Дело № 3а-649/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

30 августа 2023 года г. Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Цехомской Е.В.,

при секретаре судебного заседания Якименко К.С.,

с участием прокуроров Сидоровой Л.Е., ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Краснодарского края обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просит признать противоречащими законодательству Российской Федерации и не действующими абзацы 5, 7-9 п. 2.10 Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче разрешения на осуществление геологического изучения недр на землях лесного фонда на территории Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 ноября 2016 года № 962 (в ред. от 19.07.2019 №445), с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований указал, что несоответствие оспариваемых норм положениям федерального законодательства, а также установление дополнительных требований к заявителю, могут привести к нарушению прав неопределенного круга лиц на использование лесов и участков недр.

В судебном заседании участвующие в деле прокуроры Сидорова Л.Е., ФИО1, заявленные административные исковые требования поддержали в полном объеме, настаивали на их удовлетворении. 

Представитель административных ответчиков – администрации Краснодарского края, главы (губернатора) Краснодарского края ФИО2, действующий на основании доверенности, в судебном заседании просил суд отказать в удовлетворении административного иска. Указал, что оспариваемый нормативный правовой акт в полной мере соответствует требованиям федерального законодательства. Также пояснил, что перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги сформирован с учетом положений Лесного кодекса Российской Федерации, права граждан и юридических лиц не нарушает.

Представитель заинтересованного лица – министерства природных ресурсов Краснодарского края по доверенности ФИО3 в судебном заседании также возражала против удовлетворения административного иска, указала, что министерством ведется работа по внесению изменений в оспариваемый нормативный правовой акт, а административное исковое заявление подано в суд преждевременно.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска, возражений на него, исследовав доказательства, представленные в материалы дела, суд считает административный иск подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан с основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме. 

Проверяя полномочия администрации Краснодарского края на принятие оспариваемого нормативного правового акта (административным истцом не оспаривается), суд исходит из следующего.

Согласно пунктам «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В силу пункта 5 части 1 статьи 83 Лесного Кодекса Российской Федерации Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление некоторых полномочий в области лесных отношений, в том числе выдачу разрешений на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда.

Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 10 указанной статьи).

В силу статьи 39 Устава Краснодарского края высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края является администрация Краснодарского края, глава администрации (губернатор) Краснодарского края возглавляет исполнительную власть края. Компетенция администрации края определяется федеральным законодательством, настоящим уставом, а также законами края (статей 39, 41, 42 Устава Краснодарского края).

Статья 6 Закона Краснодарского края от 06 июня 1995 г. № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред. от 27 февраля 2006 г.) (далее - Закон № 7-КЗ) определяет виды нормативных правовых актов края, в которые входят постановления и распоряжения главы администрации края.

Согласно статье 46 Закона 7-КЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) официальным опубликованием нормативных правовых актов края признавалась первая публикация их полного текста в газете «Кубанские новости» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) или на официальном сайте администрации Краснодарского края в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://admkrai.krasnodar.ru).

Первоначальный текст постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 ноября 2016 г. № 962 «Об утверждении административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче разрешения на осуществление геологического изучения недр на землях лесного фонда на территории Краснодарского края» опубликован 1 декабря 2016 г. на официальном сайте администраций Краснодарского края. Текст постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19 июля 2019 г. № 445 «О внесении изменений в некоторые правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского края», в соответствии с которым внесены изменения в административный регламент, опубликован на официальном сайте администрации Краснодарского края 22 июля 2019 г.

Таким образом, оспариваемый акт принят в пределах полномочий администрации Краснодарского края в развитие вышеуказанных положений федерального законодательства, направлен на сохранение земель особо ценных сельскохозяйственных угодий и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Представленные суду документы позволяют сделать вывод о соблюдении процедуры принятия этого нормативного правового акта.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующие обстоятельства.

В соответствии с частью 6 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации, Правила использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых и перечень случаев использования лесов в указанных целях без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение указанной нормы приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 7 июля 2020 г. № 417 утверждены Правила использования лесов для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых и Перечня случаев использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута (далее – Правила № 417). 

