Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

дело № 3а-44/2025

г. Абакан

8 августа 2025 года

19OS0000-01-2025-000101-72

Верховный Суд Республики Хакасия

в составе председательствующего Вениченко О.В.,

при ведении протокола секретарем Киричек О.Ю.,

с участием прокурора Тулиной О.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Правительства Республики Хакасия о признании не действующими абзацев одиннадцатого и двенадцатого части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Республики Хакасия и Министерство финансов Республики Хакасия обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими абзацев одиннадцатого и двенадцатого части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007г. № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ (далее – Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ), мотивируя свои требования тем, что в указанной части Закон противоречит статье 31, пункту 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункту 10 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», поскольку указывает на применение Министерством финансов Республики Хакасия принятых постановлением Правительства Республики Хакасия от 17 января 2020 г. № 06 «Об утверждении порядков заключения соглашений, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов муниципальных районов (городских округов), поселений Республики Хакасия» в соответствии с его полномочиями мер ответственности за нарушение данных соглашений в виде уменьшения размера предоставляемых дотаций муниципальным образованиям только после принятия соответствующего закона о внесении изменений в распределение муниципальным образованиям дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, что нарушает принцип самостоятельного осуществления органами публичной власти своих полномочий.

Абзац двенадцатый части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ также противоречит статье 37, пунктам 2 и 3 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку в качестве критерия определения объема дотации при внесении изменений в утвержденное законом о республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) использует не показатели, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг, а неисполнение муниципальным районом обязательств по соглашению, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов в отчетном финансовом году и размер ответственности за такое неисполнение, что противоречит принципу достоверности бюджета, который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Кроме того, в указанной части Законом Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ является неопределенным, поскольку предполагает внесение изменений в утвержденное законом о республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в соответствии с Порядком и методикой распределения дотаций, которые не предусматривают такой процедуры.

В оспариваемой части Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ, как указали административные истцы, нарушено право Правительства Республики Хакасия и Министерства финансов Республики Хакасия на самостоятельное осуществление своих полномочий.

Определениями суда от 8 августа 2025 г. производство по административному делу в части требований административного искового заявления Министерства финансов Республики Хакасия прекращено, Министерство финансов Республики Хакасия привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица. 

В судебном заседании представитель Правительства Республики Хакасия ФИО1, действующий на основании доверенности от 14 апреля 2025 г., представители Министерства финансов Республики Хакасия ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенностей от 14 мая 2024 г. и от 27 декабря 2024 г., поддержали административное исковое заявление, приводя изложенные в нем и в дополнительных письменных пояснениях доводы. 

Представитель Верховного Совета Республики Хакасия ФИО4, действующая на основании доверенности от 28 октября 2024 г., требования административного искового заявления не признала, указывая на то, что Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ принят в соответствии с полномочиями Верховного Совета Республики Хакасия в полном соответствии с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. Поправка о внесении изменений в Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ получила положительное заключение Контрольно-счетной палаты Республики Хакасия и Ассоциации «Совет муниципальных образований Республики Хакасия». Процедура принятия нормативного правового акта и введения его в действие были соблюдены.

Полагала, что положения части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ не ограничивают исключительные полномочия Правительства Республики Хакасия и Министерства финансов Республики Хакасия по обеспечению и организации исполнения республиканского бюджета Республики Хакасия, по установлению мер ответственности за неисполнение обязательств, возникающих из соглашений, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов, по применению указанных мер, а также по перечислению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), поскольку не регулируют указанные правоотношения.

