соответствие Конституции Российской федерации, Федеральным законам, законам Амурской области и был зарегистрирован Управлением Министерства Юстиции РФ по Амурской области 26 января 2015 года. Оснований полагать оспариваемые ФИО1 положения Устава города Тынды противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не имеется. 

Выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего, требования не подлежащими удовлетворению, изучив материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно материалам дела, Устав города Тынды принят решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI (зарегистрировано в Управлении Минюста России по Амурской области 26 января 2015 года № RU283030002015001), в редакции нормативных правовых актов города Тынды от 26 марта 2015 года № 5-НПА, от 11 февраля 2016 года № 1-НПА, от 21 декабря 2019 года № 34-НПА, с изм., внесенными нормативным правовым актом города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА. 

Первоначальный текст документа опубликован в издании «Авангард», № 4, 03 марта 2015 года.

В рамках настоящего административного дела ФИО1 оспаривается Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года № 42-НПА, а именно:

- пункты 1 и 2 части 3 статьи 81 (в ред. нормативного правового акта города Тынды от 21 декабря 2019 года № 34-НПА), в соответствии с которыми, Администрация города Тынды в сфере пенсионного обеспечения осуществляет следующие полномочия:

1) определяет порядок назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержаний, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды;

2) назначает, производит выплату, индексацию, перерасчет, приостановление (возобновление), удержание, прекращение выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом правомочного органа города Тынды, принятым в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом;

- абзац 2 части 2 статьи 87, согласно которому должности муниципальной службы, правовое положение (статус) муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, рабочее (служебное) время и время отдыха, условия оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, стаж муниципальной службы дисциплина труда, финансирование муниципальной службы и другие вопросы муниципальной службы, устанавливаются нормативным правовым актом о муниципальной службе в городе Тынде, принимаемым правомочным органом местного самоуправления, и иными муниципальными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Поскольку ФИО1 являлась муниципальным служащим города Тынды и распоряжением Администрации города Тынды от 21 октября 2020 года была уволена на основании пункта 2 части 1 статьи 19 Федерального закона от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в связи с достижением предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы, она вправе была обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением как лицо, претендующее на пенсию за выслугу лет как муниципальный служащий.

Рассматривая заявленные требования по существу, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «ж» и «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих, регулируются Федеральным законом от 02 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»). 

Право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 данного Федерального закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (часть 1); определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2).

Пунктом 11 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих им гарантируется государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу.

В силу пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций.

В пункте 4 статьи 7 Федерального закона РФ от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Абзацем 12 части 1 статьи 8 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года № 364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области» (далее - Закон Амурской области «О муниципальной службе в Амурской области») установлено, что в соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из абзаца 3 части 2 статьи 21 Закона Амурской области «О муниципальной службе в Амурской области» следует, что установление и выплата пенсии за выслугу лет производится в порядке, определенном муниципальными правовыми актами, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих, и настоящей статьи.

Решением Тындинской городской Думы от 08 сентября 2016 года № 454-Р-ТГД-VI принят нормативный правовой акт города Тынды от 08 сентября 2016 года № 34-НПА «О муниципальной службе в городе Тынде», статьей 20 которого установлено пенсионное обеспечение муниципального служащего и членов его семьи, в частности из пункта 3 данной статьи следует, что условия, размеры, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города определяются нормативным правовым актом, принимаемым правомочным органом местного самоуправления города в соответствии с Уставом города, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих.

Частью 3 статьи 81 Устава города Тынды установлено, что администрация города Тынды в сфере пенсионного обеспечения определяет порядок назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержаний, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, в соответствии с порядком, утвержденным нормативным правовым актом правомочного органа города Тынды, принятым в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом. 

В целях реализации закрепленных в Уставе города Тынды полномочий, Администрацией города Тынды принято постановление от 13 ноября 2018 года № 2388 «Об условиях, размерах, порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципальной службы города Тынды» (вместе с «Положением об условиях, размерах установления и назначения пенсии за выслугу лет в городе Тынде», «Положением о порядке установления, назначения, выплаты, перерасчета, индексации пенсии за выслугу лет муниципальным служащим, лицам, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды»). 