Согласно пункту 5 Правил № 417 для использования лесов в целях осуществления геологического изучения недр на основании разрешений пользователь недр (далее - Заявитель) подает в уполномоченный орган письменное заявление, в котором указываются:

1) сведения о Заявителе: полное и сокращенное (при наличии) наименование и организационно-правовая форма, место нахождения и почтовый адрес, банковские реквизиты - для юридического лица; фамилия, имя и отчество (при наличии), адрес регистрации по месту жительства, данные документа, удостоверяющего личность, - для гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем;

2) местоположение и площадь земель, необходимых для выполнения планируемых работ, обоснование использования лесов и срок выполнения работ по геологическому изучению недр.

К заявлению прилагается документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени Заявителя (при необходимости).

Уполномоченные органы получают путем межведомственного информационного взаимодействия следующие документы: выписку из Единого государственного реестра юридических лиц в отношении юридического лица; выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей в отношении физического лица; сведения о наличии лицензии на пользование недрами, государственного задания или государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр для государственных нужд

Пунктом 7 Правил № 417 определен исчерпывающий перечень оснований для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр, а именно, в случае, если: а) заявление подано с нарушением требований, установленных пунктом 5 настоящих Правил; б) в заявлении указаны цели использования лесов или лесного участка, не предусмотренные частью 3 статьи 43 Лесного кодекса.

В силу пункта 4 части 12 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе утверждать регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, которые не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации, в том числе не могут содержать не предусмотренные такими актами дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций, и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций;

Из пункта 2.10 оспариваемого Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче разрешения на осуществление геологического изучения недр на землях лесного фонда на территории Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 ноября 2016 года № 962 (в ред. от 19.07.2019 №445), следует, что основаниям для принятия решения об отказе в предоставлении государственной услуги отнесены: обращение с заявлением ненадлежащего лица (абзац 3); подача заявления и прилагаемых к нему документов с нарушением требований, указанных в пункте 2.6 настоящего раздела Регламента (абзац 4); представление заявителем недостоверных сведений (абзац 5); выполнение планируемых работ влечет за собой проведение рубок лесных насаждений, строительство объектов капитального строительства (абзац 6); несоответствие заявленной цели использования лесного участка Лесному плану Краснодарского края или лесохозяйственному регламенту лесничества (абзац 7); запрещение в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществления заявленного вида использования лесов на данном лесном участке (абзац 8); в случае направления заявителем письма об оставлении заявления без рассмотрения (о возврате материалов) (абзац 9).

Проанализировав в системном единстве приведенные правовые предписания федерального законодательства и сопоставив их с оспариваемыми положениями регионального нормативного правового акта, суд приходит к выводу, что Административный регламент в оспариваемой части не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку устанавливает в абзацах 5, 7-9 пункта 2.10 дополнительные основания для принятия решения об отказе в предоставлении государственной услуги.

Доводы административного ответчика о соответствии оспариваемых положений нормам, установленным Лесным кодексом Российской Федерации подлежит отклонению судом ввиду следующего.

Основание, регламентированное абзацем 7 пункта 2.10 оспариваемого постановления, не может быть применимо к отношениям, урегулированным Административным регламентом, поскольку согласно части 3 статьи 43 Лесного кодекса Российской Федерации использование лесов в данном случае возможно только в целях осуществления геологического изучения недр.

Также стоит отметить, что в силу части 1 статьи 86 Лесного кодекса Российской Федерации, в лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а не использования лесных участков.

Согласно части 5 статьи 87 Лесным кодексом Российской Федерации в лесохозяйственном регламенте лесничества также не указываются цели использования лесных участков.

Кроме того, реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требований определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 № 1-П, от 17.07.2004 № 12-П, от 29.06.2004 № 13-П и другие). 

Так, основание для отказа в предоставлении государственной услуги, регламентированное абзацем 8 пункта 2.10 Административного регламента (запрещение в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществления заявленного вида использования лесов на данном лесном участке), не соответствует указанным требованиям, поскольку данная норма является точной и неконкретной. При этом ни административным ответчиком, ни заинтересованным лицом, ссылок на законодательство Российской Федерации, обосновывающее законность оспариваемых положений Административного регламента не приведено. 

