Дело № 2а-145/2021

УИД ...

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

23 июня 2021 года с.Усть-Чарышская Пристань

Усть-Пристанский районный суд Алтайского края в составе:

председательствующего судьи Репниковой О.А.

при секретаре Капаницыной О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску прокурора Усть-Пристанского района в защиту интересов неопределенного круга лиц к Администрации Усть-Пристанского района Алтайского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности создать и обеспечить функционирование системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях,

у с т а н о в и л:

Прокурор Усть-Пристанского района обратился в суд с административным иском в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Усть-Пристанского района о признании незаконным бездействия по созданию и обеспечению функционирования системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях на территории ...; возложении обязанности создать и обеспечить функционирование системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях на территориях ... в соответствии с требованиями законодательства.

В обоснование иска указано, что прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства при подготовке территории района к паводковой ситуации, по результатам которой установлено следующее. Приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 утверждено Положение о системах оповещения населения. Требования к функциям, выполняемым системой оповещения населения закреплены в Приложении № 1 к указанному Приказу. 

На территории района расположено ... населенных пунктов, в которых возможно подтопление паводковыми и талыми водами: .... Территории сел ... подвержены угрозе лесных пожаров, а территория ... является труднодоступной в силу своего географического расположения. Территории остальных пунктов подвержены угрозе распространения ландшафтного пожара в результате возгорания сухой растительности, перехода огня на жилые помещения и имущество жителей.

Проведенной проверкой установлено, что обязанность по созданию и обеспечению функционирования системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях со стороны администрации ... в полном объеме не исполняется, на территориях ... системы оповещения, соответствующие вышеуказанным требованиям не созданы, функционирование не обеспечивается.

При этом, в обоснование исполнения требований законодательства указано, что на территориях населенных пунктов, которые находятся за ... и ... и ... оповещение населения будет проводится с применением переносных громкоговорителей, которые имеются у ИП М.В. И. и ООО «

<

данные изъяты>». В ... оповещение населения будет проводиться переносным громкоговорителем «

<

данные изъяты>», который имеется у главы администрации 

<

данные изъяты> сельского совета Ю, А. М. Также главы сельсоветов на период оповещения могут задействовать системы, которые имеются в домах культуры - колонки, микрофоны и усилители, и будут использованы для оповещения населения и экстренной информации с применением автомобилей сельсоветов. Также для оповещения населения на период паводка задействуются два автомобиля с СГУ МО МВД России «

<

данные изъяты>» ОП по ....

Применение только указанных средств оповещения, как части местной системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях противоречит п. 7 Требований, в соответствии с которыми технические средства оповещения должны соответствовать требованиям ГОСТ Р 42.3.01-2014 «Национальный стандарт Российской Федерации. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования», утвержденного и введенного в действие с 1 января 2015 г. приказом Росстандарта от 7 апреля 2014 г. № 311-ст. Использование автомобилей с СГУ МО МВД России «Алейский» ОП по Усть-Пристанскому району не позволит оперативно обеспечить информирование населения о возникшей чрезвычайной ситуации.

По результатам проверки ... в адрес главы района внесено представление об устранении нарушений законодательства. Однако выявленные нарушения остались без устранения. Отсутствие функционирующей системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, за исключением территории ... Пристань, подтверждается и результатами комплексной проверки готовности местной системы оповещения ..., проведенной ..., по итогам которой состояние оценено как «ограниченно годная»; местные системы сельских поселений «не готовы» выполнять задачи по оповещению населения.

В связи с тем, что отсутствие функционирующей системы оповещения населения о возникновении чрезвычайной ситуации препятствует своевременному и незамедлительному началу процесса эвакуации населения, что может привести к негативным последствиям в виде жертв среди населения, причинению имущественного ущерба, прокурор в соответствии с ч. 1 ст. 218, ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации счел необходимым обратиться в суд с настоящим административным иском.

