Дело № 3а-224/2025

УИД 23OS0000-01-2025-000116-24

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

2 июля 2025 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

судьи Кириченко М.Б.,

при ведении протокола секретарем Нигоевым В.Р.,

с участием прокурора Новиковой И.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

установил:

ФИО1 обратилась в Краснодарский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу решение городской Думы № 568 от 13.11.2024 года «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11.2011 года № 158, в редакциях от 21.07.2015 года № 493, от 27.03.2018 года № 281, от 24.11.2020 года № 44», в части исключения из границ населенного пункта, отнесения к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, земельных участков с кадастровыми номерами ........ и ........, как не соответствующее законодательству Российской Федерации. 

Требования мотивированы тем, что решением городской Думы № 568 от 13.11.2024 года принадлежащие административному истцу на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами ........ необоснованно исключены из границ населенного пункта, и вместо зоны застройки индивидуальными жилыми домами, в настоящее время расположены в функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, безосновательно отнесены к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством.

Помимо этого, при проведении процедуры согласования и утверждения внесения изменений в документы территориального планирования имели место следующие нарушения, допущенные административным ответчиком:

- при состоявшихся публичных слушаниях дополнительно проведены общественные обсуждения Проекта внесения изменений в генеральный план МО г. Новороссийск, однако глава МО г. Новороссийска решение об одновременном проведении публичных слушаний и общественных обсуждений не выносил;

- комиссия по проведению общественных обсуждений по Проекту внесения изменений в генеральный план городского округа МО г. Новороссийск вынесла Заключение о результатах общественных обсуждений по Проекту внесения изменений в генеральный план городского округа МО г. Новороссийск от 05.09.2024 года при наличии действующего заключения о результатах состоявшихся публичных слушаний по Проекту изменений генерального плана от 21.12.2023 года;

- решением городской Думы № 568 от 13.11.2024 года утвержден Проект внесения изменений в генеральный план МО г. Новороссийск в редакции на 23.10.2024 года, размещенной в ФГИС ТП по материалам согласительной комиссии, с изменениями схемы территориального планирования, включившей новые территории, изменившей схемы функционального зонирования, без уведомления собственников недвижимости из этих мероприятий, без права принесения предложений и замечаний;

- схема территориального планирования, утвержденная решением городской Думы № 568 от 13.11.2024 года, не соответствует требованиям действующего законодательства к земельным участкам, в частности требованиям статьи 11.9 ЗК РФ, согласно пункту 6 которой образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушает требования, установленные 3К РФ, другими федеральными законами (Письмо Росреестра от 16.11.2021 года № 14-16081/21@ «Об образовании многоконтурных земельных участков»);

- относительно множества территорий по результатам общественных обсуждений Заключением от 05.09.2024 года приняты рекомендации Межрегиональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Экологическая Вахта по Северному Кавказу», не обладающей правом на участие в общественных обсуждениях или публичных слушаниях по проекту внесения изменений в генеральный план г. Новороссийск.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности ФИО2 поддержала заявленные требования. Пояснила, что в материалы дела не предоставлены материалы подтверждающие обязательные агрономические исследования, не предоставлен проект ООО «НИИПГ», поэтому полагает не доказанным необходимость и обоснованность включения спорных земельных участков в Перечень особо ценных земель.

Представитель городской Думы муниципального образования г. Новороссийск по доверенности ФИО3 возражал против удовлетворения требований административного иска.

Представитель департамента имущественных отношений Краснодарского края по доверенности ФИО4 настаивал на доводах, изложенных в письменных возражениях и дополнений к ним. 

Представитель департамента архитектуры и градостроительства Краснодарского края по доверенности ФИО5 возражал против удовлетворения требований административного иска, поддержал доводы, изложенные в письменных возражениях.

Прокурор Новикова И.С. в заключении указала, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному законодательству и принят в установленном порядке.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, уведомлены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в том числе с учетом положений частей 8-9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Представителем Министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Краснодарского края по доверенности ФИО6 направлен отзыв на административно исковое заявление, в котором просит принять законный и обоснованный акт и рассмотреть дело в отсутствие представителя. 

Представителем администрации муниципального образования г. Новороссийск по доверенности ФИО7 направлены возражения на административное исковое заявление, в котором просит отказать в удовлетворении требований в полном объеме.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, исследовав материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает заявленные требования административного истца не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, административный истец ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, площадью ................ кв.м, расположенного по адресу: ............, категория земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для индивидуального жилищного строительства». Право собственности административного истца зарегистрировано 13.12.2022 года. 

