44OS0000-01-2021-000112-29

дело № 3а-203/2021

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

8 июня 2021 года г. Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего судьи Ивковой А.В.,

с участием прокурора Хрящевой Е.Ю.,

при секретаре Полищук Е.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 ФИО11 к администрации Костромской области об оспаривании п. 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются»,

У С Т А Н О В И Л:

ФИО1 обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением, указав в обоснование, что является собственником земельного участка по адресу: 

<

адрес>. 17.09.2019 инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы направлено заключение от 17.09.2019 № № по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников. Данное заключение выдано в отношении принадлежащего ФИО1 на праве собственности земельного участка по адресу: 

<

адрес>. На основании данного заключения 13.03.2020 № № ФИО1 администрацией г. Костромы выдано уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. Не согласившись с указанным уведомлением от 13.03.2020 № № и с заключением от 17.09.2019 административный истец оспорила их в порядке административного судопроизводства в Ленинский районный суд г. Костромы. Решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29.12.2020 по делу № № ФИО1 отказано в признании действий администрации г. Костромы и Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области незаконными при выдаче заключения от 17.09.2019 № № и уведомления от 13.03.2020 № №. Суд, обосновывая законность действий ответчиков, сослался на постановление Администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а (ред. от 05.02.2018) «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются». Положения данного документа применены судом в отношении административного истца в обоснование наличия у инспекции полномочий на выдачу заключений об использовании земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, действия градостроительных регламентов на который не распространяются. В силу п. 2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а решено установить, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 1.2 настоящего постановления, уполномоченные органы принимают соответствующие правовые акты. Между тем, на день выдачи инспекцией 17.09.2019 оспариваемого заключения № № и до настоящего времени соответствующий правовой акт, которым урегулирован порядок реализации Инспекцией своих полномочий, установленных п. 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а, не принят. В связи с чем, имеет место неполнота правового регулирования в части порядка реализации инспекцией отдельных полномочий, что влечет за собой применение правовых актов иных государственных органов. Изложенное не соответствует требованиям формальной определенности, поскольку оно не позволяет установить порядок действий инспекции по определению использования земельных участков в границах территорий памятников, а также не позволяет установить порядок принятия инспекцией решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления. Полагает, что оспариваемое положение должно быть признано недействующим, инспекция не была правомочна выдавать заключение от 17.09.2019 № № в том виде, в каком оно было выдано ни по форме, ни по содержанию. Просит признать недействующим и не подлежащим применению со дня принятия п. 1.2 постановления Администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются».

В судебном заседании административный истец ФИО1, представитель административного истца ФИО2 не присутствуют, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом. 

Представитель административного ответчика администрации Костромской области ФИО3 возражал против удовлетворения требований, представил в материалы дела письменные пояснения, в которых указал, что полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на определение использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, предоставлены федеральным законодательством. Оспариваемым постановлением администрацией только определен конкретный орган исполнительной власти Костромской области в данной сфере государственной деятельности. Оспариваемое положение постановления, определяющего инспекцию уполномоченным органом в соответствующей сфере государственного управления, по своему содержанию являются ясными и определенными, вызывает однозначное толкование. Постановление принято и опубликовано в установленном законом порядке. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, принят с соблюдением требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе, порядок опубликования и вступления в силу; соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области ФИО4 возражал против удовлетворения заявленных требований. Заинтересованным лицом в материалы дела представлены письменные пояснения, согласно которым, обжалуемое положение принято в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 36, ч. 7 ст. 36 ГрК РФ. Положением об инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, утвержденным постановлением губернатора Костромской области от 16 ноября 2015 года № 206, к функциям инспекции отнесено, в том числе, определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия, действие градостроительных регламентов на которые не распространяется. В рамках данной функции инспекция выдает заключения по выбору и отводу земельных участков под проектирование (реконструкцию) и строительство в зонах охраны памятников, выдает заключения об использовании земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, действия градостроительных регламентов на который не распространяются; выдает заключения о видах разрешенного использования земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, действия градостроительных регламентов на который не распространяется. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт в полном объеме соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29 декабря 2020 года по делу № №, апелляционным определением Костромского областного суда от 28 апреля 2021 года № № отказано в удовлетворении административных исковых требований ФИО1 и ФИО5 к инспекции о признании незаконным заключения по выбору и отводу земельного участка под проектирование и строительство в зонах охраны памятников, выданного в соответствии с полномочиями, предусмотренными п. 1.2 постановления администрации Костромской области от 20 октября 2008 года № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются». 

