Дело № 3а-110-2017 

Р Е Ш Е Н И Е

 

Именем Российской Федерации

Пермский краевой суд в составе

председательствующего судьи Няшина В.А.

при секретаре Борщове А.В.,

с участием прокурора прокуратуры Пермского края Вохмяниной Ю.М.,

истца ФИО1, представителя ответчика - Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края ФИО2, рассмотрев в открытом судебном заседании 30 мая 2017 года дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующими отдельных положений решения Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 29.09.2016 № 629 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района»,

у с т а н о в и л:

Решением Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 29.09.2016 № 629 было утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района. Указанное решение было обнародовано 30 сентября 2016 года в порядке, предусмотренном п.11 Устава Октябрьского муниципального района Пермского края и Порядком обнародования муниципальных правовых актов, утвержденным постановлением Администрации Октябрьского муниципального района от 07.11.2013 г. № 800.

Пунктом 5.1. оспариваемого Положения установлено, что для оценки профессиональных и личностных качеств кандидата на замещение должности главы проводится конкурс-испытание. Конкурс-испытание проводится при личном участии кандидата в форме изложения тезисов Программы, а также индивидуального собеседования. Критериями оценки кандидата на должность главы являются определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Октябрьского муниципального района, понимание проблем хозяйства и пути их решения, а также личные профессиональные качества кандидата: наличие высшего профессионального образования, наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) не менее четырех лет или стажа работы по специальности не менее пяти лет (в том числе наличие стажа работы на руководящей должности не менее трех лет); знание Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края, законов и иных нормативных правовых актов Пермского края, Устава Октябрьского муниципального района и иных муниципальных правовых актов; навыки работы с персональным компьютером и другой организационной техникой.

ФИО1, подавший документы для участия в конкурсе на должность главы муниципального образования, обратился в суд с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1; 4.5; 5.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района, утвержденного решением Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 29.09.2016 № 629.

По мнению истца, оспариваемые им положения сформулированы таким образом, что допускают возможность их произвольного толкования правоприменителями, в данном случае - членами конкурсной комиссии. Кроме того, административный истец полагает, что оспариваемые им положения противоречат Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так как нарушают правовые гарантии, основы организации и осуществления местного самоуправления на территории муниципального района, создают условия для проявления коррупции. Истец ссылался на то, что оспариваемое решение, в указанной его части, нарушает его права и законные интересы, как претендента на указанную выше муниципальную должность. 

В судебном заседании истец заявил об отказе от заявленных требований, в части требований о признании недействующими пунктов 2.1; 4.5 указанного Положения, в связи с тем, что в настоящее время указанными положениями его права не нарушаются. Определением Пермского краевого суда от 30 мая 2017 года было прекращено производство по делу по иску ФИО1 о признании недействующими пунктов 2.1; 4.5 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района. Судом принято заявление истца об изменении предмета заявленных требований, согласно которому истцом оспариваются положения пункта 5.1 Положения, в части слов: "Критериями оценки кандидата на должность главы являются определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Октябрьского муниципального района, понимание проблем хозяйства и пути их решения".

В судебном заседании истец поддержал заявленные требования. Представител ответчика с заявленными требованиями не согласилась. Заслушав стороны, заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения искового заявления, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

При рассмотрении данного дела следует исходить из того, что общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены специальным законом, каковым является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

Согласно ст. 31 Устава Октябрьского муниципального района представительным органом Октябрьского муниципального района является Земское Собрание Октябрьского муниципального района. Земское Собрание формируется из депутатов и избирается на муниципальных выборах. Численность депутатов Земского Собрания составляет 15 человек.

В соответствии со ст. 34 Устава Октябрьского муниципального района решения Земского Собрания принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Земского Собрания. Согласно протокола очередного заседания Земского Собрания пятого созыва от 29.09.2016 г. № 61 оспариваемое решение Земского Собрания было принято большинством голосов (за - 11, против - 0, воздержались - 0) от установленного числа депутатов Земского Собрания и подписано главой муниципального района - главой администрации Октябрьского муниципального района и председателем Земского Собрания Октябрьского муниципального района.

Таким образом, следует исходить из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Земского Собрания Октябрьского муниципального района, с соблюдением порядка и процедуры его принятия. Истцом указанное обстоятельство не оспаривается.

По мнению истца, оспариваемое им решение Земского Собрания подлежало обязательному опубликованию в газете «Вперед», однако фактически оно не опубликовано в указанном печатном издании и по этой причине не может применяться, поскольку не является нормативным правовым актом. Указанный довод не соотносится с требованием истца о признании указанного положения недействующим, как нормативного правового акта, данное обстоятельство (отсутствие факта опубликования) не может рассматриваться в качестве основания для удовлетворения требования истца о признании указанного положения недействующим, заявленного истцом в краевой суд в порядке гл. 21 КАС РФ. Кроме того, по мнению суда, указанный довод не основан на обстоятельствах данного дела.