Также ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером ........, площадью ................ кв.м, расположенного по адресу: ............, категория земель: «земли населенных пунктов», вид разрешенного использования: «для индивидуального жилищного строительства». Право собственности административного истца зарегистрировано 29.11.2022 года.

В соответствии с оспариваемым генеральным планом в редакции от 13.11.2024 года указанные земельные участки расположены в зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Таким образом, поскольку административный истец является правообладателем земельных участков и генеральным планом затрагиваются его права и законные интересы, в соответствии с частью 15 статьи 24 ГрК РФ он вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Пунктом 2 части 8 статьи 213 КАС РФ установлено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно частям 1, 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки, принятия, утверждения и опубликования, а также особенности согласования проекта генерального плана городского округа регулируются положениями статей 23-25 ГрК РФ.

Подготовка генерального плана городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ, обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ, принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ).

На момент разработки и принятия оспариваемого нормативного правового акта от 13.11.2024 года, которым утверждены изменения в генеральный план города Новороссийск, действовал Устав муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 19.02.2019 № 392.

В соответствии с пунктом 12 статьи 28 Устава муниципального образования город Новороссийск на заседаниях городской Думы решаются следующие вопросы: утверждение генерального плана муниципального образования город Новороссийск, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципального образования город Новороссийск.

Таким образом, суд приходит к выводу, что административный ответчик по делу - городская Дума муниципального образования город Новороссийск является уполномоченным представительным органом местного самоуправления, имеющим полномочия по принятию оспариваемых нормативных правовых актов.

Согласно части 3 статьи 28 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 - 3.3 настоящей статьи.

Частью 2 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Как указано в части 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Постановлением администрации муниципального образования г. Новороссийск от 01.04.2021 года № 1900 (опубликовано на сайте администрации 05.04.2021 года, в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 02.04.2021 года № 24 (245)) разрешена разработка проекта внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск. 

В рамках подготовки проекта внесения изменений в генеральный план муниципального образования город Новороссийск 26.11.2021 года с ООО «Научно-исследовательский институт перспективного градостроительства» заключен муниципальный контракт на изготовление проекта нового генерального плана. 

На основании Постановления администрации муниципального образования г. Новороссийск от 22.11.2023 года № 5503 «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск» состоялись публичные слушания в период с 04.12.2023 года по 14.12.2023 года. 

Оповещение о начале публичных слушаний по Проекту и Постановление от 22.11.2023 года № 5503 опубликовано 22.11.2023 года на сайте администрации и городской Думы, а также в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 22.11.2023 года № 72 (485).

Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах публичных слушаний 21.12.2023 года в официальном источнике опубликования администрации и городской Думы Новороссийска - на Интернет-портале администрации муниципального образования город Новороссийск и городской Думы муниципального образования город Новороссийск.

Проект прошел процедуру корректировки с учетом поступивших замечаний и предложений в период проведения публичных слушаний, и с материалами по его обоснованию 10.07.2024 года размещен в Федеративной государственной информационной системе территориального планирования для согласования с исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и Российской Федерации. 

Процедура согласования Проекта проведена в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, ГрК РФ и приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 06.05.2024 года № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов, муниципальных округов, городских и сельских поселений (проектов внесения изменений в такие документы)».

В положении о территориальном планировании в текстовой форме отсутствовали основные характеристики планируемых объектов местного значения (канализационные очистные сооружения, канализационные насосные станции, очистные сооружения дождевой канализации, насосная станция дождевой канализации, остановочный пункт), что противоречит пункту 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 2.6. Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 21.06.2016 года № 460, на основании письма от Министерства экономического развития Российской Федерации от 19.07.2024 года №03720000-1су\исх-28558 Проект отклонен и направлен на доработку.

Администрацией муниципального образования город Новороссийск Проект снят с публикации в ФГИС ТП в связи с замечанием Министерства экономического развития Российской Федерации.

После устранения замечаний администрацией муниципального образования г. Новороссийск в ФГИС ТП с 26.07.2024 года повторно обеспечен доступ к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию «Проект внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск».

Решением городской Думы муниципального образования г. Новороссийск от 31.07.2024 года № 539 (опубликовано 07.08.2024 года на сайте администрации и городской Думы, а также в печатном бюллетени «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 07.08.2024 года № 52 (552)), на основании поступивших в адрес городской Думы ходатайств инициативных групп граждан назначено проведение общественных обсуждений по Проекту в период с 07.08.2024 года по 05.09.2024 года.

