дело № 2а-3136/2023

УИД - 26RS0003-01-2023-003352-16

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

20 декабря 2023 года город Ставрополь

Октябрьский районный суд города Ставрополя Ставропольского края в составе: председательствующего судьи Шандер Н.В.,

при секретаре судебного заседания Левине Р.В.,

с участием: административного истца - Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Соболева Г. Г., представителя административного ответчика Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края – Шкальной Ю. И., представителя административного ответчика - Государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» - ФИО1, представителя заинтересованного лица – министерства туризма и оздоровительных курортов Ставропольского края – ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Октябрьского районного суда города Ставрополя административное дело по административному исковому заявлению Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственному бюджетному учреждению Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» о признании бездействия незаконным, о возложении обязанности принять меры по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника путем расчета предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма, 

установил:

Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, впоследствии уточнённым, к Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственному бюджетному учреждению Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края»:

- о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии в период с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ мер по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный»;

- об обязании в срок не позднее 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный», путем расчета предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма.

В обоснование заявленных требований указано, что Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах особо охраняемой природной территории регионального значения - государственного природного заказника краевого значения «Восточный», в результате которой в деятельности Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГБУ СК «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» выявлены нарушения.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 № 33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» особенности, зонирование и режим особой охраны каждой категории особо охраняемых природных территорий краевого значения определяются положением об этой территории, утверждаемым Правительством Ставропольского края.

Статьей 5.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий осуществляется в соответствии с установленным для таких территорий режимом особой охраны.

Государственный природный заказник краевого значения «Восточный» создан постановлением Губернатора Ставропольского края от 17.08.2001 № 493 на территории Нефтекумского района Ставропольского края. Этим же постановлением утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения «Восточный».

Согласно п.п. 2.4, 4 Положения о Заказнике функционирование заказника обеспечивает государственное учреждение Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» за счет средств бюджета Ставропольского края и других незапрещенных законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края источников. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования заказника осуществляет министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края.

Пунктом 2.2. Положения о Заказнике предусмотрено, что на территории заказника ограничиваются, в том числе, экскурсии и другие формы рекреации.

В соответствии с Национальным стандартом Российской Федерации ГОСТ Р 56642-2021 «Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29.12.2021 № 1879-ст, экологическим туризмом признается деятельность, направленная на организацию путешествий в различных формах природного туризма, ориентированная на изучение природы и культурных достопримечательностей, бережное отношение к природе и содействие в ее сохранении. 

В соответствии с п. 3.4 ГОСТ Р 56642-2021 экологическая инфраструктура - это имущественный комплекс, состоящий из транспортных и инженерно- технических коммуникаций, строений, оборудования и снаряжения, целевым предназначением которого является мониторинг и компенсация антропогенного давления на естественные биотопы (природную среду) (например, туалеты (комфорт-центры), системы сбора и вывоза мусора, ограничение доступа человека в зоны «экологической тишины» и т.д.).

Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно - правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 32 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Пунктом 1 Требований к материалам оценки воздействия на окружающую среду, утвержденных приказом Минприроды России от 01.12.2020 № 999, установлено, что материалы оценки воздействия на окружающую среду включают в себя комплект документации, подготовленной при проведении оценки воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности. Материалы оценки воздействия на окружающую среду разрабатываются в целях обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, предотвращения и (или) уменьшения воздействия планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий, а также выбора оптимального варианта реализации такой деятельности с учетом экологических, технологических и социальных аспектов или отказа от деятельности. В материалах оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается выявление характера) интенсивности и степени возможного воздействия на окружающую среду планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, анализ и учет такого воздействия, оценка экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий реализации такой деятельности г: разработка мер по предотвращению и (или) уменьшению таких воздействий с учетом общественного мнения. Материалы оценки воздействия на окружающую среду являются основанием для разработки обосновывающей документации но планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности.

Согласно пункту 3 указанных Требований материалы оценки воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты комплексных исследований прогнозируемых воздействий на окружающую среду и их последствий, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, социальных и экономических факторов. При подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной, достоверной и актуальной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок, обязательное рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе вариант отказа от деятельности, а также участие общественности при организации и проведении оценки воздействия на окружающую среду. При подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной, достоверной и актуальной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок, обязательное рассмотрение альтернативных вариантов реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности, в том числе вариант отказа от деятельности, а также участие общественности при организации и проведении оценки воздействия на окружающую среду. При подготовке материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) исходит из необходимости предотвращения и (или) уменьшения возможных негативных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации планируемой (намечаемой) хозяйственной и иной деятельности. 