В судебном заседании и.о.прокурора Усть-Пристанского района Калинин И.А. на удовлетворении иска настаивал. При этом конкретизировал требования, просил обязать администрацию Усть-Пристанского района принять меры по оснащения единой дежурно-диспетчерской службы ... техническими средствами, обеспечивающими запуск муниципальной системы оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации с использованием электрических, электронных сирен и мощных акустических систем для передачи сигнала оповещения, обеспечивающих доведение сигналов оповещения и экстренной информации до населения в автоматическом и (или) автоматизированном режимах, как основной элемент доведения сигнала "Внимание всем!!!", сопровождающимся их звучанием изменяющихся тональности (от 300 до 600 Гц) и амплитуды звучания (от минимума до максимума) на территориях .... Обязать Администрацию ... оборудовать на территориях указанных сел оконечные устройства коллективного оповещения (электрических, электронных сирен и мощных акустических систем), с уровнем звука, рассчитываемым для высоты 1,5 м над уровнем земли (поверхности пола), который должен превышать не менее чем на 15 дБА суперпозицию звуковых сигналов, поступающих от других оконечных устройств коллективного оповещения, и постоянного шума, определяемого функциональным назначением данной зоны. 

Представитель административного ответчика по доверенности ФИО1 возражала об удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в отзыве, пояснив, что для оповещения населения о возникновении чрезвычайной ситуации используются электрические, электронные сирены, мощные акустические системы, громкоговорители. Считает, что Администрация Усть-Пристанского района является ненадлежащим ответчиком, поскольку рассмотрение вопросов об организации оповещения населения осуществляется комиссиями по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности соответствующего уровня. Кроме того, Администрация Усть-Пристанского района является исполнительно-распорядительным органом, которая осуществляет свои полномочия в рамках бюджетных ассигнований. В 2021 году на финансирование полномочий в сфере защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в районном бюджете предусмотрено финансирование в размере 1442000 рублей, на осуществление деятельности Администрации района предусмотрено финансирование 28652100 рублей. Отделом организации и развития систем управления, связи и оповещения ККУ «УГОЧС и ПБ в ...» разработана стоимость пункта управления, пунктов громкоговорящего оповещения, пунктов сиренного оповещения, которая, исходя из заявленных требований, составляет 23681464,44 рублей. Поэтому исковые требования противоречат бюджетному законодательству. Положением о муниципальной системе оповещения населения в ..., утвержденном постановлением ... от ..., не предусмотрено создание новой системы оповещения населения, что согласуется с пунктом 30 Положения, утвержденного Приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365. В пункте 29 указано, что данные требования должным быть выполнены в ходе планирования и осуществления строительства новой системы оповещения населения (л.д. ...).

В дополнительном отзыве административный ответчик указал, что исковые требования противоречат пункту 19 Положения, утвержденного Приказом МЧС России ..., Минкомсвязи России ..., в соответствии с которым передача сигналов оповещения и экстренной информации может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения. Приоритетный режим функционирования определяется положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Положением о муниципальной системе оповещения населения в ... определен приоритетный режим – ручной. В требования прокурора ручной режим исключен. Решение о создании новой системы оповещения Администрация Усть-Пристанского района не принимала. Согласно ст.12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Поэтому прокурор не может принять решение о создании на территории муниципального образования новой системы оповещения и возложить обязанность по приобретению технических средств для оборудования автоматизированной системы оповещения.

Кроме того, просит учесть, что создание в ... систем оповещения населения планируется в рамках государственной программы «Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденной постановлением Правительства Алтайского края № 267 от 15.06.2020, участниками которой являются, в том числе, органы местного самоуправления муниципальных образований края, мероприятия предусмотрены на период до 2024 года. На основании изложенного считает требования прокурора преждевременными.

Выслушав стороны, исследовав материалы административного дела, суд полагает исковые требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

В соответствии со ст.218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. 

Прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

Согласно положениям ч.1 п.6, ч.3-4 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселений относится к полномочиям муниципального района.

В силу ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» к полномочиям органов местного самоуправления относится осуществление подготовки и содержания в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций; информирование населения о чрезвычайных ситуациях; создание и поддержание в постоянной готовности муниципальных систем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 утверждено Положение о системах оповещения населения.