Общественные обсуждения завершились опубликованием 01.11.2024 года заключения о результатах общественных обсуждений от 05.09.2024 года на официальном сайте администрации и городской Думы (https://admnvrsk.ru) в разделе «Публичные слушания».

На основании сводного заключения департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 27.08.2024 года № 71-01-12-8286/24, заключений уполномоченных отраслевых органов - министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края от 08.08.2024 года № 60-08.01-11395/24, министерства сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности краснодарского края от 27.08.2024 года № 206-04-04-8340/24; министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14.08.2024 года № 202-03.2-06-22777/24; департамента имущественных отношений Краснодарского края от 26.08.2024 года № 52-31-04-33095/24, получено заключение администрации Краснодарского края от 27.08.2024 года № 1276 об отказе в согласовании проекта «Внесение изменений в генеральный план городского округа МО г. Новороссийск».

Постановлением администрации муниципального образования г. Новороссийск от 09.09.2024 года № 4167 создана Согласительная комиссия для урегулирования разногласий по проекту «Внесение изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск».

На заседании Согласительной комиссии 24.10.2024 года принято решение о согласовании Проекта с внесенными в него изменениями, учитывающими все замечания, которые явились основанием для несогласия с данным Проектом.

Дополнением к заключению о результатах общественных обсуждений по Проекту от 31.10.2024 года внесены изменения в заключение от 05.09.2024 года по результатам общественных обсуждений по Проекту.

Дополнение к заключению от 31.10.2024 года также опубликовано 01.11.2024 года на официальном сайте администрации МО г. Новороссийск и городской Думы.

Заключением комиссии по подготовке проекта внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск от 31.10.2024 года признано утратившим силу заключение о результатах публичных слушаний от 21.12.2023 года, которое также опубликовано на официальном сайте администрации и городской Думы 01.11.2024 года.

Решением городской Думы от 13.11.2024 года № 568 «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденный решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22.11. 2011 года № 158, в редакциях от 21.07.2015 года № 493, от 27.03.2018 года № 281, от 24.11.2020 года № 44» утверждена новая редакция генерального плана муниципального образования город Новороссийск, который опубликован на официальном сайте Администрации и городской Думы, и в печатном бюллетене «Вестник муниципального образования город Новороссийск» от 18.11.2024 года № 75 (575).

В соответствии с положениями статьи 47 Закона № 131-ФЗ в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования.

Порядок обнародования муниципальных правовых актов, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Порядок обнародования муниципальных правовых актов внутригородской территории города федерального значения, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом внутригородской территории города федерального значения в соответствии с законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Под обнародованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, понимается: 1) официальное опубликование муниципального правового акта; 2) размещение муниципального правового акта в местах, доступных для неограниченного круга лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах); 3) размещение на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; 4) иной предусмотренный уставом муниципального образования способ обеспечения возможности ознакомления граждан с муниципальным правовым актом, в том числе соглашением, заключенным между органами местного самоуправления. 

Официальным опубликованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение его полного текста в сетевом издании.

В случае, если официальное опубликование муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, осуществляется в сетевом издании, в муниципальном образовании в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивается создание одного или нескольких пунктов подключения к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в местах, доступных для их использования неограниченным кругом лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах) без использования ими дополнительных технических средств.

С учетом вышеприведенных правовых норм порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта, принятого городской Думой муниципального образования город Новороссийск, устанавливается Уставом соответствующего муниципального образования.

В соответствии со статьей 47 Закона №131-ФЗ, статьей 77 Устава муниципального образования город Новороссийск муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Под обнародованием муниципального правового акта, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, понимается: 1) официальное опубликование муниципального правового акта; 2) размещение на официальном сайте муниципального образования г. Новороссийск в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». 

Официальным опубликованием муниципального правового акта считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в муниципальном образовании г. Новороссийск (печатный бюллетень «Вестник муниципального образования г. Новороссийск») или размещения его полного текста в официальном сетевом издании муниципального образования г. Новороссийск - «Официальный сайт администрации и городской Думы муниципального образования город Новороссийск» (admnvrsk.ru).

Муниципальный правовой акт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме с изменениями и дополнениями. 

Довод административного истца о нарушении городской Думой муниципального образования г. Новороссийск процедуры принятия обжалуемого нормативного акта в части, установленной ГрК РФ, нельзя принять во внимание по следующим основаниям.

Положения статей 5.1, 24 и 28 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе, путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

Согласно пункту 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Поскольку публичные слушания (общественные обсуждения), по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта генерального плана городского округа, то их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными. 

