Дело №3а-1/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

16 января 2018 года город Пенза

Пензенский областной суд в составе 

председательствующего судьи Овчаренко А.Н.,

при секретаре Сюсюкиной Л.В.,

с участием прокурора Мищенко Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» к Пензенской городской Думе о признании недействующим в части решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года №787-37/6 «О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года №916-44/4», 

У С Т А Н О В И Л:

Решением Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года №787-37/6 «О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года №916-44/4» раздел 4 План (схема) Генерального плана города Пензы «Пенза. Генеральный план. Основной чертеж. Карта границ населенного пункта, входящего в состав городского округа, функциональных зон городского округа» изложен в новой редакции, в соответствии с которой территория, расположенная севернее жилого района Шуист, отображена в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования) вместо ранее запланированной жилой зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) (том 1 л.д. 270-273, 275-277, том 2 л.д. 41-53).

ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» обратилось в Пензенский областной суд с административным исковым заявлением, в соответствии с которым (с учетом заявления об уточнении требований от 30 ноября 2017 года и дополнений от 30 ноября 2017 года, 07 декабря 2017 года (том 2 л.д. 61, 62-65, 129-132)) просило суд признать недействующим с момента принятия решение Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года №787-37/6 «О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года №916-44/4» в части отображения в разделе 4 План (схема) Генерального плана города Пензы «Пенза. Генеральный план. Основной чертеж. Карта границ населенного пункта, входящего в состав городского округа, функциональных зон городского округа» в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования) земельного участка общей площадью 26000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, кадастровый номер 58:29:2015001:500, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал №50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината. В обоснование требований административным истцом указано, что на основании договора аренды земельного участка от 20 мая 2014 года № 149/14, договоров уступки прав по нему от 18 июня 2014 года и 17 октября 2014 года, договора о передаче прав аренды земельного участка в уставной капитал от 12 декабря 2014 года в его пользовании находится вышеуказанный земельный участок, предоставленный сроком на 10 лет для строительства спортивно-дрессировочного комплекса. В результате изменений, внесенных в Генеральный план города Пензы оспариваемым решением Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года №787-37/6, указанный земельный участок в составе территории, расположенной севернее жилого района Шуист, был переведен из жилой зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) в зону природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования), что исключает возможность капитального строительства и нарушает права ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» на использование земельного участка в соответствии с его назначением. По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением норм градостроительного, гражданского и земельного законодательства, поскольку установление зоны природно-рекреационных территорий произведено без учета совокупности социальных, экономических и экологических факторов, фактического использования земельного участка, ранее отнесенного к зоне перспективного жилищного строительства, прав и интересов юридического лица, не отвечает целям обеспечения устойчивого развития территории города Пензы; административным ответчиком не представлены материалы, обосновывающие необходимость принятия оспариваемого решения; ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» не было уведомлено о вносимых изменениях в документ территориального планирования, организации и проведении публичных слушаний; в документах по результатам публичных слушаний не приведены мотивы отклонения возражений общества по предложенному проекту внесения изменений в Генеральный план.

В процессе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы (том 2 л.д. 17). 

В судебном заседании представители административного истца ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» - ФИО1, ФИО2 поддержали заявленные требования по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении и дополнениях к нему, считали, что органами местного самоуправления не представлено доказательств, подтверждающих необходимость изменения первоначальной редакции Генерального плана города Пензы путем перевода спорного земельного участка из жилой функциональной зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) в зону природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования).

Представители административного ответчика – Пензенской городской Думы – ФИО3, заинтересованных лиц – администрации г. Пензы, Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы – ФИО4, Управления муниципального имущества администрации г. Пензы – ФИО5, просили суд отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях на административное исковое заявление и дополнениях к ним (том 2 л.д. 1-4, 5-8, 110-115, 119-121, 135-141, 142-143), ссылались на то обстоятельство, что оспариваемые изменения в Генеральный план города Пензы в отношении территории, расположенной севернее жилого района Шуист, в состав которой входит земельный участок административного истца, приняты в интересах населения города, с целью сохранения зеленых насаждений, предупреждения застройки указанной территории, создания экологически чистой окружающей среды.

Заслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Мищенко Н.В., находившей административное исковое заявление ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частями 1, 3, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Исходя из положений части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, содержащим среди прочих сведений карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. 

Согласно части 1 статьи 24 ГрК РФ, генеральный план городского округа, в том числе внесение в него изменений, утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта генерального плана (предложений о внесении в него изменений); подготовку проекта генерального плана (вносимых в него изменений) в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц; согласование указанного проекта с уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления в случаях, установленных статьей 25 ГрК РФ; рассмотрение проекта генерального плана (вносимых в него изменений) на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; направление главой местной администрации проекта генерального плана (вносимых в него изменений) с приложением протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний в представительный орган местного самоуправления; принятие данным органом решения об утверждении генерального плана (внесении в него изменений) либо об отклонении представленного проекта и направлении его на доработку.

Процедура публичных слушаний, проводимых по проекту генерального плана (предложениям о внесении в него изменений) урегулирована статьей 28 ГрК РФ и предусматривает обязательное информирование населения о времени и месте их проведения, содержании проекта генерального плана (вносимых в него изменений), а также официальное опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Устава города Пензы, принятого решением Пензенской городской Думы от 30 июня 2005 года № 130-12/4 (далее - Устав), город Пенза является муниципальным образованием Пензенской области, обладающим статусом городского округа.

Принятие решения о подготовке генерального плана города Пензы и предложений о внесении в него изменений находится в компетенции главы администрации города (пункт 1.22 части 1 статьи 31 Устава).

Подготовка документов территориального планирования муниципального образования осуществляется администрацией г. Пензы (пункт 1.29 части 1 статьи 33 Устава).

Утверждение генерального плана города отнесено к компетенции Пензенской городской Думы, которая является постоянно действующим представительным органом (часть 2 статьи 20, пункт 2.22 части 2 статьи 22 Устава).

Городская Дума состоит из 35 депутатов, срок полномочий которых составляет пять лет. Основной формой работы городской Думы является сессия, которая правомочна, если на ней присутствует не менее 21 депутата (части 2, 11 статьи 20 Устава).

В соответствии с положениями частей 14.1, 14, 15 статьи 20 Устава проекты решений городской Думы могут вноситься главой администрации города Пензы.

По вопросам, вносимым на сессию, принимаются решения открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием.

Решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

Принятые Пензенской городской Думой решения подписываются и направляются на опубликование (обнародование) Главой города Пензы (пункт 1.3 части 1 статьи 26 Устава).

В соответствии с частями 2, 4, 1 статьи 5.2 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Официальным опубликованием (обнародованием) муниципальных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном каждым органом местного самоуправления для официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с действующим законодательством.

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно решению Пензенской городской Думы от 26 апреля 2017 года №701-33/6 печатным средством массовой информации, в котором официально публикуются правовые акты Пензенской городской Думы и Главы города Пензы определена муниципальная газета «Пенза» (том 2 л.д. 57).

В соответствии с постановлениями администрации г. Пензы от 4 февраля 2014 года № 97 и от 27 марта 2017 года № 487 печатными средствами массовой информации, в которых официально публикуются правовые акты администрации г. Пензы определены газета «Муниципальные ведомости. Пенза» (в период с 1 января 2014 года до 27 марта 2017 года), муниципальная газета «Пенза» (с 27 марта 2017 года) (том 1 л.д. 114, 115).

Как следует из материалов административного дела, на основании договора аренды земельного участка от 20 мая 2014 года № 149/14, договоров уступки прав по нему от 18 июня 2014 года и 17 октября 2014 года, договора о передаче прав аренды земельного участка в уставной капитал от 12 декабря 2014 года в пользовании ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» находится земельный участок общей площадью 26000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, кадастровый номер 58:29:2015001:500, расположенный по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал №50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, предоставленный Управлением муниципального имущества администрации г. Пензы сроком на 10 лет для строительства спортивно-дрессировочного комплекса (том 1 л.д. 25-27, 28-29, 30-31, 32-33).

Решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года №916-44/4 утвержден Генеральный план города Пензы, опубликованный в печатном издании «Пензенские губернские ведомости» от 21 апреля 2008 года №18(208), который до внесения в него оспариваемых изменений предусматривал отнесение территории севернее жилого района Шуист, где расположен земельный участок административного истца, к жилой функциональной зоне (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) (том 1 л.д. 116-131, том 2 л.д. 146-189, 277). 

В соответствии с постановлением администрации г. Пензы от 17 января 2017 года №48 Управлению градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы было поручено подготовить проект внесения изменений в Генеральный план города (том 1 л.д. 187).

Данное постановление 17 января 2017 года размещено на официальном сайте администрации г. Пензы и 20 января 2017 года опубликовано в печатном издании «Муниципальные ведомости. Пенза» №2(334) (том 1 л.д. 188, 189).

10 февраля 2017 года Управлением градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы подготовлено положительное заключение о внесении изменений в Генеральный план города Пензы в отношении территории, расположенной севернее жилого района Шуист, в части изменения жилой функциональной зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) на природно-рекреационную (зеленые насаждения общего пользования). В данном заключении отражено, что развитие правобережных территорий между реками Сурой и Старой Сурой в северной и центральной части планировалось под многоэтажную застройку. В настоящее время указанная территория представляет собой ценный природный ландшафт. Изменение функциональной зоны обусловлено сохранением имеющихся зеленых насаждений, дальнейшим преобразованием указанной территории в лесопарк для создания экологически чистой окружающей среды и организации массового отдыха населения, предупреждением ее застройки (том 1 л.д. 190).

Распоряжением Главы города Пензы от 26 июня 2017 года №38-ПС назначены публичные слушания по проекту внесения изменений в Генеральный план города на 2 августа 2017 года, определены состав оргкомитета и дата его первого заседания (том 1 л.д. 192-193). 

30 июня 2017 года в печатном издании муниципальная газета «Пенза» №14 и на официальном сайте администрации г. Пензы опубликованы (размещены) объявление с указанием даты, времени, места проведения публичных слушаний, их темы, контактных данных оргкомитета, содержание проекта изменений в Генеральный план города с картографическими приложениями, материалы по обоснованию указанного проекта, в том числе в отношении территории, расположенной севернее жилого района Шуист, указание на возможность ознакомления с ними на официальном сайте администрации г. Пензы, выставках, организованных в фойе администрации города и в районных администрациях (том 1 л.д. 194, 195-206).

Материалы по обоснованию проекта внесения изменений в Генеральный план города Пензы в части, касающейся территории, расположенной севернее района Шуист, содержали указание на необходимость изменения функциональной зоны данной территории на природно-рекреационную (зеленые насаждения общего пользования) вместо ранее запланированной жилой зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) с целью сохранения зеленых насаждений, предупреждения застройки данной территории, с дальнейшим ее преобразованием в лесопарк (том 1 л.д. 218). 

2 августа 2017 года состоялись публичные слушания по предложенному проекту изменений в Генеральный план города Пензы, в которых участвовал представитель ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» - ФИО2, возражавшая против изменения функциональной зоны в отношении части территории севернее жилого района Шуист в границах земельного участка с кадастровым номером 58:29:2015001:500, находящегося в аренде данного юридического лица (том 1 л.д. 220-221, 224 оборот, 225).

По результатам публичных слушаний составлены протокол и заключение от 2 августа 2017 года, отражающие поступившие вопросы, предложения и замечания, в том числе позицию представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ». Данные документы 9 августа 2017 года были опубликованы в печатном издании муниципальная газета «Пенза» №20 и размещены на официальном сайте администрации г. Пензы (том 1 л.д. 222-227, 228-238, 239-241).

31 августа 2017 года на основании постановления Главы администрации г. Пензы от 22 августа 2017 года №1539 доработанный проект решения о внесении изменений в Генеральный план города Пензы, подготовленный без учета замечаний ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ», вместе с пояснительной запиской, протоколом и заключением по результатам публичных слушаний от 2 августа 2017 года, рекомендациями оргкомитета по проведению публичных слушаний направлен на рассмотрение в Пензенскую городскую Думу (том 1 л.д. 242-243, 244, 246, 248, 249-253).