В соответствии с оспариваемой нормой Правительство Республики Хакасия по-прежнему имеет право установить порядок, сроки заключения соглашений и требования к соглашениям, а также меры ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, что соответствует требованиям пункта 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Министерство финансов Республики Хакасия в соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Однако статья 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ не содержат полномочия Правительства Республики Хакасия либо Министерства финансов Республики Хакасия на принятие порядка применения определенных им мер ответственности. Данное обстоятельство обусловлено также тем, что фактическое применение меры ответственности влечет изменение размера предоставляемой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), распределение которой утверждается законом о бюджете, а осуществляется в соответствии с Порядком и методикой, утвержденными Законом Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ФЗ, то есть уже не является правоотношением по наказанию муниципального образования либо распределению бюджетных ассигнований, доведению лимитов бюджетных обязательств и исполнению бюджета. При этом статья 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривает возможности подзаконными актами изменять распределение дотации в течение финансового года без внесения соответствующих изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период, что соответствует установленным в статьях 31, 31.1, 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципам самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Полагала, что доводы административных истцов о нарушении положений статьи 31, пункта 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 10, части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» основаны на неправильном толковании норм права и предположениях о будущем правоприменении.

Высвобождаемые в результате применения меры ответственности объемы денежных средств требуют перераспределения, в том числе в целях соблюдения закрепленных в статьях 31, 31.1, 32, 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципов самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, подведомственности расходов бюджета, полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов.

Также указала, что оспариваемые положения Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ учитывают регулирование аналогичных отношений как на уровне Российской Федерации, так и в иных субъектах Российской Федерации и основаны на закрепленном в статье 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципе единства бюджетной системы Российской Федерации.

Выслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (преамбула и часть первая статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу (часть вторая статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В том числе, к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся: установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (абзацы второй, третий, пятый-седьмой, десятый, одиннадцатый части первой статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 70 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

По вопросам, указанным в части 1 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 6 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ).

Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определяет правовые основы функционирования бюджетной системы Республики Хакасия, бюджетные полномочия органов государственной власти Республики Хакасия и устанавливает порядок организации бюджетного процесса в Республике Хакасия.

В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ Верховный Совет осуществляет законодательное регулирование бюджетного процесса в Республике Хакасия и обладает следующими бюджетными полномочиями: устанавливает нормативы отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов и отдельных неналоговых доходов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах в республиканский бюджет (пункт 5); утверждает порядки и методики распределения межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета местным бюджетам в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом (пункт 7); осуществляет иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Республики Хакасия (пункт 10).

Согласно статье 6 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ Правительство Республики Хакасия разрабатывает для представления Главой Республики Хакасия - Председателем Правительства Республики Хакасия в Верховный Совет проект закона о республиканском бюджете (пункт 1); обеспечивает исполнение республиканского бюджета (пункт 2); разрабатывает и утверждает методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета (пункт 7); осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Хакасия, регулирующим бюджетные правоотношения (пункт 8).

Пунктом 1 части 1 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ предусмотрено, что местным бюджетам из республиканского бюджета предоставляются, в том числе, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) Республики Хакасия. 

В силу части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007г. № 93-ЗРХ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматриваются в республиканском бюджете в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным районам (городским округам) предоставляются исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности.

Законом о республиканском бюджете может быть предусмотрена в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) дотация, определенная и рассчитанная исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой согласно положениям статьи 138 Бюджетного кодекса.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), распределение указанных дотаций между муниципальными районами (городскими округами) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) утверждаются законом о республиканском бюджете.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) и (или) установление заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) осуществляется в соответствии с Порядком и методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) согласно приложению 1 к настоящему Закону (далее - Порядок и методика распределения дотаций).

При составлении и (или) утверждении республиканского бюджета по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц.

Возможность замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) согласовывается Правительством с представительными органами муниципальных районов (городских округов) в срок до 15 октября текущего года.

Исходные данные для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) подлежат сверке с органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия. Порядок и сроки сверки исходных данных устанавливаются Министерством финансов.

Органы местного самоуправления муниципальных образований Республики Хакасия, получающие дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и (или) отчисления по дополнительным нормативам от налога на доходы физических лиц, в обязательном порядке заключают с Министерством финансов соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов.

Порядок, сроки заключения соглашений и требования к соглашениям, указанным в абзаце девятом настоящей части, а также меры ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, устанавливаются Правительством и применяются в текущем финансовом году по результатам выполнения соответствующим муниципальным образованием Республики Хакасия обязательств в отчетном финансовом году.

