Дело № 5-1/2020

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

15 января 2020 года 

<

...>

Судья Центрального районного суда г. Барнаула Ваншейд А.К., рассмотрев дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 18 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края, 

УСТАНОВИЛ:

Согласно протоколу об административном правонарушении от ДД.ММ.ГГГГ №, составленному заместителем начальника Новосибирского территориального отдела Управления Министерства культуры Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу, Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края (далее - Алтайохранкультура) в срок до ДД.ММ.ГГГГ включительно не выполнено предписание органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популязацией и государственной охраной объектов культурного наследия, от ДД.ММ.ГГГГ №.

В судебное заседание законный представитель Алтайохранкультуры не явился, извещен надлежащим образом, просил провести судебное заседание в его отсутствие.

Защитник Алтайохранкультуры в судебном заседании вину в совершении правонарушении не признал. Считает, что в действиях Алтайохранкультуры отсутствует состав административного правонарушения, поскольку предписание незаконно, не указано конкретное нарушение, конкретная норма законодательства, нарушение которой допустило Управление, какие дополнительные меры необходимо принять в целях устранения нарушения. При этом на момент выдачи предписания ремонтно-дорожные работы в районе объекта археологического наследия «Фирсово 1, грунтовый могильник» были приостановлены, достаточных оснований для привлечения лиц, проводивших ремонтные работы, к административной ответственности не было, поскольку границы объекта культурного наследия не были определены.

Выслушав защитника, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам. 

В соответствии со статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Частью 18 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено наступление административной ответственности за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

Учитывая диспозицию ч. 18 ст. 19.5 КоАП РФ, одним из обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном данной нормой, в соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ является законность предписания, выданного органом государственного надзора.

Из материалов дела следует, что в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ Управлением Минкультуры России по СФО проведена плановая выездная проверка деятельности Алтайохранкультура, осуществляющего властные полномочия в области сохранения, использования, популяции и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные Российской Федерацией в соответствии со ст.9.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». 

По результатам проверки составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ № и выдано предписание от ДД.ММ.ГГГГ № об устранении выявленных нарушений.

В соответствии с актом проверки специалистами Алтайохранкультура установлен факт разрушения части объекта культурного наследия «Фирсово 1, грунтовый могильник», произведенное дорожниками в ходе реконструкции дороги. Однако по итогам мероприятия не выдано предписание об остановке работ, не возбуждено административное или уголовное производство, только направлены письма в адрес заказчика и подрядчика о необходимости остановки производства работ. Работы в добровольном порядке остановлены, однако мер в рамках федерального государственного надзора по данному факту не принято.

В предписании Управлением Минкультуры России по СФО от ДД.ММ.ГГГГ № указано на нарушение п.5 ст.11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и предписано устранить нарушение, выразившееся в непринятии мер в рамках федерального государственного надзора по пресечению нарушения требований особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия «Фирсово 1, грунтовый могильник».

Оценивая законность выданного предписания, судья исходит из следующего.

По смыслу закона предписание выносится в случае выявления нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является определяющим признаком его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. 

Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его незаконным.

В предписании от ДД.ММ.ГГГГ указано на нарушение Алтайохранкультурой требований п.5 ст.11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

В соответствии с указанной нормой предметом государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия являются:

1) соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований, в том числе: требований к содержанию и использованию объекта культурного наследия, требований к сохранению объекта культурного наследия, требований к обеспечению доступа к объекту культурного наследия; градостроительных регламентов в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места, в границах территории исторического поселения и установленных для этих территорий особых режимов использования земель, требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места; требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, установленных настоящим Федеральным законом;

2) осуществление органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами: мер по обеспечению сохранности объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия или объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, обнаруженного в ходе проведения изыскательских, проектных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ; мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, предусмотренных проектной документацией на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия.

Таким образом, п.5 ст.11 названного Федерального закона определяет область правоотношений и обстоятельств, подлежащих проверке и государственному надзору.