В соответствии с пунктами 4.6 и 4.7 Требований в орган местного самоуправления направляется уведомление о проведении общественных обсуждений по предварительным материалам ОВОС, и, соответственно, органом местного самоуправления проводятся общественные обсуждения по объекту общественных обсуждений.

Однако в нарушение требований ст. 5.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 2 Порядка проведения массовых мероприятий, п.п. 12, 22 Положения о Заказнике министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края места для осуществления и развития экологического туризма на территории Заказника «Восточным» не созданы, оценка воздействия на окружающую среду проектов создания и обустройства таких мест не проведена.

В результате проведенного Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой анализа установлено, что рекреационная нагрузка на природные комплексы Заказника является неконтролируемой, стихийной (как пешими туристами, так и в результате незаконного проезда авто-мото-транспорта, для которой характерно вытаптывание и уничтожение травянистой растительности, обустройство грунтовых проездов (накатанной колеи), захламление территории различными бытовыми отходами, что может привести к существенному нарушению состояния существующей экосистемы на территории Заказника. 

В соответствии с п. 1 Положения о министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 № 221-п, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольскою края, осуществляющим, кроме прочего, государственное управление и нормативно-правовое регулирование в области охраны окружающей среды, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения.

Свои вышеуказанные требования прокурор мотивирует тем, что непринятие административными ответчиками мер по охране и обеспечению режима особой охраны Заказника, может привести к утрате, причинению вреда природным комплексам, ухудшению экологической обстановки в границах особо охраняемой природной территории, и, соответственно, нарушению прав граждан на благоприятную окружающую среду. Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в суд с настоящим административным иском. 

В предварительном судебном заседании ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Северо–Кавказский филиал Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Федеральный научный центр агроэкологии, комплексных мелиораций и защитного лесоразведения Российской академии наук» (ФНЦ агроэкологии РАН). 

В судебном заседании ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство финансов 

<

адрес>. 

В судебном заседании ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Территориальное Управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае и Министерство туризма и оздоровительных курортов Ставропольского края. 

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ принят отказ Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора от административного иска в части требований о возложении на министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края в срок не позднее трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обязанности установить размер платы за посещение государственного природного заказника краевого значения «Восточный» и в части требований к администрации Нефтекумского муниципального округа Ставропольского края о возложении обязанности в срок не позднее одного месяца со дня поступления в администрацию предварительных материалов оценки воздействия на окружающую среду организовать проведение общественных обсуждений по материалам оценки воздействия на окружающую среду по проектам создания и обустройства экологических троп на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный», с прекращением производства по делу в указанной части требований. 

Административный истец - Ставропольский межрайонный природоохранный прокурор Соболев Г. Г. в судебном заседании поддержал заявленные требования в полном объеме, с учетом их уточнения, просил суд их удовлетворить.

Представитель административного ответчика Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края – Шкальная Ю. И. в судебном заседании просила отказать в удовлетворении требований административного истца по доводам, указанным в возражениях. 

Представитель административного ответчика - Государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» - ФИО1 в судебном заседании также возражал в удовлетворении заявленных требований, поддержав письменные возражения и позицию министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края. 

Представитель заинтересованного лица – министерства туризма и оздоровительных курортов Ставропольского края – ФИО2 в судебном заседании полагала заявленные административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. 

Представители заинтересованных лиц - администрации Нефтекумского муниципального округа Ставропольского края, Северо–Кавказского филиала Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Федеральный научный центр агроэкологии, комплексных мелиораций и защитного лесоразведения Российской академии наук», Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Ставропольском крае в судебное заседание не явились, будучи надлежащим образом извещены о времени и месте его проведения, сведений об уважительности причин своей неявки суду не представили, ходатайств об отложении слушания дела от них не поступало. 

Представитель заинтересованного лица - Министерства финансов Ставропольского края в судебное заседание также не явился, будучи надлежащим образом извещён о времени и месте его проведения, представив письменные пояснения по заявленным требованиям, в просительной части которых содержится ходатайство о рассмотрении данного дела без участия представителя министерства.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.