На восемнадцатой сессии Верховного Совета Республики Хакасия шестого созыва, состоявшейся 25 декабря 2024 г., принят Закон Республики Хакасия «О внесении изменений в статью 12 Закона Республики Хакасия «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия».

После отклонения закона Главой Республики Хакасия – Председателем Правительства Республики Хакасия закон повторно принят на двадцать второй сессии Верховного Совета Республики Хакасия, состоявшейся 21 мая 2025 г. 

В силу статьей 61, 62 Постановления Верховного Совета Республики Хакасия от 1 марта 2024 г. № 168-6 «О регламенте Верховного Совета Республики Хакасия», статей 24, 28, 29 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. № 18-ЗРХ «О нормативных правовых актах Республики Хакасия» оспариваемый Закон подписан Главой Республики Хакасия – Председателем Правительства Республики Хакасия 29 мая 2025 г. за № 32-ЗРХ, опубликован 29 мая 2025 г. в издании «Вестник Хакасии», № 32, и вступил в силу по истечении 10 дней после его опубликования (статья 2 Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ).

Закон Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ принят законодательным органом государственной власти Республики Хакасия, распространяется на неопределенный круг лиц и рассчитан на неоднократное применение, то есть отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт, процедура принятия, порядок опубликования и введения в действие не нарушены.

Законом Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ статья 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ дополнена, в оспариваемой части, абзацами одиннадцатым и двенадцатым следующего содержания: «Применение установленной Правительством Республики Хакасия меры ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, предусматривающей неперечисление в полном объеме или изменение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), без внесения соответствующих изменений в закон о республиканском бюджете Республики Хакасия на текущий финансовый год и плановый период не допускается.

Внесение изменений в утвержденное законом о республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) между муниципальными районами (городскими округами) и (или) установленное замещение их дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) осуществляется в соответствии с Порядком и методикой распределения дотаций».

Правительство Республики Хакасия полагает, что законодательным органом допущено нарушение полномочий высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а сами абзацы одиннадцатый и двенадцатый статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации утверждаются бюджет субъекта Российской Федерации и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или председателем высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (пункт 1 части 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021г. № 414-ФЗ).

По смыслу пункта 3 части 1 статьи 8, пункта 1 части 2 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ и пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательный орган субъекта Российской Федерации наделен полномочиями по законодательному регулированию правоотношений в области бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации в пределах, указанных в статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации и в пределах своих полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации: разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 8); обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об исполнении указанного бюджета, ежегодный отчет о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ субъекта Российской Федерации для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации или председателем высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в законодательный орган субъекта Российской Федерации (пункт 9).

Таким образом, полномочия высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в области бюджетного процесса сводятся, главным образом, к разработке проекта бюджета и обеспечении исполнения бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Порядок и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), в том числе порядок расчета и установления заменяющих часть указанных дотаций дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и определяется исходя из необходимости достижения критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением), установленного законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

В соответствии с абзацами первым-третьим пункта 5 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации при составлении и (или) утверждении бюджета субъекта Российской Федерации по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) от налога на доходы физических лиц.

Указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) муниципальному району (муниципальному округу, городскому округу, городскому округу с внутригородским делением) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц.

Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц устанавливаются на срок не менее трех лет. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) в течение текущего финансового года не допускается.

Пунктом 6 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) между муниципальными районами (муниципальными округами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Допускается утверждение на плановый период не распределенного между муниципальными районами (муниципальными округами, городскими округами, городскими округами с внутригородским делением) объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) в размере не более 20 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Из указанных положений статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, воспроизведенных в части статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ, следует, что утверждение объема и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, то есть относится к полномочиям законодательного органа.

Согласно пункту 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый орган субъекта Российской Федерации заключает с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) доходы по заменяющим указанные дотации дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением).