Решением Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года № 787-37/6, принятым большинством голосов на правомочной сессии депутатов (присутствовало 29 из 35 избранных депутатов, голосовало «за» - 26 депутатов), внесены изменения в Генеральный план города Пензы, в том числе в раздел 4 План (схема) Генерального плана города Пензы, в соответствии с которыми территория, расположенная севернее жилого района Шуист, была отображена в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования) вместо ранее запланированной жилой зоны (многоэтажная жилая застройка выше 5 этажей) (том 1 л.д. 254-256, 258-259, 260-269, том 2 л.д. 23-24, 26-40, 41-53).

Данное решение подписано Главой города Савельевым В.П., вместе с картографическим материалом опубликовано 29 сентября 2017 года в муниципальной газете «Пенза» № 16 (спецвыпуск) и вступило в силу на следующий день после его официального опубликования (том 1 л.д. 257, 270-273, том 2 л.д. 53).

Предусмотренных статьей 25 ГрК РФ оснований для согласования оспариваемых изменений в Генеральный план города Пензы с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления из материалов дела не усматривается.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом – Пензенской городской Думой в пределах установленной компетенции, подписан надлежащим должностным лицом, принят с соблюдением формы (вида), процедуры его принятия, в том числе публичных слушаний, порядка его опубликования и введения в действие, с учетом вышеприведенных норм ГрК РФ, а также муниципальных правовых актов – Устава города Пензы, Порядка рассмотрения предложений о внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденного постановлением администрации г. Пензы от 23 марта 2015 года № 358, Положения «О публичных слушаниях в городе Пензе», утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 года № 202-14/4, Регламента Пензенской городской Думы, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 года № 201-14/4. 

Доводы представителя административного истца об отсутствии надлежащего уведомления ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» о вносимых изменениях в документ территориального планирования, об организации и проведении публичных слушаний, не могут быть приняты судом, как не основанные на законе.

В соответствии с частями 3, 5 статьи 28 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения) в случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

В целях доведения до населения информации о содержании проекта генерального плана уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Исходя из положений части 8 статьи 28 ГрК РФ оповещение жителей муниципального образования о времени и месте публичных слушаний должно быть осуществлено в срок не менее одного месяца и не более трех месяцев до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Данные нормы, а также Положение «О публичных слушаниях в городе Пензе», утвержденное решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 года № 202-14/4, не устанавливают обязанность органа местного самоуправления по персональному уведомлению граждан и организаций о вносимых изменениях в генеральный план и назначенных публичных слушаниях.

Как указывалось выше, необходимая информация о публичных слушаниях по вопросу внесения изменений в Генеральный план в установленный срок была размещена административным ответчиком для всеобщего сведения в средствах массовой информации, официальном сайте в сети «Интернет», фойе администрации города и районных администрациях; жители города Пензы и правообладатели объектов недвижимости, в том числе представитель ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ», реализовали свое право на участие в публичных слушаниях и внесение предложений и замечаний по проекту изменений в Генеральный план города Пензы, что свидетельствует о соблюдении вышеприведенных положений законодательства, а также об обеспечении органом местного самоуправления свободы участия граждан и их объединений в градостроительной деятельности, как одного из принципов в рассматриваемой сфере правоотношений, предусмотренного пунктом 5 статьи 2 ГрК РФ. 

Также не могут быть признаны обоснованными доводы представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» об отсутствии в документах, оформленных по результатам публичных слушаний, мотивированного отказа в удовлетворении поступивших от общества возражений относительно изменения функциональной зоны спорной территории, поскольку действующее на тот момент градостроительное законодательство не предусматривало отражение названной информации в итоговых документах при обсуждении проектов муниципальных правовых актов.

В данном случае протокол и заключение по результатам публичных слушаний от 2 августа 2017 года (том 1 л.д. 222-227, 228-238) содержат все необходимые сведения, перечисленные в пунктах 2, 4 статьи 8 Положения «О публичных слушаниях в городе Пензе», утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 года № 202-14/4, соответствуют установленным требованиям, и правомерно были учтены при внесении изменений в Генеральный план города Пензы. 