Представитель заинтересованного лица Управления Минюста России по Костромской области ФИО6 в судебном заседании полагала административный иск не подлежащим удовлетворению. В представленных в дело письменных возражениях указала, что постановлением администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» определяются (назначаются) уполномоченные органы по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Регламентация порядка реализации уполномоченными органами их полномочий не входит в предмет регулирования постановления администрации Костромской области от 20 октября 2008 года № 372-а.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, и их представителей, заслушав заключение прокурора Хрящевой Е.Ю., полагавшего, что заявленные требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела административный истец является собственником земельного участка по адресу: 

<

адрес>. Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы 17.09.2019 направлено заключение № № по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников в отношении принадлежащего ФИО1 земельного участка. На основании данного заключения администрацией г. Костромы истцу 13.03.2020 выдано уведомление о несоответствии, указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства параметров строительства, установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке. 

Не согласившись с уведомлением администрации г. Костромы от 13.03.2020 № № и заключением инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 17.09.2019 ФИО1 оспорила их в судебном порядке. Решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29.12.2020 по делу № № ФИО1 отказано в удовлетворении исковых требований, апелляционным определением Костромского областного суда от 28.04.2021 решение Ленинского районного суда г. Костромы от 29.12.2020 оставлено без изменения. 

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании п. 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» (далее – Постановление). 

Предметом регулирования Постановления являются отношения по определению уполномоченных органов по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Пунктом 1.2 Постановления (в редакции Постановления администрации Костромской области от 22.04.2016 № 117-а «О внесении изменения в постановление администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а») уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются определена инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

Компетенция инспекции установлена Положением об инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, утвержденным постановлением губернатора Костромской области от 16.11.2015 № 206 (п. 21, 75, 76).

Пунктом 2 Постановления от 20.10.2008 № 372-а установлено, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 1.2 Постановления, уполномоченные органы принимают соответствующие правовые акты.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 КАС РФ полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и введения в действие, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

В соответствии с частью 7 вышеуказанной статьи использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, полномочия по определению уполномоченного органа на использование данных земельных участков возложены на органы исполнительной власти в соответствии с требованиями федерального законодательства. 

Во исполнение ч. 7 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации администрацией Костромской области 20.10.2008 г. издано постановление Администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются», пунктом 1.2 которого (в ред. постановления администрации Костромской области от 22.04.2016 № 117-а) инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области определена уполномоченным органом по использованию земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Согласно ч.ч. 1-4 ст. 26 Устава Костромской области администрация Костромской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Костромской области, наделенным собственной компетенцией. Администрация Костромской области в пределах своей компетенции на территории Костромской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федерального и областного законодательства. Администрация Костромской области осуществляет на всей территории Костромской области исполнительно-распорядительную деятельность по реализации полномочий Костромской области по предметам ведения Костромской области и полномочий Костромской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области. Полномочия администрации Костромской области устанавливаются федеральными законами, Уставом Костромской области и законами Костромской области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Согласно п. 6 ч. 2 ст. 28 Устава Костромской области администрация Костромской области определяет исполнительные органы государственной власти Костромской области в качестве уполномоченных органов государственной власти в различных сферах государственного управления, если иное не установлено федеральным законодательством.

Обжалуемое постановление принято администрацией Костромской области в пределах предоставленных полномочий, что следует из положений ч. 1 ст. 26 Устава Костромской области, положений пункта 6 ст. 28 Устава Костромской области.