Порядок, сроки заключения соглашений и требования к указанным соглашениям устанавливаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. Меры ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, устанавливаются высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации и применяются в текущем финансовом году по результатам выполнения соответствующим муниципальным районом (муниципальным округом, городским округом, городским округом с внутригородским делением) обязательств в отчетном финансовом году.

Во исполнение положений пункта 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Республики Хакасия от 17 января 2020 г. № 06 утвержден Порядок заключения соглашений, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципальных районов (городских округов) Республики Хакасия (далее – Порядок).

Подпунктами 2, 3 пункта 1.7 Порядка в действующей редакции предусмотрено, что в случае невыполнения местной администрацией обязательств, предусмотренных пунктом 2.6 настоящего Порядка, дотация, предусмотренная местному бюджету данного муниципального образования на текущий финансовый год, предоставляется в размере, уменьшенном на сумму превышения объема расходов, направленных муниципальным образованием на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих по отчетным данным за отчетный финансовый год, представленным финансовым органом муниципального образования в Министерство в порядке, установленном Правительством Республики Хакасия, над объемом норматива формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия, утвержденного Правительством Республики Хакасия; в случае невыполнения местной администрацией обязательств, предусмотренных абзацем вторым пункта 2.13 настоящего Порядка, дотация, предусмотренная местному бюджету данного муниципального образования на текущий финансовый год, предоставляется в размере, уменьшенном на 5% от объема дотации, распределенной муниципальному образованию законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на текущий финансовый год и плановый период, уменьшенной на сумму примененных мер ответственности за нарушение местной администрацией обязательств, установленных Соглашением, по иным основаниям.

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 17 июня 2024 г. по административному делу № 3а-58/2024 установлено, что подпункт 2 пункта 1.7 Порядка принят уполномоченным высшим исполнительным органом Республики Хакасия и не противоречит пункту 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2024 г. и кассационным определением Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2024 г. решение оставлено без изменения.

При этом судами проверялись полномочия Правительства Республики Хакасия по введению мер ответственности в соответствии с действовавшими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в том числе Законом Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 83-ЗРХ.

В период рассмотрения указанного административного дела подпункт 2 пункта 2 Порядка действовал в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 22 марта 2024 г. № 186: «в случае невыполнения местной администрацией обязательств, предусмотренных пунктом 2.6 настоящего Порядка, объем дотации, предусмотренной на текущий финансовый год, сокращается путем внесения изменений в распределение дотаций, утвержденное законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на текущий финансовый год и плановый период, в размере превышения объема расходов, направленных муниципальным образованием на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих (по отчетным данным за отчетный финансовый год, представленным финансовым органом муниципального образования в Министерство в сроки, утвержденные приказом Министерства от 2 декабря 2021 г. № 256-од «Об утверждении сроков представления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений»), над объемом норматива формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Республике Хакасия, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 27 апреля 2010 г. № 210.

Оставшаяся сумма дотации предоставляется муниципальным образованиям в соответствии с Порядком финансирования расходов республиканского бюджета Республики Хакасия в части предоставления межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям Республики Хакасия, утвержденным приказом Министерства.

В случае отсутствия решения в 2024 году о внесении изменений в закон Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на текущий финансовый год и плановый период в части распределения дотаций муниципальным образованиям дотация в 2024 году местной администрации, не выполнившей обязательства, предусмотренные пунктом 2.6 настоящего Порядка, не перечисляется в размере, определенном в соответствии с абзацем первым настоящего подпункта».

Подпункт 2 пункта 2 Порядка и в редакции постановления Правительства Республики Хакасия от 22 марта 2024 г. № 186, и в действующей редакции, предполагали привлечение к ответственности в виде уменьшения объема дотаций, предусмотренных на текущий финансовый год и плановый период, до внесения соответствующих изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год и плановый период, которым данный объем и распределение дотаций были утверждены, что не противоречило Закону Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ.

Абзац одиннадцатый части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ установил новый порядок, в соответствии с которым обязательным условием применения указанного вида ответственности является внесение изменений в закон о бюджете.