Часть 26 статьи 5.1 ГрК РФ допускает одновременное проведение публичных слушаний и (или) общественных обсуждений по разным видам документации в сфере градостроительной деятельности по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план муниципального округа, генеральный план городского округа, и по проекту документации по планировке территории, подлежащей комплексному развитию. 

По проекту внесения изменений в генеральный план муниципального образования г. Новороссийск состоялись публичные слушания, возможность участвовать в которых, представить свои замечания и предложения, была предоставлена всем заинтересованным лицам.

Все замечания и предложения отражены в протоколе и внесены в итоговое заключение, которое официально опубликовано на сайте администрации. 

Порядок организации и проведения публичных слушаний уполномоченным органом соблюден.

Назначение и проведение общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного правового акта не противоречило положениям действующего законодательства. Предусмотренная нормативными правовыми актами процедура проведения общественных обсуждений по вопросу о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования г. Новороссийск органом местного самоуправления была соблюдена.

В рассматриваемом деле существенных нарушений порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта судом не установлено.

Административным ответчиком в соответствии с требованиями части 9 статьи 213 КАС РФ представлены доказательства полномочий на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, соблюдение порядка их принятия и опубликования.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, суд приходит к выводу, что оспариваемое решение Городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 13.11.2024 года № 568 является нормативным правовым актом, принятым представительным органом в рамках полномочий, с соблюдением установленной градостроительным законодательством процедуры, опубликованным и обнародованным надлежащим образом.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, судом установлены следующие обстоятельства.

Генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Статья 2 ГрК РФ предусматривает, что одним из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства является обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае, судом установлено и следует из материалов административного дела, что согласно генеральному плану городского округа муниципального образования г. Новороссийск земельные участки с кадастровыми номерами ........ и ........ полностью попадают в границы особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий г. Новороссийска, что подтверждается представленным картографическим материалом.

На момент разработки и утверждения оспариваемого нормативного акта, вышеуказанные земельные участки были включены в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории города Новороссийска, использование которых в несельскохозяйственных целях не допускается. Данный Перечень был утвержден распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края № 283-р от 30.03.2006 года. 

Довод представителя административного истца о том, что земельные участки не могут быть отнесены к сельскохозяйственным угодьям, в связи с чем, на данные земельные участки не может распространять свое действие Распоряжение № 283-р, которое также по его мнению, не является нормативным правовым актом с учетом которого был подготовлен генплан, а также об отсутствии в указанном Распоряжении № 283-р координат, в том числе, спорных земельных участков, судом не может быть принят во внимание, поскольку данное Распоряжение не является предметом спора по настоящему делу.

С целью сохранения особо ценных земель сельскохозяйственного назначения, земли с высоким баллом бонитета, а также имеющие уникальные характеристики почв, сформирован перечень на основании материалов установления границ особо охраняемых природных территорий и особо ценных земель краевого значения, выполненных ФГУП «КубаньНИИгипрозем» совместно с ГУП КК «Кубанский НИ и ПИ земельный центр» в 2003 году в соответствии с ранее проведенными почвенными обследованиями. 

Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закрепляет в качестве основных принципов земельного законодательства приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, деление земель по целевому назначению на категории, дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы (подпункты 2, 5, 8 и 10 пункта 1 статьи 1).

В силу требований пункта 2 статьи 7 ЗК РФ, земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Согласно части 1, 2 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, агролесомелиоративными насаждениями, агрофитомелиоративными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Частью 4 указанной статьи установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с нуждами сельского хозяйства и сельскохозяйственным производством, за исключением строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи и осуществления деятельности, предусмотренной пунктом 3 настоящей статьи.

Согласно пункту 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

При этом сельскохозяйственные угодья, как имеющие приоритет в использовании и подлежащие особой охране, не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (части 1 и 6 статьи 79 ЗК РФ). 

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 указанного закона, установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации следует, что Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (Определения от 24.03.2015 года № 671-О, от 28.09.2017 года № 1919-О).

Этот принцип земельного законодательства реализуется в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением, при этом сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (абзац второй статьи 42 и пункт 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 260 ГК Российской Федерации). Возможность же изменения вида использования земельных участков в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах предусмотрена лишь при изменении вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (п.11 ст.85 ЗК РФ) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29.05.2018 года № 1219-О).