В данном случае следует исходить из того, что согласно статьи 47 Федерального закона № 131 - ФЗ, муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Таким образом, федеральный законодатель использует термины «официальное опубликование» и «официальное обнародование» как близкие по смыслу понятия, обозначающие доведение содержания соответствующего акта до сведения всех заинтересованных лиц, не противопоставляя их друг другу. Статьей 11 Устава Октябрьского муниципального района установлено, что «муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципальных правовых актов является опубликование текста правового акта, проекта правового акта в периодическом или ином печатном издании, определенном решением Земского Собрания.

Обязательному официальному опубликованию подлежат: а) проект решения Земского Собрания о бюджете, решение Земского Собрания о бюджете, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; б) итоги муниципальных выборов, местного референдума, итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения; в) местные налоги и сборы, тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений, о внесении в них изменений.

Иные муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному обнародованию. Обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их размещения в: администрации Октябрьского муниципального района (по адресу: ул. Ленина, 57, п. Октябрьский, 1-й этаж); МУК "Октябрьская центральная библиотечная система" (по адресу: ул. Кирова, 18, п. Октябрьский).

Кроме того, в данной статье Устава указано на то, что в целях доведения информации до жителей Октябрьского муниципального района муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, размещаются на официальном сайте Октябрьского муниципального района (http://oktyabrskiy.permarea.ru). Датой официального обнародования является дата первого размещения текста правового акта в местах, указанных в ч. 3 настоящей статьи.».

Таким образом, оспариваемое истцом решение Земского Собрания, в соответствии с Уставом района не подлежит обязательному официальному опубликованию в печатном издании, подлежит обязательному обнародованию путем размещения его текста в указанных уставом местах.

В соответствии со ст. 11 Устава Октябрьского муниципального района порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов Октябрьского муниципальных правовых актов Октябрьского муниципального района утвержден постановлением Администрации Октябрьского муниципального района от 07.11.2013 г. № 800 (далее -Порядок). Согласно п. 2.9. Порядка муниципальные правовые акты, подлежащие обнародованию, обнародуются путем размещения их текста на 1 этаже здания Администрации Октябрьского муниципального района и в МКУ «Октябрьская центральная библиотечная система» для обнародования. Согласно п. 2.10 Порядка муниципальные правовые акты подлежащие обнародованию заносятся в журнал регистрации обнародования правовых актов и на бумажном носителе с сопроводительным письмом направляются директору МКУ «Октябрьская центральная библиотечная система» для обнародования.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что оспариваемое решение Земского Собрания было обнародовано Администрацией Октябрьского муниципального района в здании Администрации Октябрьского муниципального района (на 1 этаже) и в муниципальном казенном учреждении «Октябрьская централизованная библиотечная система» 30 сентября 2016 года, о чем свидетельствует копия страницы из журнала регистрации обнародования правовых актов и сопроводительное письмо Администрации Октябрьского муниципального района, направленное в МКУ «Октябрьская централизованная библиотечная система» с отметкой о его получении. Кроме этого оспариваемое решение Земского Собрания дополнительно в целях доведения информации до жителей района размещено на официальном сайте Октябрьского муниципального района (http://oktyabrskiy.permarea.ru).

Учитывая рекомендации, содержащиеся в п.21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №48 от 29 ноября 2007 года, следует исходить из того, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

При рассмотрении данного дела судом установлено, что населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, в том числе и истцу, была обеспечена реальная возможность ознакомиться с содержанием оспариваемого акта. Текст указанного акта, помимо того, что он находился в специально установленных местах в помещении администрации района и в библиотеке, соответственно, был доступен для всех заинтересованных лиц, был дополнительно размещен на сайте администрации района еще в сентябре 2016 года. Кроме того, оспариваемая истцом фраза, содержащаяся в п.5.1 Положения была дословно воспроизведена в публикации "О проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района", размещенной в газете "Вперед" - периодическом издании, осуществляющим официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в муниципальном районе, 28 февраля 2017 года (первый абзац последнего столбца публикации). Все перечисленные выше обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что были приняты исчерпывающие меры для доведения до сведения жителей района и всех заинтересованных лиц содержания оспариваемого истцом конкретного пункта указанного Положения. 

Истцом оспариваются положения пункта 5.1 Положения, в части слов: "Критериями оценки кандидата на должность главы являются определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Октябрьского муниципального района, понимание проблем хозяйства и пути их решения".

При оценке обоснованности указанных требований следует исходить из того, что Федеральным законом от 03.02.2015 № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 36 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления введена часть 2.1, определяющая общие условия о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. 