Кроме того, решения, принимаемые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер и не являются обязательными к реализации органами местного самоуправления, что закреплено в пункте 3 статьи 2 Положения «О публичных слушаниях в городе Пензе», утвержденного решением Пензенской городской Думы от 30 сентября 2005 года № 202-14/4, в связи с чем, ссылка представителя административного истца на отсутствие мотивированного обоснования отклонения его возражений в рекомендациях оргкомитета по проведению публичных слушаний (том 1 л.д. 242-243), не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

При проверке оспариваемой части решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года № 787-37/6 на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Положениями пунктов 1, 2, 9 статьи 2 ГрК РФ предусмотрено, что основными принципами законодательства о градостроительной деятельности являются обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно пункту 3 статьи 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Вместе с тем, развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Внесение изменений в генеральные планы является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, которые при регламентации градостроительной деятельности должны обеспечить комфортные и благоприятные условия проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, а также согласование государственных, общественных и частных интересов в данной области, что следует из правовой позиции, приведенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года №10-П.

Исходя из положений статей 1, 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» охрана окружающей среды включает в себя деятельность органов местного самоуправления, направленную на предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, являются основными принципами указанной деятельности органов местного самоуправления и необходимыми условиями обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 44 данного Федерального закона в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования, а также лесопарковые зеленые пояса.

В силу требований части 4 статьи 12, подпункта «г» пункта 3 части 2, части 5 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации городские леса относятся к категории защитных лесов, в которых запрещено осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Как следует из содержания Генерального плана города Пензы, установлены следующие сроки его реализации: расчетный срок - 2026 год, первая очередь – 2016 год, перспектива – период, следующий за расчетным сроком (раздел 1 – том 2 л.д. 148 оборот). Приоритетность природно-экологического подхода в решении планировочных задач закреплена в качестве одной из главных методологических позиций градостроительного развития Пензы (раздел 1.2 – том 2 л.д. 149 оборот). К основным задачам по развитию и преобразованию функционально-планировочной структуры города отнесены следующие: сохранение индивидуального, неповторимого облика Пензы; сохранение ценных природных ландшафтов и зеленых насаждений при градостроительном освоении новых территорий и реконструкции сложившейся застройки (раздел 2.2 - том 2 л.д. 149 оборот). 

В данном документе территориального планирования экологическая ситуация в городском округе оценена как умеренно острая, указывается на деградацию лесных массивов, недостаточно развитую систему зеленых насаждений общего (скверы, парки, сады) и специального (санитарно-защитные зоны) пользования. Стратегической установкой Генерального плана является обеспечение экологической безопасности территории и населения города при максимальном сохранении существующих природных систем и дальнейшем оздоровлении экологической ситуации (раздел 2.4 – том 2 л.д. 150, 150 оборот). 

В качестве приоритетных задач развития планировочной структуры общегородских зеленых насаждений выделены следующие: восстановление архитектурно-планировочными методами пространственной непрерывности природного комплекса путем формирования разветвленной системы зеленых «связок», объединяющих отдельные территории города с существующими лесными массивами, водными объектами; формирование чередованием парков и водоохранных зон экологических коридоров по долинам рек, в том числе Сура, ФИО6, другим водным объектам в городской черте; сохранение существующих видовых точек панорамного восприятия окружающих ландшафтов вдоль береговой линии и вблизи нее; организация лесопарков, рекреационных зон на основе городских лесов с частичным включением лесных территорий в общегородскую парковую зону общего пользования; укрепление имиджа города как наиболее озелененного в лесостепной зоне (раздел 2.7 – том 2 л.д. 151).

В соответствии с разделом 3.2.4 Генерального плана на правом берегу (реки Сура) на основе городских лесов выделяются следующие лесопарки: «Боры», «Подлесный», «Семейный», «Ахунский»; предлагается организация ландшафтного заказника коренных широколиственных лесов «Сурский дубравный»; установлена необходимость придания природоохранного статуса правобережным городским лесам с включенными в баланс насаждениями общего пользования и рекреационными лесами, объединяемыми в комплексный ландшафтный парк Вядь-Сурское междуречье с заповедно-заказным режимом (том 2 л.д. 153 оборот). 