Доводы Верховного Совета Республики Хакасия о том, что данный порядок распространяется только на случаи привлечения к ответственности за нарушение обязательств, предусмотренных пунктом 2.6 Порядка, противоречат оспариваемой норме, где указано, что новый порядок привлечения к ответственности распространяется также на случаи применения ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных в пункте 2.6 Порядка соглашений.

Аналогичный порядок предусмотрен в пункте 8 постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2024 г. № 1802 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации», согласно которому в случае непредставления в Министерство финансов Российской Федерации до 18 декабря текущего финансового года высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, получающего дотацию в очередном финансовом году, заявления дотация в очередном финансовом году указанному субъекту Российской Федерации не предоставляется, при этом объем дотации на очередной финансовый год сокращается в полном объеме путем внесения изменения в распределение дотаций, утвержденное федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В случае направления в Министерство финансов Российской Федерации до 18 декабря текущего финансового года высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, получающего дотацию в очередном финансовом году, официального отказа от получения дотации в очередном финансовом году дотация указанному субъекту Российской Федерации в очередном финансовом году не предоставляется, при этом объем дотации на очередной финансовый год сокращается в полном объеме путем внесения изменения в распределение дотаций, утвержденное федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В случае отсутствия решения в очередном финансовом году о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и непредставления в Министерство финансов Российской Федерации до 18 декабря текущего финансового года высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, получающего дотацию в очередном финансовом году, заявления или в случае направления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, получающего дотацию в очередном финансовом году, до 18 декабря текущего финансового года в Министерство финансов Российской Федерации официального отказа от получения в очередном финансовом году дотации Министерство финансов Российской Федерации дотацию в очередном финансовом году соответствующему субъекту Российской Федерации не перечисляет.

В случае неподписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, получающего дотацию в очередном финансовом году, соглашения в срок до 28 декабря текущего финансового года дотация в очередном финансовом году указанному субъекту Российской Федерации не предоставляется, при этом объем дотации на очередной финансовый год сокращается в полном объеме путем внесения изменения в распределение дотаций, утвержденное федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Изложенное свидетельствует, что законодательный орган субъекта Российской Федерации, будучи наделен полномочиями по принятию закона о бюджете на текущий финансовый год и плановый период с указанием в нем объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и распределения таких дотаций в соответствии с пунктами 2, 5, 6 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, вправе устанавливать и порядок внесения изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год и плановый период, необходимость которых возникает в связи с применением финансовым органом мер ответственности за нарушение соглашений, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов, установленных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

В указанной мере оспариваемые абзацы одиннадцатый и двенадцатый части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ не нарушают полномочия Правительства Республики Хакасия по установлению мер ответственности, определенные пунктом 9 статьи 33 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ, пунктом 8 статьи 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 

Доводы Правительства Республики Хакасия и Министерства финансов Республики Хакасия о неопределенности абзаца двенадцатого части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ, ссылающегося при определении порядка внесения изменений в утвержденное законом о республиканском бюджете на текущий финансовый год и плановый период распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и (или) установленное замещение их дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов) на Порядок и методику распределения дотаций, являющийся приложением к указанному Закону, который не содержит порядок внесения таких изменений, не могут служить основанием для удовлетворения административного иска.

В Обзоре методологических подходов организации лучшей практики в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, разработанном Министерством финансов Российской Федерации и опубликованном на сайте https://minfin.gov.ru по состоянию на 11 декабря 2024 г., указано, что неснижаемый критерий выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов в первоначально утвержденном законе о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период необходимо устанавливать вне зависимости от применяемого субъектом Российской Федерации механизма выравнивания бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) - путем перечисления дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) напрямую из регионального бюджета или путем предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) в случае наделения органов власти муниципального района (городского округа с внутригородским делением) полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) (пункт 3.3, раздел «Содержание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующего распределение дотаций»).

Критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности является единым для муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением (пункт 3.4, раздел «Объем дотаций»).