Пунктом 3 указанного Положения установлено, что оповещение населения о чрезвычайных ситуациях - это доведение до населения сигналов оповещения и экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при ведении военных действий или вследствие этих действий, о правилах поведения населения и необходимости проведения мероприятий по защите.

В силу пункта 4, система оповещения населения включается в систему управления гражданской обороной (далее - ГО) и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС), обеспечивающей доведение до населения, органов управления и сил ГО и РСЧС сигналов оповещения и (или) экстренной информации, и состоит из комбинации взаимодействующих элементов, состоящих из специальных программно-технических средств оповещения, средств комплексной системы экстренного оповещения населения, общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, громкоговорящих средств на подвижных объектах, мобильных и носимых средств оповещения, а также обеспечивающих ее функционирование каналов, линий связи и сетей передачи данных единой сети электросвязи Российской Федерации.

Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения сигналов оповещения и экстренной информации до: руководящего состава ГО и звена территориальной подсистемы РСЧС муниципального образования; сил ГО и РСЧС муниципального образования; дежурных (дежурно-диспетчерских) служб организаций, дежурных служб (руководителей) социально значимых объектов; людей, находящихся на территории соответствующего муниципального образования (пункт 13).

В соответствии с пунктом 19 передача сигналов оповещения и экстренной информации, может осуществляться в автоматическом, автоматизированном либо ручном режимах функционирования систем оповещения населения. 

В автоматическом режиме функционирования системы оповещения населения включаются (запускаются) по заранее установленным программам при получении управляющих сигналов (команд) от систем оповещения населения вышестоящего уровня или непосредственно от систем мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов без участия соответствующих дежурных (дежурно-диспетчерских) служб, ответственных за включение (запуск) систем оповещения населения.

В автоматизированном режиме функционирования включение (запуск) систем оповещения населения осуществляется соответствующими дежурными (дежурно-диспетчерским) службами, уполномоченными на включение (запуск) систем оповещения населения, с автоматизированных рабочих мест при поступлении установленных сигналов (команд) и распоряжений.

В ручном режиме функционирования: уполномоченные дежурные (дежурно-диспетчерские) службы органов повседневного управления РСЧС осуществляют включение (запуск) оконечных средств оповещения непосредственно с мест их установки, а также направляют заявки операторам связи и (или) редакциям средств массовой информации на передачу сигналов оповещения и экстренной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации; задействуются громкоговорящие средства на подвижных объектах, мобильные и носимые средства оповещения.

Основной режим функционирования региональных и муниципальных систем оповещения - автоматизированный.

Приоритетный режим функционирования определяется положениями о системах оповещения населения, планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) и планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Требования к системам оповещения населения закреплены в Приложении № 1 к настоящему Положению и должны быть выполнены в ходе планирования и осуществления строительства новой либо совершенствования действующей системы оповещения населения. Порядок создания, в том числе совершенствования, систем оповещения населения определяется положениями о региональных, муниципальных и локальных системах оповещения соответственно (пункты 29-30).

Судом установлено, что на территории ... расположено ... населенных пунктов, в которых возможно подтопление паводковыми и талыми водами: .... Территории ... подвержены угрозе лесных пожаров, а территория ... является труднодоступной в силу своего географического расположения. Территории остальных населенных пунктов подвержены угрозе распространения ландшафтного пожара в результате возгорания сухой растительности.

Данные обстоятельства являются общеизвестными и не оспариваются ответчиком. Кроме того, часть этих сел серьезно пострадали в период паводка ... года.

Постановлением Администрации ... от ... ... утверждено Положение о муниципальной системе оповещения населения в ... (л.д. ...).

Как следует из указанного Положения, оно воспроизводит пункты и соответствует Положению о системах оповещения населения, утвержденном Приказом МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020.

Так, в пункте ... имеется указание на автоматизированную систему централизованного оповещения, которая представляет собой специальный комплекс технических средств оповещения на базе аппаратуры с пунктом управления в ПАО «

<

данные изъяты>». Кроме того, при оповещении населения ... задействуются местные линии операторов связи, мобильные средства, сигнальные громкоговорящие устройства на автомобилях экстренных служб, привлекаются старосты сельских населенных пунктов путем проведения подворовых обходов.