При этом в предписании не указано, какое именно обязательное требование Алтайохранкультурой не соблюдено (подп.1 п.5 ст.11 ФЗ № 73-ФЗ), либо какие меры, из перечисленных в подп.2 п.5 ст.11 ФЗ № 73-ФЗ, не выполнены. Также не ясно, какие именно меры по пресечению нарушения необходимо принять. 

Таким образом, требование предписания содержит общую формулировку, лишь констатирующую обязанность по принятию мер по пресечению выявленного нарушения, при этом нет конкретизации, отсутствует определенность. 

Соответственно оспариваемое предписание не отвечает критериям определенности и исполнимости, поскольку не позволяет установить, в чем именно заключается нарушение, допущенное Алтайохранкультурой, и какие меры должны быть приняты к устранению выявленного нарушения, что приводит к невозможности его исполнения, в связи с чем оно не может быть признано законным.

Кроме того, материалами дела подтверждается, что на момент проведения проверки и выдачи предписания дорожные работы, в результате которых была нарушена целостность объекта культурного наследия, уже были остановлены и не возобновлены до настоящего времени.

В установленный предписанием срок Алтайохранкультура представила в адрес Управления Минкультуры России по СФО письменный ответ от ДД.ММ.ГГГГ №, в котором указано на принятые меры в отношении объекта культурного наследия. В частности в адрес заказчика дорожных работ КГКУ «Алтайавтодор» направлено письмо с указанием на необходимость проведения работ, предусмотренных ст.36 ФЗ № 73-ФЗ. Во исполнение данного письма между ФИО3 и ФИО4 заключен договор на проведение полевых археологических исследований с целью определения границ территории объекта археологического наследия, разработке проекта мероприятий по обеспечению сохранности и проведение спасательных археологических полевых работ на аварийном участке ОАН «Фирсово 1, грунтовый могильник». На проведение указанных археологических полевых работ Министерством культуры РФ выдано разрешения.

Оснований для выдачи предписания не усмотрено, поскольку все требования законодательства исполнены соответствующими юридическими лицами добровольно на основании писем Алтайохранкультура. Оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.14 и ч.1 ст.7.14.1 КоАП РФ, в отношении лиц, проводивших дорожно-ремонтные работы, также не установлено, поскольку границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Фирсово-1, грунтовый могильник» не определены.

При этом п.6 ст.11 Федеральный закон № 73-ФЗ предусматривает право, а не обязанность должностных лиц органов охраны объектов культурного наследия выдавать предписания и привлекать к административной ответственности. Для совершения указанных действий должно быть наличие законных оснований, в том числе продолжение противоправных действий (бездействия) на момент выдачи предписания, наличие вины в допущенных нарушениях.

Между тем, в своем ответе Алтайохранкультура обосновало отсутствие оснований для выдачи предписаний в адрес организаций, проводивших дорожно-ремонтные работы, и для привлечения их к административной ответственности.

С учетом изложенного представленный письменный ответ от ДД.ММ.ГГГГ № фактически свидетельствует об исполнении предписания в установленный срок.

В силу положений ч.ч. 1 и 4 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В связи с отсутствием в предписании указания на конкретные нарушения и меры, необходимые для устранения этих нарушений, а также с учетом письменного ответа Алтайохранкультура по вопросу принятых мер судья приходит к выводу об отсутствии в действиях Алтайохранкультура состава административного правонарушения, предусмотренного ч.18 ст.19.5 КоАП РФ.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

На основании изложенного производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.18 ст.19.5 КоАП РФ, в отношении Алтайохранкультура подлежит прекращению в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Руководствуясь статьями 24.5, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

П О С Т А Н О В И Л:

Прекратить производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 18 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Управления государственной охраны объектов культурного наследия Алтайского края.

Постановление может быть обжаловано в течение 10 суток со дня получения непосредственно в Алтайский краевой суд либо через Центральный районный суд г. Барнаула Алтайского края.

Судья А.К.Ваншейд