В части 5 статьи 11 Закона Республики Хакасия от 23 декабря 2024 г. № 106-ЗРХ «О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» утвержден критерий выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения на 2025 год в размере 3194 рубля 19 копеек на человека, на 2026 год в размере 3194 рубля 19 копеек на человека, на 2027 год в размере 3194 рубля 19 копеек на человека.

Однако ни указанный Закон, ни Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ не содержат указания на то, что данный критерий является неснижаемым.

В таких условиях оперативное внесение изменений в закон о бюджете на текущий финансовый год и плановый период, напротив, исключает неопределенность для получателей межбюджетных трансфертов относительно регулирования бюджетного процесса.

Кроме того, 28 мая 2025 г. на рассмотрение Верховного Совета Республики Хакасия внесен проект закона Республики Хакасия «О внесении изменений в Закон Республики Хакасия «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия», который направлен на установление порядка определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). 5 августа 2025 г. к проекту закона внесены поправки, согласно которым в абзаце двенадцатом части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2025 г. предлагается исключить слова «и (или) установленное замещение их дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных районов (городских округов)».

Пункт 6.2 Порядка и методики предлагается дополнить абзацами следующего содержания: «В случае применения к i-му муниципальному образованию в текущем финансовом году установленной Правительством Республики Хакасия ответственности, указанной в абзаце 11 части 2 статьи 12 настоящего Закона, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности i-му муниципальному образованию (Di), утвержденный законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на очередной финансовый год и на плановый период, подлежит уточнению в соответствии со следующей формулой: Dti=Di-Oi, где Dti – объем предоставляемой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) i-му муниципальному образованию в текущем финансовом году; Di – объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности i-му муниципальному образованию, утвержденный законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия на очередной финансовый год и на плановый период; Oi – объем примененной меры ответственности, указанной в абзаце одиннадцатом части 2 статьи 12 настоящего Закона.

При условии, если уточненный объем предоставляемой дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности i-му муниципальному образованию в текущем финансовом году (Dti) ниже размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности утвержденных соответствующему муниципальному образованию в прошедшем году на первый год планового периода в законе Республики Хакасия о республиканском бюджете, с учетом замены дотации (части дотации) дополнительными нормативами отчислений налога на доходы физических лиц соответствующему муниципальному образованию, Dti принимается на уровне, установленном законом Республики Хакасия о республиканском бюджете Республики Хакасия в прошедшем году на первый год планового периода». Данные изменения планируются к рассмотрению Верховным Советом Республики Хакасия на очередной сессии в сентябре 2025 года, в целом соответствуют Обзору методологических подходов организации лучшей практики в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, разработанном Министерством финансов Российской Федерации, и направлены на установление порядка внесения изменения закон о бюджете на текущий финансовый год и плановый период в соответствии с абзацем двенадцатым части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93-ЗРХ, носящим бланкетный характер.

К числу основных принципов деятельности органов, входящих в систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, относится принцип самостоятельности осуществления органами публичной власти своих полномочий (пункт 10 части 1 статьи 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ).

Поскольку в оспариваемой части Закон Республики Хакасия от 7 декабря 2007 г. № 93 в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ принят в пределах полномочий Верховного Совета Республики Хакасия, не нарушает полномочия Правительства Республики Хакасия, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

На основании изложенного, руководствуясь статьями 174-175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административное исковое заявление Правительства Республики Хакасия о признании не действующими абзацев одиннадцатого и двенадцатого части 2 статьи 12 Закона Республики Хакасия от 7 декабря 2007г. № 93-ЗРХ «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия» в редакции Закона Республики Хакасия от 29 мая 2025 г. № 32-ЗРХ оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании «Вестник Хакасии».

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в месячный срок со дня составления в мотивированной форме путем подачи апелляционной жалобы, представления через Верховный Суд Республики Хакасия. 

Председательствующий Вениченко О.В.

В мотивированной форме решение составлено 15 августа 2025 г.