В силу ч. 3 ст. 28 Устава Костромской области администрация Костромской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Костромской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издает постановления, а также обеспечивает их исполнение. По вопросам, не требующим нормативного регулирования, администрация Костромской области издает распоряжения.

Оспариваемый нормативный акт по своей форме полностью соответствует требованиям законодательства, а именно ч. 3 ст. 28 Устава Костромской области. 

Исходя из ч. 1 ст. 14 Закона Костромской области от 11.01.2007 № 106- 4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области» подготовленный проект нормативного правового акта вносится в администрацию Костромской области для его принятия в порядке, предусмотренном Регламентом администрации Костромской области.

В соответствии с пунктом 34 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 09.09.2008 № 315, действовавшим в период принятия Постановления, на заседаниях администрации решения принимаются путем голосования. Решение принимается простым большинством голосов присутствующих на заседании членов администрации. При равенстве голосов решающим является голос губернатора области, в случае его отсутствия - председательствующего на заседании. Результаты голосования отражаются в протоколе заседания администрации области. Согласно п. 42 Регламента проекты правовых актов, принятые администрацией и направленные на доработку, представляются исполнителем с выпиской из протокола в правовое управление администрации области (далее - правовое управление) для проверки соответствия текста доработанного проекта правового акта протоколу заседания администрации, законодательству и для повторного визирования. Принятые правовые акты, доработанные по конкретным дополнениям и (или) изменениям, после положительного заключения правового управления передаются в управление делопроизводства для представления губернатору области.

Согласно п. 47 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 05.12.2012 № 277, действовавшего на момент внесения изменений в Постановление, на заседаниях администрации области решения принимаются путем голосования. Решение принимается простым большинством голосов присутствующих на заседании членов администрации области. При равенстве голосов решающим является голос губернатора области, в случае его отсутствия - председательствующего на заседании. Проекты правовых актов в ходе их обсуждения путем голосования членов администрации области могут быть: приняты во внесенной редакции; приняты с учетом внесения конкретных дополнений и/или изменений; направлены на доработку по вопросам, требующим дополнительного изучения, согласования; сняты с обсуждения.

Постановление, п. 1.2. которого обжалуется, принято в указанном выше порядке. 

Согласно части 3 статьи 21 Закона Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО нормативные правовые акты вступают в силу со дня их официального опубликования, если иной порядок вступления их в силу не установлен соответствующим нормативным правовым актом.

Статьей 21 Закона Костромской области от 11.01.2007 № 106-4-ЗКО установлены официальные источники опубликования, в том числе газета «Северная правда», специализированный информационно-правовой бюллетень «СП-нормативные документы», официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) и др. 

Постановление администрации от 22.04.2016 № 117-а «О внесении изменения в постановление администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а», определяющее инспекцию по охране объектов культурного наследия Костромской области уполномоченным органом, опубликовано на официальный интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 25.04.2016. Первоначальный текст Постановления опубликован в издании «СП - нормативные документы», № 48, 21.10.2008, что подтверждается представленными в дело публикациями (л.д. 115, 116, 118).

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 35).

Постановлением администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» устанавливаются уполномоченные органы по определению использования земельных участков, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются.

Оспариваемое положение Постановления, определяющего инспекцию уполномоченным органом в соответствующей сфере государственного управления, по своему содержанию является ясным и определенным, вызывает однозначное толкование.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административный истец указал, что данным постановлением не отрегулирован вопрос реализации предоставленных инспекции полномочий. Вместе с тем, регламентация порядка реализации уполномоченными органами их полномочий не входит в предмет регулирования вышеназванного постановления. 

Таким образом, оспариваемое постановление принято в пределах полномочий органом исполнительной власти, при этом порядок его принятия, его форма и содержание не нарушены. По своему содержанию оспариваемая норма является конкретной и определённой. 

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункт 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а потому отсутствуют основания для удовлетворения административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Административное исковое заявление ФИО1 ФИО12 к администрации Костромской области об оспаривании п. 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 № 372-а «Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются» оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий А.В. Ивкова

Мотивированное решение суда составлено 22 июня 2021 года.