К мероприятиям по совершенствованию качества городской среды и охране городских ландшафтов в соответствии с разделом 3.6 Генерального плана также отнесены: сохранение островных и полуостровных лесных массивов, формирование экологических коридоров по долинам рек; сохранение правобережных пойменных урочищ пологонаклонных водораздельных плато р. Суры и ее притоков; инвентаризация парков и лесопарков города, закрепление в отношении них охранного статуса и установление регламента, как территорий, не подлежащих застройке; зонирование территории правобережья реки Суры в комплексный ландшафтный парк Сурское междуречье с заповедно-заказным режимом; восстановление на территории города ареалов деградированных пойменных ландшафтов, сохранение и восстановление городских лесов (том 2 л.д. 175 оборот, 178).

Из имеющихся в деле документов, в частности, заключения Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы от 10 февраля 2017 года, материалов по обоснованию изменений в Генеральный план, фрагмента публичной кадастровой карты, плана (схемы) Генерального плана города Пензы, схемы формирования природного каркаса и рекреационного использования территории города, предложения по территориальному планированию, ситуационной схемы с указанием территорий, в отношении которых проводятся работы по проведению межевания городских лесов (том 1 л.д. 190, 218, 274, 275-276, 277, том 2 л.д. 196-197, 199-200, 230), можно установить, что территория севернее жилого района Шуист, включающая земельный участок административного истца, является правобережной территорией города Пензы, расположена в Северо-восточном планировочном районе, в междуречье рек Сура и ФИО6. Данная территория ранее не подвергалась значительному изменению в результате хозяйственной деятельности, представляет собой ценный природный ландшафт, преимущественно занята зелеными насаждениями (лесным массивом), входящими в общий природный комплекс правобережных городских лесов, находится в непосредственной близости от водных объектов, а также мест расположения ландшафтного заказника коренных широколиственных лесов «Сурский дубравный», лесопарка «Боры», комплексного ландшафтного парка Вядь-Сурское междуречье с заповедно-заказным режимом. 

Таким образом, внесение оспариваемых изменений в акт территориального планирования, предусматривающих перевод указанной территории в природно-рекреационную зону, которые обоснованы необходимостью сохранения существующего природного ландшафта, имеющихся зеленых насаждений с дальнейшим преобразованием указанной территории в лесопарк для создания экологически чистой окружающей среды и организации массового отдыха населения, предупреждением ее застройки, полностью соответствует вышеприведенным нормам градостроительного, экологического, лесного законодательства, а также целям, задачам и мероприятиям, предусмотренным Генеральным планом города Пензы.

Напротив, освоение указанной территории, включая земельный участок административного истца, в соответствии с ранее установленным функциональным зонированием – для целей многоэтажного жилищного строительства, являлось бы несовместимым с полезными функциями и назначением городских лесов, привело бы к вырубке зеленых насаждений, нарушениям существующего природного ландшафта и единого природного комплекса городских лесов, их пространственной непрерывности и видового восприятия, увеличению техногенной нагрузки на близлежащие природно-рекреационные территории, в том числе с заповедно-заказным режимом, что не может быть признано допустимым.

Доводы представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» о том, что зеленые насаждения находятся за пределами границ предоставленного ему земельного участка, который расположен внутри указанной территории и лесного массива, не опровергают вышеизложенных экологических факторов, подлежащих учету при осуществлении градостроительной деятельности.

Исключение территории севернее жилого района Шуист из функциональной зоны многоэтажной жилой застройки не нарушает жилищных потребностей населения, поскольку из анализа динамики жилого фонда на первую очередь Генерального плана (таблица №1 раздел 3.7 – том 2 л.д. 180), карт-схем жилищного строительства (том 2 л.д. 227-229), следует, что в Северо-восточном планировочном районе строительство многоэтажных жилых домов (высотой 5 и более этажей) на новых землях не предусмотрено; размещение в данном районе указанного жилья является минимальным. Наиболее активно комплексное жилищное строительство запланировано и осуществляется на реконструируемых территориях, землях, свободных от застройки, и не занятых городскими лесами, в Северо-западном, Центральном, Юго-восточном планировочных районах, а также в районе «Веселовка-центр».