Согласно пункту 13, передача сигналов и экстренной информации может осуществляться как в автоматизированном, так и в ручном режимах. Приоритетный режим функционирования – автоматизированный. Основным способом оповещения населения является в районном центре ... с применением сирены 

<

данные изъяты>, находящейся в ПАО «

<

данные изъяты>», в сельских поселениях экстренная информация доводится с применением спец.машин с СГУ ОП по ..., используются технические устройства оповещения, имеющиеся в организациях, расположенных на территории района (пункт 17).

Поэтому пояснения представителя административного ответчика о том, что Положением о муниципальной системе оповещения населения в ... определен приоритетный режим – ручной, противоречат представленному документу. Кроме того, неправильно трактуется понятие ручного режима функционирования, который регламентирован абз. 4-5 пункта 19 Приказа МЧС России № 578, Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 и подразумевает включение дежурным оконечных средств оповещения непосредственно с мест их установки.

Вместе с тем в судебном заседании установлено, что фактически на территории ... отсутствует функционирующая система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Данный факт подтверждается актом комплексной проверки готовности местной системы оповещения ..., проведенной ..., по итогам которой местная автоматизированная система централизованного оповещения гражданской обороны оценена как «ограниченно годная»; местные системы централизованного оповещения сельских поселений не способны выполнять задачи по оповещению населения, так как не имеют автоматизированных систем оповещения, оценены как «не готовы» (л.д. ...).

В связи с отсутствием функционирующей системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, ... прокурором Усть-Пристанского района внесено представление главе ....

... в адрес прокурора поступил ответ на представление, которое осталось без удовлетворения (л.д. ...).

Поэтому ... прокурор Усть-Пристанского района обратился с настоящим административным иском в Усть-Пристанский районный суд.

При изложенных обстоятельствах срок обращения в суд административным истцом соблюден.

Довод Администрации Усть-Пристанского района о ненадлежащем привлечении в качестве ответчика противоречит положениям ч.1 п.6, ч.3-4 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также пункта 7 Положения о системах оповещения населения, согласно которому, муниципальные системы оповещения создают органы местного самоуправления.

Таким образом, к полномочиям Администрации Усть-Пристанского района относится обязанность по созданию системы оповещения и информирования населения территории муниципального образования ... о чрезвычайных ситуациях и обеспечению её функционирования.

Как следует из ответа главы ... прокурору, система оповещения сирена 

<

данные изъяты> находится в ПАО «

<

данные изъяты>», на территориях населенных пунктов, которые находятся за ... и ...: ... и ... оповещение населения будет проводиться с применением переносных громкоговорителей, которые имеются у ИП М.В. И. и ООО «

<

данные изъяты>». В ... оповещение населения будет проводиться переносным громкоговорителем «

<

данные изъяты>», который имеется у главы администрации 

<

данные изъяты> сельского совета Ю, А. М. Также главами сельсоветов на период оповещения может быть задействована система, которая имеется в домах культуры: колонки, микрофоны и усилители, с применением автомобилей сельсоветов. Также для оповещения населения на период паводка задействуются два автомобиля с СГУ МО МВД России «

<

данные изъяты>» Отделения полиции по ... (л.д. ...).

В судебном заседании представитель административного ответчика ФИО1 дала аналогичные пояснения, дополнив, что не везде имеются громкоговорители, при этом не конкретизировала, каким образом глава 

<

данные изъяты> сельсовета, в состав которого входят три села, находясь в ... ..., будет экстренно оповещать население ... (за рекой ...) и ..., имея в наличии ... громкоговоритель.

Согласно информации, представленной главами 

<

данные изъяты> сельсоветов на случай необходимости оповещения населения о чрезвычайных ситуациях, у них имеются автомобиль главы, колонки с усилителем, микрофоны, магнитофоны, акустическая система. Такие средства оповещения, как громкоговорители имеются только в трёх селах (л.д. ...).