Так, часть 2.1 статьи 36 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления определяет, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения такого конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Таким образом, установление порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района является правом представительного органа местного самоуправления. В федеральном законодательстве и законодательстве Пермского края не установлены какие-либо критерии для оценки кандидатов, участвующих в конкурсе на должность глав муниципальных образований, с которыми следовало бы сопоставлять оспариваемые истцом критерии, содержащиеся в указанном Положении, и запрет на самостоятельное установление критериев нормативными правовыми актами представительного органа муниципальных образований.

Административный истец исходит из того, что оспариваемые им положения, определяющие критериями оценки кандидата, сформулированы таким образом, что допускают возможность их произвольного толкования правоприменителями, в данном случае - членами конкурсной комиссии. 

Вместе с тем, по мнению суда, отсутствуют основания для вывода о наличии неопределенности в понимании содержания оспариваемого истцом пункта 5.1 Положения, соответственно и в правоприменении, поскольку приведенные в нем критерии оценки кандидатов, такие как, определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Октябрьского муниципального района, понимание проблем хозяйства и пути их решения, могут быть подтверждены объективными данными.

Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Определяющее значение для решения вопроса о том, являются ли указанные выше критерии определенными и понятными, отвечают ли они критериям ясности, точности и недвусмысленности, имеет то обстоятельство, что при их применении учитывается содержание представленных кандидатами программ, и результаты индивидуального собеседования, а также то, что в оспариваемом пункте идет речь не о каком-либо абстрактном видении перспектив развития и хозяйственных проблемах, не имеющих непосредственного отношения к перспективам и проблемам указанного муниципального района, речь идет о видении перспектив и проблем именно Октябрьского муниципального района, который кандидаты намерены возглавить. 

Поскольку при оценке кандидатов, с точки зрения оспариваемых истцом критериев, предусмотрен учет содержания представленных ими конкретных программ социально-экономического развития района следует исходить из того, что применение указанных критериев к каждому конкретному кандидату может осуществляться не произвольно, а на основании оценки содержания указанных программ. Очевидно, что для самого истца, при составлении его программы, указанные критерии были понятны, поскольку в тексте его программы присутствуют соответствующие разделы по каждому направлению развития района. Следует также учитывать то, что в оспариваемом положении сделан акцент на перспективы развития и проблемы конкретного района, то есть установлены территориальные ограничения для произвольного применения указанных критериев, что, по мнению суда, является оправданным при решении вопросов, связанных с избранием главы соответствующего района.

С учетом изложенных обстоятельств, следует признать обоснованными возражения ответчика, по мнению которого, критерий «видение перспектив развития Октябрьского муниципального района» достаточно четко определяет, что кандидат должен представить свое видение перспектив развития района и обозначить их в своей программе. Данный критерий может быть подтвержден объективными данными, так как каждый кандидат, согласно условиям конкурса, представляет свою программу развития Октябрьского муниципального района объемом до 15 страниц машинописного текста в произвольной форме (п.п. 10 п. 4.3. Положения) и с ним проводится индивидуальное собеседование. Сказанное относится и к критерию «понимание проблем хозяйства и путей их решения». Данный критерий также может быть подтвержден объективными данными, которые, представлены кандидатами в программах развития Октябрьского муниципального района и, могут быть определены по результатам индивидуального собеседования.

Доводы административного истца о том, что оспариваемые им положения п.5.1, содержат коррупциогенные факторы, не влекут признание их недействующими.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и, тем самым, создающие условия для проявления коррупции.

Подпунктом «а» пункта 3, подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения; коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Как уже было отмечено выше, предусмотренные п.5.1 Положения критерии оценки не являются неопределенными и не создают условия для проявления коррупции. Процедура проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы района о прописана в оспариваемом Положении (устанавливает конкретный перечень условий для участия в конкурсе, критерии оценки кандидата на должность, срок и порядок проведения этапов конкурса и избрания главы), что не свидетельствует о наличии норм, указывающих на необоснованное применение исключений из общих правил для некоторых участников отбора, отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения по итогам конкурса. 

Суд не может согласиться с доводом административного истца о том, что правовые предписания оспариваемых норм п.5.1 Положения нарушают его права и законные интересы, так как закрепленный в них порядок избрания главы муниципального образования (с точки зрения применения критериев оценки) теоретически не лишает истца гарантированного Конституцией Российской Федерации права быть избранными на должность главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. То обстоятельство, что в данном случае, по результатам конкурса, состоявшегося 23 мая 2017 года, истец не вошел в число двух кандидатов, отобранных для рассмотрения их кандидатур Земским собранием, само по себе, о нарушении его прав не свидетельствует и правового значения не имеет.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л :

Отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим пункта 5.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района-главы администрации Октябрьского муниципального района, утвержденного решением Земского Собрания Октябрьского муниципального района Пермского края от 29.09.2016 № 629, в части слов: "Критериями оценки кандидата на должность главы являются определяемое на основе Программы кандидата видение перспектив развития Октябрьского муниципального района, понимание проблем хозяйства и пути их решения".

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения – 31 мая 2017 года.

Судья – подпись -