Кроме того, согласно письменным возражениям Управления градостроительства и архитектуры администрации г. Пензы на административное исковое заявление и прилагаемым к ним схемам (том 2 л.д. 114, 115, 116, 117), спорная территория не обеспечена необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой для функционирования объектов многоэтажного жилищного строительства, а также объектами социальной инфраструктуры в соответствии с допустимыми уровнями территориальной доступности дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений и аптек, установленных местными нормативами градостроительного проектирования, утвержденными решением Пензенской городской Думы от 30 октября 2015 года №299-13/6. 

Рассматриваемые изменения в акт территориального планирования не затрагивают интересы значительного круга субъектов экономической деятельности, поскольку применительно к спорной территории отсутствуют земельные участки, предоставленные для многоэтажного жилищного строительства, разработка проектной документации и строительство указанных объектов не осуществлялись. Доказательств обратного в материалах дела не имеется.

При оценке доводов административного истца о нарушении его прав, суд учитывает, что находящийся у него в аренде земельный участок с кадастровым номером 58:29:2015001:500, предоставлен для целей использования (строительство спортивно-дрессировочного комплекса), не предусмотренных градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-3 (многоэтажной жилой застройки выше 5 этажей), который установлен Правилами землепользования и застройки города Пензы, утвержденными решением Пензенской городской Думы от 22 декабря 2009 года №229-13/5. 

На момент разрешения спора указанный земельный участок ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» не освоен, в связи с чем, оспариваемые изменения в Генеральный план не влекут для данного общества последствий, несоразмерных с фактическими результатами его хозяйственной деятельности. 

Действующее законодательство не исключает возможности постановки административным истцом вопроса об использовании предоставленного ему земельного участка в соответствии с видами разрешенного использования, установленными для территорий природно-рекреационного назначения. 

Вопреки доводам представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ», на органы местного самоуправления законом не возложена обязанность по определению в генеральном плане функциональных зон в соответствии с фактическим использованием территории. Из системного толкования положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ следует, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Таким образом, при принятии оспариваемого нормативного правового акта органом местного самоуправления соблюдены вышеприведенные положения ГрК РФ, обеспечены комплексный учет экологических, социальных, экономических потребностей населения, а также баланс государственных, общественных и частных интересов.

Доводы представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» об отсутствии мотивированного обоснования внесенных в Генеральный план изменений опровергается обстоятельствами, установленными по делу.

Ссылки представителя административного истца на нормы земельного, гражданского и градостроительного законодательства, регламентирующие соответственно порядок образования земельных участков, их использование, надлежащее исполнение обязательств, порядок разработки и утверждения правил землепользования и застройки, получение разрешения на строительство, не влияют на законность оспариваемого решения о внесении изменений в Генеральный план.

Указание представителя ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» на ограничение прав общества по договору аренды, отказ органом местного самоуправления в выдаче градостроительного плана на земельный участок, не имеет юридического значения при проверке нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля. 

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом всех вышеизложенных обстоятельств, принимая во внимание соблюдение Пензенской городской Думой порядка принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого решения, соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обеспечение органом местного самоуправления при регламентации градостроительной деятельности баланса публичных и частных интересов, суд в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ считает необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ». 

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление ООО «ГЛОБАЛ-СТРОЙ» к Пензенской городской Думе о признании недействующим решения Пензенской городской Думы от 28 сентября 2017 года №787-37/6 «О внесении изменений в Генеральный план города Пензы, утвержденный решением Пензенской городской Думы от 28 марта 2008 года №916-44/4» в части отображения в разделе 4 План (схема) Генерального плана города Пензы «Пенза. Генеральный план. Основной чертеж. Карта границ населенного пункта, входящего в состав городского округа, функциональных зон городского округа» в зоне природно-рекреационных территорий (зеленые насаждения общего пользования) земельного участка общей площадью 26000 кв.м., категория земель: земли населенных пунктов, кадастровый номер 58:29:2015001:500, расположенного по адресу: Пензенская область, г. Пенза, квартал №50 Пригородного лесничества Ахунского лесокомбината, оставить без удовлетворения. 

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Пензенский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 22 января 2018 года.

Судья: А.Н. Овчаренко