На основании пункта 4 статьи 27, пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом» интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно ч.1 ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, если иной срок не установлен данным Кодексом.

В соответствии со ст.42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Сохранение поверхностных вод, охрана земель и вод является реализацией гарантии конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

В силу ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно п.п.1 и 2 ст.58, п.п.1 и 2 ст. 59 названного Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». 

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п.4 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ).

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (Федеральный закон от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»). 

В силу п.3 ст.26 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Статьей 5.1 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что посещение физическими лицами особо охраняемых природных территорий осуществляется в соответствии с установленным для таких территорий режимом особой охраны.

В соответствии с ч.3 ст.4 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 №33-кз «Об особо охраняемых природных территориях» особенности, зонирование и режим особой охраны каждой категории особо охраняемых природных территорий краевого значения определяются положением об этой территории, утверждаемым Правительством Ставропольского края. 

Судом установлено и следует из материалов дела, что Государственный природный заказник краевого значения «Восточный» создан постановлением Губернатора Ставропольского края от 17.08.2001 №493 на территории Нефтекумского района Ставропольского края (в настоящее время Нефтекумский муниципальный округ). 

Этим же постановлением утверждено Положение о государственном природном заказнике краевого значения «Восточный». 

Согласно п.п.3 п.4 Положения о Заказнике функционирование заказника обеспечивает государственное учреждение Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» за счет средств бюджета Ставропольского края и других, не запрещенных законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края источников. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования заказника осуществляется министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края.

Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в границах особо охраняемой природной территории регионального значения - государственного природного заказника краевого значения «Восточный», в результате которой в деятельности Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГБУ СК «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» выявлены нарушения, а именно, рекреационная нагрузка на природные комплексы Заказника является неконтролируемой, стихийной (как пешими туристами, так и в результате незаконного проезда авто-мото-транспорта, для которой характерно вытаптывание и уничтожение травянистой растительности, обустройство грунтовых проездов (накатанной колеи), захламление территории различными бытовыми отходами, что может привести к существенному нарушению состояния существующей экосистемы на территории Заказника. 

Частью 1 статьи 35 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 

Охрана государственных природных заказников осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся.

Согласно Постановлению Правительства Ставропольского края от 02.07.2012 № 221-п «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края» (далее - Положение) министерство является специально уполномоченным органом исполнительной власти Ставропольского края, осуществляющим, кроме прочего, государственное управление и нормативно-правовое регулирование в области охраны окружающей среды, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения. 

Согласно п.10.16 Положения Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края осуществляет охрану особо охраняемых природных территорий краевого значения, региональный государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого значения в порядке, установленном Правительством Ставропольского края. 

Основными задачами министерства являются, в том числе, участие в проведении государственной политики в области экологического развития Российской Федерации, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления; осуществление в пределах своей компетенции государственного управления в области недропользования, лесных отношений, водных отношений, безопасности гидротехнических сооружений, охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, охраны, регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, обеспечения экологической безопасности на территории Ставропольского края, организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения, охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов краевого значения, защитных лесных насаждений; осуществление в пределах своей компетенции: федерального государственного контроля (надзора) в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории Ставропольского края, за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Ставропольского края.

Таким образом, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края осуществляет охрану, региональный государственный надзор в области охраны и использования территории Заказника «Восточный».

В соответствии с пунктом 1.10 Устава Государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 23.12.2021 № 653, учреждение находится в ведения Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, которое осуществляет полномочия и функции учредителя данного учреждения. 

Согласно п. 3.1.14 Устава, учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Пунктами 5.5 и 5.6 Устава установлено, что учредитель в отношении учреждения является главным распорядителем бюджетных средств, который распределяет лимиты бюджетных обязательств, утверждает план финансово - хозяйственной деятельности учреждения и бюджетную смету, оформляет разрешение на осуществление приносящей доход деятельности, осуществляет другие бюджетные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края. Государственное задание для учреждения в соответствии с предусмотренными Уставом видами деятельности формирует и утверждает учредитель. 

Пунктом 2.4 Устава определено, что для достижения поставленных целей учреждение осуществляет следующие виды деятельности: изготовление и установка предупредительных и информационных знаков на ООПТ; организация экологических экскурсий и познавательного туризма, обустройство экологических троп; определение специально предусмотренных мест для осуществления рекреационной деятельности на ООПТ; обеспечение установленного режима ООПТ; проведение конференций, конкурсов, акций для привлечения внимания к сохранению природного наследия.

Согласно Национальному стандарту Российской Федерации ГОСТ Р 56642-2021 «Туристские услуги. Экологический туризм. Общие требования», утвержденному приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29.12.2021 № 1879-ст, экологическим туризмом признается деятельность, направленная на организацию путешествий в различных формах природного туризма, ориентированная на изучение природы и культурных достопримечательностей, бережное отношение к природе и содействие в ее сохранении.

В соответствии с пунктами 2.2, 2.3 Устава ГБУ СК «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», утвержденного приказом министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края от 23.12.2021 № 653, предметом деятельности учреждения является выполнение работ, оказание услуг в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий краевого значения Ставропольского края, целями деятельности учреждения являются, среди прочего, управление ООПТ и их охранными зонами, осуществление регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования ООПТ и их охранных зон.

Пунктом 2.4 Устава определено, что для достижения поставленных целей Учреждение осуществляет следующие виды деятельности: изготовление и установка предупредительных и информационных знаков на ООПТ, организация экологических экскурсий и познавательного туризма, обустройство экологических троп, определение специально предусмотренных мест для осуществления рекреационной деятельности на ООПТ, обеспечение установленного режима ООПТ, проведение конференций, конкурсов, акций для привлечения внимания к сохранению природного наследия.

Таким образом, обязанности по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный» прямо предусмотрены положением Устава для обеспечения сохранности особо охраняемой природной территории.

Порядок посещения особо охраняемых природных территорий установлен статьей 5.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ, согласно которому физические лица, не проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, могут посещать такие территории бесплатно или за плату. Порядок определения указанной платы, а также случаи освобождения от взимания платы устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 2).

Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, осуществляющее управление соответствующим заказником, наделено полномочиями определять размер платы в зависимости от наличия на территории заповедника уникальных природных комплексов и объектов показа, имеющейся инфраструктуры для обслуживания посетителей, материальной базы, квалификации персонала, осуществляющего работу с туристами, спроса на предоставляемые услуги, а также качества предоставляемых услуг, создание условий для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, категорий физических лиц, посещающих территорию заказника краевого значения. 

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» устанавливает запрет на хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду и ведущую к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной (статья 59).

Использование лесов для осуществления рекреационной деятельности осуществляется способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (п. п. 3, 6 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утв. Приказом Минприроды России от 09.11.2020 № 908). Пространство, предназначенное для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры, спорта и туризма, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев, информационных пунктов и центров, называется рекреационной зоной (п. 3.5 ГОСТ Р 57287-2021 «Национальный стандарт Российской Федерации. Туристские услуги, предоставляемые на особо охраняемых природных территориях. Требования» (утв. и введен в действие Приказом Росстандарта от 29.12.2021 № 1880-ст). 

В Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2019 - 2025 годы)» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 05.05.2018 № 872-р) экологический туризм определен как путешествие с целью наблюдения и приобщения к природе, основными принципами которого являются рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды.

При этом в Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 22.12.2011 № 2322-р) указывается на необходимость разработки и реализации комплекса мер по стимулированию развития малого бизнеса в сфере организации туризма и рекреации на особо охраняемых природных территориях для устойчивого экономического и финансового обеспечения системы ООПТ, в котором также упомянута и территория Северо-Кавказского федерального округа, на которой расположены 5 государственных заповедников, 2 национальных парка, а также 7 государственных заказников, обеспечивающие сохранение богатого биологического разнообразия регионов.

Организация экологического туризма связана с организацией природной среды для целей туризма. Основой для развития рекреационного природопользования и экологического туризма является система особо охраняемых природных территорий (ООПТ) разного ранга: заповедники и заказники, национальные и природные парки, дендрологические парки, памятники природы и музеи-заповедники.

Таким образом, организация и осуществление экологического туризма - это форма рекреационного природопользования, т.е. использование природных ресурсов для целей отдыха. 