В процессе рассмотрения дела административным ответчиком представлен договор о приобретении громкоговорителей «

<

данные изъяты>» с выносными микрофонами.

Однако наличие громкоговорящих средств не означает функционирование системы оповещения; принятие ответчиком Положения о муниципальной системе оповещения населения в ... и закрепление в нём всех норм не означает исполнение Приказа МЧС России ... Минкомсвязи России ... от ....

На судебный запрос ПАО «

<

данные изъяты>» сообщило, что договор между ним и Администрацией Усть-Пристанского района на оказание услуг по работе системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях не заключался. Возможность подключения системы к единой диспетчерской службе администрации района имеется. Ранее централизованные контракты на услуги по эксплуатационно-техническому обслуживанию комплекса средств оповещения региональной автоматизированной системы оповещения ..., заключались с ККУ «УГОЧС и ПБ в ...», на ... года контракт не заключен.

К акту проверки состояния готовности местной системы оповещения от ..., которая оценена как «ограниченно годная», суд относится критически, поскольку, по существу в нем ничего не изменилось с момента проведения предыдущей проверки. При наличии Положения о системах оповещения населения, утвержденном Приказом МЧС России ..., Минкомсвязи России ... от ..., административный ответчик по-прежнему считает необходимым задействовать для оповещения сельских поселений операторов связи, сигнальные громкоговорящие устройства на автомобилях экстренных служб, старост и администрацию сельсоветов.

Таким образом, суд считает установленным, что фактически на территории ... отсутствует функционирующая система оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

При этом административный ответчик не принимает никаких мер к планированию строительства новой либо совершенствованию действующей системы оповещения населения. При наличии государственных программ «Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденных постановлением ... ... от ..., постановлением Правительства РФ от ... ... (ред. от ...) не принимает мер к участию в них и включению ....

Бездействие Администрации Усть-Пристанского района в решении данного вопроса является незаконным, поскольку нарушает права граждан на защиту от чрезвычайных ситуаций.

Поэтому суд считает необходимым обязать административного ответчика принять меры к созданию и обеспечению функционирования системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях на территории муниципального образования, в соответствии с Приказом МЧС России № 578 Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения», в котором подробно закреплено, каким способом должно осуществляться функционирование системы оповещения.

При этом отсутствует необходимость в конкретизации оснащения техническими средствами, обеспечивающими запуск системы, порядка доведения сигнала, оборудования оконечных устройств, определения уровня звуковых сигналов, как указано прокурором в уточненном иске (л.д...), поскольку данные требования взяты из вышеуказанного Приказа.

Конституционный принцип разделения властей и самостоятельности органов местного самоуправления не предполагает, что они имеют право действовать на свое усмотрение произвольно. Во всяком случае, исполнение требований федерального законодательства является обязательным с учетом выполнения конкретных задач, стоящих перед исполнительно-распорядительным органом, в интересах населения муниципального образования.

В этой связи суд не может указать Администрации Усть-Пристанского района, каким способом она будет исполнять судебное решение и выполнять возложенные обязанности.

Отсутствие в районном бюджете денежных средств не является основанием для освобождения от выполнения данной обязанности. 

Однако при определении срока суд учитывает финансовые возможности ответчика, планирование районного бюджета на следующий год, а также сроки реализации государственных программ, поэтому считает возможным определить срок исполнения обязанности до ....

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Административный иск прокурора Усть-Пристанского района удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Администрации ... по созданию и обеспечению функционирования системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях на территории ....

Обязать Администрацию Усть-Пристанского района Алтайского края принять меры к созданию и обеспечению функционирования системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях на территории ... в соответствии с Приказом МЧС России № 578 Минкомсвязи России № 365 от 31.07.2020 «Об утверждении Положения о системах оповещения населения», в срок до 31 декабря 2023 года.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Алтайский краевой суд через Усть-Пристанский районный суд Алтайского края в течение месяца со дня принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 25 июня 2021 года.

Председательствующий О.А. Репникова