Основания, предусмотренные пунктами 5, 9 пункта 2.10 Регламента так же носят произвольный характер. Достаточных доказательств, подтверждающих соответствие указанных положений действующему федеральному законодательству, административными ответчиками не представлено.

Кроме того, не является основанием для отказа в удовлетворении административных исковых требований довод административных ответчиков и заинтересованного лица о невозможности оперативного внесения изменений в оспариваемый нормативный акт со ссылкой на постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 октября 2022г. № 716 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского края», которым предусмотрены разработка, согласование и утверждение проектов административных регламентов с использованием Конструктора цифровых регламентов на базе Федерального реестра.

Так, согласно письму губернатора Краснодарского края от 04 августа 2023 г. № ...........7, департаментом информатизации и связи Краснодарского края разработан проект постановления Губернатора Краснодарского края «О внесении изменений в некоторые правовые акты Губернатора Краснодарского края» (далее - проект постановления), предусматривающий перенос сроков разработки и принятия цифровых административных регламентов, утвержденных распоряжением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 16 августа 2022 г. № 346-р «Об утверждении плана-графика приведения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительных органов Краснодарского края и муниципальных услуг органов местного самоуправления в Краснодарском крае в соответствие с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», на I полугодие и IV квартал 2024 года соответственно.

Также проект постановления содержит положения о внесении изменений в постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 октября 2022 г. №716 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты главы администрации (губернатора) Краснодарского края» в части установления возможности разработки, согласования, проведения экспертизы, а также утверждения согласованных административных регламентов на бумажном носителе, без использования программно-технических средств федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)».

В настоящее время указанный проект постановления проходит процедуру согласования в установленном порядке.

Кроме того, как следует из материалов административного дела, в связи с несоответствием отдельных положений Административного регламента требованиям федерального законодательства прокурором края 16 сентября 2021 г. на постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 ноября 2016 г. № 962 (в ред. от 19.07.2019 № 445) был принесен протест, по результатам рассмотрения которого главой администрации (губернатором) Краснодарского края сообщено о согласии с доводами, указанными в нем, и разработке соответствующего проекта нормативного правового акта (письмо от 29 сентября 2021 г. № ...........8). Вместе с тем, нарушения, изложенные в протесте прокурора Краснодарского края, в разумный срок устранены не были.

В судебном заседании представителем министерства природных ресурсов Краснодарского края подтверждено, что в 2022 году осуществлялась работа по приведению Административного регламента в соответствие с требованиями законодательства, однако, согласование не было осуществлено до вступления в силу постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10 октября 2022 г. № 716, поскольку проект Административного регламента возвращался несколько раз на доработку, что может являться подтверждением некачественного выполнения своих должностных обязанностей работниками министерства.

Таким образом, при утверждении Административного регламента в оспариваемой части не соблюдены: требования пункта 4 части 12 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, согласно которым административные регламенты не могут содержать не предусмотренные нормативным правовым актам Российской Федерации дополнительные требования и ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций.

Основанием для признания нормативного правового акта недействующим, является его не соответствие, иному нормативному правовому акту. Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства РФ отмена части нормативного правового акта возможна лишь в случае несоответствия, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что административными ответчиками суду не были предоставлены достаточные и допустимые доказательства, опровергающие доводы административного иска и свидетельствующие о законности оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, при изложенных обстоятельствах, административный иск прокуратуры Краснодарского края подлежит удовлетворению в полном объеме.

На основании положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими со дня вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление прокурора Краснодарского края об оспаривании нормативного правового акта в части – удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу абзацы 5, 7-9 п. 2.10 Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче разрешения на осуществление геологического изучения недр на землях лесного фонда на территории Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 30 ноября 2016 года № 962 (в ред. от 19 июля 2019 года №445).

Обязать администрацию Краснодарского края опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативно-правовые акты администрации Краснодарского края, а также разместить на сайте администрации Краснодарского края.

Обязать администрацию Краснодарского края сообщить суду и прокуратуре Краснодарского края в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу о его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке через Краснодарский краевой суд в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 13 сентября 2023 года.

Председательствующий: