Дело № 3а-212/2021 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 августа 2021 года г. Челябинск

Челябинский областной суд в составе председательствующего Феофиловой Л.В., при секретаре Ахмировой А.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 к Совету депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области, Собранию депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта,

установил:

ФИО1, ФИО2, обратились в Челябинский областной суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области, Собранию депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области, в котором с учетом уточнений (том 3 л.д. 10 ) просят:

признать недействующим генеральный план и правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области № 138 от 16 июня 2021 года в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне рекреационного назначения и его исключения из земель населенного пункта;

обязать Собрание депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области включить земельный участок с кадастровым номером № 

<

адрес> и отнести к жилой застройке.

В обоснование заявленных требований указали, что 17 июня 2020 году приобрели земельный участок с кадастровым номером № по адресу: Челябинская область, Сосновский район, д. Костыли, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: ЛПХ. ФИО1 подала уведомление от 01 февраля 2021 года о планируемом строительстве объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером №. Администрация Сосновского муниципального района, рассмотрев данное уведомление, сообщила о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства (далее ИЖС) в виду того, что планируемый к строительству объект ИЖС на указанном земельном участке попадает в территориальную зону рекреационного назначения и что данный земельный участок расположен за границей населенного пункта.

Определением суда от 27 июля 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу.

Административные истцы ФИО2, ФИО1, в судебном заседании на административных исковых требованиях настаивали.

Заинтересованное лицо ФИО3, в судебном заседании административные исковые требования поддержал.

Представители административных ответчиков Совета депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района, Собрания депутатов Сосновского муниципального района, представитель заинтересованного лица администрации Сосновского муниципального района Челябинской области в судебное заседание не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом. 

Заслушав пояснения участников процесса, заключение прокурора прокуратуры Челябинской области, полагавшего административные исковые требования подлежащими удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с положениями статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7).

Согласно части 8 настоящей статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

Как следует из материалов дела, ФИО1 и ФИО2 являются собственниками земельного участка с кадастровым номером № площадью 1 500 кв.м., расположенного по адресу: 

<

адрес>, категория «земли населенных пунктов», виды разрешенного использования: ЛПХ; под иными объектами специального назначения, дата постановки на кадастровый учет 25 декабря 2005 года (том 1 л.д. 9-10). 

01 февраля 2021 года ФИО1 в Управление архитектуры и строительства администрации Сосновского муниципального района Челябинской области подано уведомление о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства (том 1 л.д. 12-13).

05 февраля 2021 года администрация Сосновского муниципального района Челябинской области направила в адрес ФИО1 уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на садовом участке (том 1 л.д. 16).

Согласно уведомлению, планируемый к строительству объект индивидуального жилищного строительства на земельном участке с кадастровым номером № по адресу: Челябинская область, Сосновский район, д. Костыли, расположен за границей населенного пункта и попадает в территориальную зону рекреационного назначения. В соответствии с Правилами землепользования и застройки Кременкульского сельского поселения утвержденными решением Совета депутатов Кременкульского сельского поселения № 413 от 25 апреля 2019 года строительство в зоне рекреационного назначения строительство объекта индивидуального жилищного строительства недопустимо. 

Генеральным планом, утвержденным решением Совета депутатов Кременкульского сельского поселения № 413 от 25 апреля 2019 года земельный участок административных истцов отнесен к рекреационной функциональной зоне, Правилами землепользования и застройки – к землям лесного фонда (том 1, л.д. 212-216).

В ходе рассмотрения административного дела решением Собрания депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области от 16 июня 2021 года № 138 утвержден генеральный план (корректировка) и правила землепользования и застройки (корректировка) Кременкульского сельского поседения Сосновского муниципального района Челябинской области.

Нормативный правовой акт опубликован в информационном бюллетене «Сосновская Нива»

Решением Совета депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области от 30 июня 2021 года № 144, решение Совета депутатов Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области от 25 апреля 2019 года № 413 признано утратившим силу (том 3, л.д. 32).

При принятии решения от 16 июня 2021 года № 138 ранее существовавшее правовое регулирование в отношении земельного участка административных истцов сохранено.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы административных истцов. 

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого решения, статьям 24 и 32 ГрК РФ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района. Генеральный план сельского поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.

Согласно протоколу заседания Собрания депутатов Сосновского муниципального района от 16 июня 2021 года решение об утверждении генерального плана (корректировки) и правил землепользования и застройки (корректировка) Кременкульского сельского поселения принято присутствующими депутатами единогласно при наличии кворума (том 3, л.д. 57-59). 

С учетом названных норм, оспариваемый акт принят уполномоченным органом - Собранием депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселений, внесение изменений в него урегулированы статьей 24 ГрК РФ, а правил землепользования и застройки - статьями 31 и 32 ГрК РФ.

В соответствии со статьями 5.1, 24, 28, 31 ГрК РФ по проектам генерального плана, правил землепользования и застройки и внесения в названные документы изменений проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.

Из материалов дела следует, что публичные слушания ни по проекту генерального плана, ни по проекту правил землепользования и застройки Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области не проводились.

Согласно ответу начальника управления архитектуры и строительства администрации Сосновского муниципального района Челябинской области на обращение председателя Собрания депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний; проведение публичных слушания по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

Указанные доводы основаны на неправильном толковании норм материального права применительно к обстоятельствам дела.

Статья 24 ГрК РФ не устанавливает каких-либо особенностей при проведении публичных слушаний в случае внесения изменений в генеральный план. 

Как видно из текста оспариваемого решения, им утверждена новая редакция Генерального плана и Правил землепользования и застройки в отношении всей территории поселения, следовательно, проведение публичных слушаний по проектам являлось обязательным.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

В соответствии с пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Поскольку публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо расхождений во мнениях, их фактическое непроведение свидетельствует о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, что является основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

Кроме того, из материалов дела следует, что 04 апреля 2019 года администрацией Сосновского муниципального района Челябинской области было получено сводное заключение Правительства Челябинской области об отказе в согласовании проекта генерального плана (корректировка) Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района, при этом какие-либо документы, подтверждающие соблюдение процедуры принятия генерального плана в указанной части, в суд не представлены.

Устанавливая дату, с которой оспариваемое решение должно быть признано недействующим, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), согласно которым не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В судебном заседании установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с существенным нарушением процедуры принятия, в связи с чем подлежит признанию недействующим с момента принятия.

Надлежащим административным ответчиком по настоящему административному спору является Собрание депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области как орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ на Собрании депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области лежит обязанность опубликовать решение суда, либо сообщение о его принятии в официальном печатном издании.

Административными истцами также заявлено требование о возложении на Собрание депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области обязанности включить земельный участок с кадастровым номером № 

<

адрес> и отнести к жилой зоне.

Особенности производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов установлены главой 21 КАС РФ, а требования к содержанию резолютивной части решения суда – частью 4 статьи 215 КАС РФ, положениями которой не предусмотрено возложение на административного ответчика по итогам рассмотрения административного дела какой-либо обязанности.

Согласно части 4 статьи 216 КАС РФ в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия суда ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта (пункт 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о принятии нормативных правовых актов, внесения в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Учитывая изложенное, в удовлетворении административных исковых требований административных истцом о возложении на административного ответчика обязанности осуществить определенное нормативно-правовое регулирование надлежит отказать.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС Российской Федерации, суд

решил:

Административные исковые требования ФИО1, ФИО2 удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня принятия решение Собрания депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области от 16 июня 2021 года № 138 «об утверждении генерального плана (корректировка) и правил землепользования и застройки (корректировка) Кременкульского сельского поселения Сосновского муниципального района Челябинской области.

В удовлетворении остальной части заявленных требований ФИО1, ФИО2 отказать.

Обязать Собрание депутатов Сосновского муниципального района Челябинской области опубликовать сообщение о принятии решения суда в информационном бюллетене «Сосновская Нива»» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий Л.В. Феофилова

Мотивированное решение изготовлено 23 августа 2021 года