Из пункта 2 Положения об условиях, размерах установления и назначения пенсии за выслугу лет в городе Тынде следует, что в сфере пенсионного обеспечения на муниципальных служащих в полном объеме распространяются права государственных гражданских служащих, установленные федеральными законами и Законом Амурской области «О государственной гражданской службе Амурской области».

Из абзаца 1 пункта 3 приведенного Положения следует, что пенсия за выслугу лет – это ежемесячная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Положением, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением муниципальной службы города при достижении установленной настоящим Положением выслуги при выходе на страховую пенсию по старости (инвалидности). 

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что в рамках действующего правового регулирования полномочия по реализации гарантий государственного пенсионного обеспечения граждан, замещавших должности муниципальной службы, возложены федеральным законодателем на органы местного самоуправления, в полномочия которых с учетом своих финансовых возможностей за счет собственных бюджетных средств входит установление размера, порядка назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим в соответствии с нормативным правовым актом, принимаемым правомочным органом местного самоуправления, с учетом порядка, предусмотренного для государственных гражданских служащих.

В рассматриваем случае, вопреки позиции административного истца, такие полномочия Уставом города Тынды возложены на Администрацию города Тынды, которая определяет условия, размеры, порядок назначения и выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим муниципальной службы города Тынды.

Довод административного истца о том, что оспариваемый пункт 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды позволяет Администрации города Тынды при назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, не учитывать порядок, определенный для государственных служащих Амурской области, основан на неверном его толковании, без учета приведенного выше правового регулирования в сфере пенсионного обеспечения муниципальных служащих.

Суд также не может согласиться с позицией административного истца о том, что абзац 2 части 2 статьи 87 Устава города Тынды, который не предусматривает право муниципального служащего на пенсионное обеспечение по выслуге лет, приводит к его неоднозначному толкованию, и, следовательно, к возможности его произвольного применения. 

Так, оспариваемым абзацем определено, что должности муниципальной службы, правовое положение (статус) муниципального служащего, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения, рабочее (служебное) время и время отдыха, условия оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, стаж муниципальной службы дисциплина труда, финансирование муниципальной службы и другие вопросы муниципальной службы, устанавливаются нормативным правовым актом о муниципальной службе в городе Тынде, принимаемым правомочным органом местного самоуправления, и иными муниципальными правовыми актами в соответствии с действующим законодательством и настоящим Уставом, то есть норма, предусмотренная данным абзацем, сама по себе не закрепляет какие-либо конкретные права муниципального служащего, а определяет правовое регулирование муниципальной службы города Тынды. 

Таким образом, в ходе разрешения настоящего административного дела суд не установил наличие противоречий оспариваемых ФИО1 положений Устава города Тынды нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, которые бы привели к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца. 

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленной процедуры, по своему содержанию в оспариваемой части каким-либо конкретным положениям федерального законодательства не противоречит.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В этой связи в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО1 следует отказать.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ, суд

РЕШИЛ:

отказать в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО1 к Тындинской городской Думе о признании недействующими с 10 января 2020 года нормы, содержащейся в пункте 1 части 3 статьи 81 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той части, в которой она при назначении и выплате пенсии за выслугу лет муниципальным служащим города Тынды, замещавшим должности муниципальной службы города Тынды, позволяет Администрации г. Тынды не учитывать порядок, определенный для государственных служащих Амурской области и статьей 21 Закона Амурской области от 31 августа 2007 года №364-ОЗ «О муниципальной службе в Амурской области»; пункта 2 части 3 статьи 81 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той мере, в которой данным пунктом не определен правомочный орган города Тынды по утверждению порядка назначения, выплаты, индексации, перерасчета, приостановления (возобновления), удержания, прекращения выплаты пенсии за выслугу лет; абзаца второго части 2 статьи 87 Устава города Тынды от 26 декабря 2014 года №42-НПА (ред. 21.12.2019) в той мере, в которой данным абзацем не предусматривается право муниципального служащего на пенсионное обеспечение по выслуге лет. 

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба (представление) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, 

<

...>) через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме принято 22 марта 2021 года.

Председательствующий А.П. Бушманов

Дело № 3а-25/2021