В преамбуле Закон Краснодарского края от 05.11.2002 года № 532-КЗ «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае» указано, что земли Краснодарского края являются уникальными и наиболее ценным природным ресурсом, составляют основу жизни и деятельности его жителей и должны гарантированно использоваться в интересах населения Краснодарского края.

Приоритетными направлениями земельной политики Краснодарского края являются: обеспечение государственного регулирования земельных отношений в целях сохранения особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий регионального значения; сохранение земель сельскохозяйственного назначения как основного средства производства в агропромышленном комплексе.

В соответствии со статьей 17 Закона Краснодарского края от 05.11.2002 года № 532-КЗ земли сельскохозяйственного назначения используются исключительно в соответствии с целевым назначением для ведения сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных целей, связанных с производством сельскохозяйственной продукции, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). 

Законом Краснодарского края от 31.05.2021 года № 4474-КЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Краснодарского края» установлено считать приоритетным недопустимость включения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, в границы населенных пунктов в целях жилищного строительства.

При установлении функциональных зон в составе проектов генеральных планов не допускается установление в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения функциональных зон, предусматривающих ведение гражданами садоводства для собственных нужд, а также строительство садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (часть 6 статьи 79 ЗК РФ).

В соответствии с пунктами «в», «д», «к» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу действующего законодательства, на землях сельскохозяйственных угодий не допускается размещение капитальных объектов, а также некапитальных строений.

При этом следует учитывать, что в соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе, на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 14.11.2019 года № 35-П) законодательные требования, предусматривающие использование земельных участков по их целевому назначению, будучи по своей природе определенным ограничением свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, обусловлены, прежде всего, публичными интересами и особенностью земли как природного объекта и важнейшего компонента окружающей среды, подлежащего в этом качестве особой охране и нуждающегося в эффективном использовании, в том числе в общих интересах.

Кроме того, согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития.

Поскольку градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение указанных земельных участков к зоне сельскохозяйственных угодий не противоречит градостроительному и земельному законодательству ввиду того, что правообладатели не лишены возможности использования земельных участков в соответствии с назначением, так как по смыслу пункта 11 и пункта 12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Является необоснованным довод представителя административного истца о необоснованном привлечении МОО «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» к участию в общественных обсуждениях ввиду следующего.

Постановлением Губернатора Краснодарского края от 13.09.2023 года № 708 «О внесении изменений в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21.10.2011 года № 1204 «Об Экологическом совете при главе администрации (губернаторе) Краснодарского края» предусмотрено, что межрегиональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» (МОО «Экологическая Вахта по Северному Кавказу») входит в состав Экологического совета при Губернаторе Краснодарского края по вопросам реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования на территории Краснодарского края.

Целью Экологического совета является выработка эффективных решений по вопросам рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, разработка рекомендаций при формировании и реализации государственной политики в указанных областях на территории Краснодарского края (пункт 2.1 Положения об Экологическом совете).

Согласно пункту 1.6 Положения об Экологическом совете решения Экологического совета носят рекомендательный характер. 

Вопреки доводу представителя административного истца, неоднократность (повторное) проведение публичных слушаний (общественных обсуждений) по проектам генеральных планов не свидетельствует о нарушении процедуры организации и проведения публичных слушаний, а соответственно не служит основанием для признания недействующим отдельных положений Генерального плана. 

Нарушение своих прав административный истец усматривает и в том, что кадастровая и рыночная стоимость земельного участка снижена исходя из его отнесения генеральным планом к оспариваемой функциональной зоне, а также в причинении убытков в связи со значительными материальными затратами с целью возведения объекта жилищного строительства.

Между тем, вопросы компенсационного характера не являются предметом регулирования оспариваемого нормативного правового акта.

Кроме того, в ходе судебного разбирательства административным истцом не оспаривалось, что земельный участок в заявленных в административном иске целях не освоен, возведенных объектов на земельных участках административного истца не имеется.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах, учитывая, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты в установленном законом порядке, в пределах компетенции и в оспоренной части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО1 

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта в части признания недействующим решения Городской Думы муниципального образования город Новороссийск № 568 от 13 ноября 2024 года «Об утверждении внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования город Новороссийск, утвержденного решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск от 22 ноября 2011 года № 158, в редакциях от 21 июля 2015 года № 493, от 27 марта 2018 года № 281, от 24 ноября 2020 года № 44» в части исключения из границ населенного пункта, отнесения к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий и к зоне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством, земельных участков с кадастровыми номерами ........ и ......... 

Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Судья Краснодарского краевого суда М.Б. Кириченко

Решение суда в окончательной форме составлено 16 июля 2025 года.