Вместе с тем, в нарушение требований ст. 5.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 2 Порядка проведения массовых мероприятий, п.п. 12, 22 Положения о Заказнике, министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края места для осуществления и развития экологического туризма на территории Заказника «Восточный» не созданы, несмотря на то, что в границах заказника подлежат определению зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности, так и не разрешен вопрос определения платности для физических лиц за посещение ООПТ во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 13.07.2020 № 1039 (вступило в силу 22.07.2020).

В соответствии со статьей 5.2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2023 № 1809, утверждены Правила расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий федерального значения при осуществлении туризма, которые начали действовать с 01.09.2023.

Показателем эффективности использования рекреационного потенциала ООПТ и развития на них экологического туризма является отношение количества посещений этих территорий к их рекреационной емкости (в процентах).

Согласно понятию, данному в Постановлении Правительства РФ от 31.10.2023 № 1811 «Об утверждении Правил расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий федерального значения при осуществлении туризма», «базовая рекреационная емкость» - максимальное количество человек, которые могут физически находиться на особо охраняемой природной территории или в отдельной части (на туристском объекте) в единицу времени.

«Туристские объекты» - части особо охраняемой природной территории, включающие природные комплексы и объекты, историко-культурные объекты, инфраструктурные объекты (музеи, визит-центры, иные здания и сооружения для организации обслуживания туристов), привлекающие туристов и используемые для осуществления туризма.

В соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 31.10.2023 № 1811 «Об утверждении Правил расчета предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемых природных территорий федерального значения при осуществлении туризма» предельно допустимая рекреационная емкость определяется для особо охраняемой природной территории либо ее отдельных частей.

Предельно допустимая рекреационная емкость рассчитывается федеральными государственными бюджетными учреждениями или иными государственными организациями в отношении особо охраняемых природных территорий, управление которыми они осуществляют, либо ее отдельных частей и устанавливается федеральными органами исполнительной власти, а также государственными научными организациями и государственными образовательными организациями высшего образования, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории (п. 4).

Расчет предельно допустимой рекреационной емкости особо охраняемой природной территории, ее отдельной части осуществляется при выявлении изменения состояния туристских объектов, но не реже одного раза в 5 лет (п. 5).

Таким образом, расчет предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма является обязательным условиям для организации экологического туризма во избежание деградации природного объекта и обеспечения сохранности особо охраняемой природной территории.

Несмотря на то, что порядок подсчета предельно допустимой реакционной емкости на основе типовых правил возник с 01.09.2023, однако проведение оценки воздействия на окружающую среду в границах особо охраняемых природных территорий входит в число основных принципов охраны окружающей среды, установленных статьей 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и во взаимосвязи с иными положениями, предусмотренными Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», п. 2 Порядка проведения массовых мероприятий на указанных территориях, п.п. 12, 22 Положения о Заказнике, не исключалась обязанность по организации экологического туризма на территории Заказника «Восточный» и определения платности за посещение особо охраняемой территории.

При таких обстоятельствах, доводы административных соответчиков об отсутствии оснований для удовлетворения требований прокурора суд признает несостоятельными и подлежащими отклонению. 

На основании вышеизложенного, с учетом установленных фактических обстоятельств дела, учитывая вышеприведенные нормы закона, суд приходит к выводу о признании незаконным бездействия Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, ГБУ СК «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», выразившееся в непринятии мер по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный», а также возложении на административных соответчиков обязанности в срок не позднее 12 месяцев со дня вступления в силу решения суда принять меры по организации экологического туризма на территории государственного природного заказчика краевого значения «Восточный» путем расчета предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 175-179, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора, действующего в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, к министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственному бюджетному учреждению Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» о признании бездействия незаконным, о возложении обязанности принять меры по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника путем расчета предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма - удовлетворить.

Признать незаконным бездействие министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственного бюджетного учреждения Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края», выразившееся в непринятии мер по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный».

Возложить на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, Государственное бюджетное учреждение Ставропольского края «Дирекция особо охраняемых природных территорий Ставропольского края» обязанность в срок не позднее 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры по организации экологического туризма на территории государственного природного заказника краевого значения «Восточный» путем расчета предельно допустимой рекреационной емкости при осуществлении туризма.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Ставропольского краевого суда в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Октябрьский районный суд города Ставрополя. 

Решение в окончательной форме принято 11 января 2024 года. 

Судья Н.В. Шандер