Дело № 3а-76/2025

УИД 54OS0000-01-2025-000209-37

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

28 июля 2025 г. г. Новосибирск

Новосибирский областной суд в составе:

председательствующего судьи Разуваевой А.Л.

при секретаре Рожковой А.В.

с участием прокурора Парыгиной И.В. 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению главы КФХ 

<

данные изъяты> ФИО, КФХ «Аэлита» к министерству строительства Новосибирской области, Совхозному сельсовету Искитимского района Новосибирской области об оспаривании в части приказа министерства строительства Новосибирской области № 240-НПА от 25.12.2024 «Об утверждении генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

установил:

глава КФХ 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> Е.В., КФХ 

<

данные изъяты> обратились в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением к министерству строительства Новосибирской области, Совхозному сельсовету Искитимского района Новосибирской области и с учетом уточнения требований в процессе рассмотрения дела просили признать недействующими приложения № 1, № 4 Генерального плана Совхозного Сельсовета Искитимского района Новосибирской области, утвержденного приказом министерства строительства Новосибирской области № 240-НПА от 25.12.2024 г. «Об утверждении генерального плана Совхозного Сельсовета Искитимского района Новосибирской области» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером: № к функциональной зоне «Зона лесов» (Л), в том числе части указанного земельного участка площадью 14 257+5 кв.м.; в части включения/нахождения земельного участка с кадастровым номером: № в землях лесного фонда и Искитимского лесничества; в части распространения территориальной зоны «Зона лесов» (Л) на земельный участок с кадастровым номером: №, площадью 2 254 149 кв.м., в том числе на часть указанного земельного участка площадью 14 257+5 кв.м.; взыскать с ответчиков расходы по оплате государственной пошлины в размере 10 000 рублей. 

В обоснование административного иска указано, что департаментом имущества и земельных отношений Новосибирской области главе КФХ 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> Е.В. отказано в предварительном согласовании схемы расположения земельного участка площадью 14 257 кв.м., из земель государственной собственности в кадастровом квартале 

<

данные изъяты>, исходный кадастровый номер 

<

данные изъяты>, поскольку испрашиваемый земельный участок находится в двух функциональных зонах: «Зона лесов», «Зоны сельскохозяйственного использования».

Нахождение земельного участка с кадастровым номером № в двух функциональных зонах и частичном нахождении в землях лесного фонда противоречит положениям статей 9, 31,34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, правилам землепользования и застройки Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области и препятствует сформировать и получить испрашиваемый земельный участок в аренду, что нарушает права физического лица 

<

данные изъяты> Е.В., как главы КФХ на получение земельного участка, и его последующего оформления в собственность.

Несовпадение границ территориальных и функциональных зон земельного участка ведет к невозможности определения правовой судьбы земельного участка и к невозможности его использования в соответствии с видом разрешенного использования.

Глава КФХ 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> Е.В. в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Представитель Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом.

Представитель министерства строительства Новосибирской области 

<

данные изъяты> А.Н. возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменном отзыве (т.1 л.д.221-223).

Представитель Федеральное агентство лесного хозяйства 

<

данные изъяты> Н.И. возражал против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.1 л.д.173-176).

Представитель министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области 

<

данные изъяты> Е.В. возражала против удовлетворения заявленных требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях (т.2. л.д.49-50).

Представитель департамента имущества и земельных отношений Новосибирской области 

<

данные изъяты> И.В. в судебное заседание не явилась, позицию по делу изложила в письменном отзыве (т.1 л.д.168-170).

Представитель администрации Искитимского района Новосибирской области в судебное заседание не явился, направил письменный отзыв, просил рассмотреть дело в его отсутствие (т.2 л.д.104-107).

Суд, выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, с учетом заключения прокурора, полагавшего, что в удовлетворении требований необходимо отказать в полном объеме, приходит к следующему.

Министерством строительства Новосибирской области издан приказ от 25.12.2024 № 240-НПА «Об утверждении генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Проанализировав содержание оспариваемого решения, суд приходит к выводу, что оно обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. 

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Административные истцы, оспаривая положения генерального плана, ссылаются на то, что при подготовке генерального плана не были учтены границы земельного участка с кадастровым номером №, который в настоящее время расположен в нескольких функциональных зонах, что препятствует сформировать и получить испрашиваемый земельный участок в аренду.

Отношения, связанные с территориальным планированием, регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

В соответствии с пунктами 1, 2 части 2 статьи 3 Закона Новосибирской области от 18.12.2015 № 27-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и органами государственной власти Новосибирской области и внесении изменения в статью 3 Закона Новосибирской области «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области, уполномоченный в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, осуществляет полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области, указанных в приложении 2 к настоящему Закону по утверждению генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений.

Согласно пункту 1 приложения 2 к Закону Новосибирской области от 18.12.2015 N 27-ОЗ, областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области, уполномоченный в сфере строительства, архитектуры и градостроительства, осуществляет полномочия органов местного самоуправления Искитимского района Новосибирской области в отношении сельских поселений, входящих в его состав, в том числе в отношении Совхозного сельсовета.

Министерство строительства Новосибирской области является областным исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, осуществляющим государственное управление и нормативное правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры и градостроительства Новосибирской области в пределах установленных федеральным законодательством и законодательством Новосибирской области полномочий (пункт 1 Положения о министерстве строительства Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 2 октября 2014 года № 398-п).

Частью 1 статьи 19 Закона Новосибирской области от 25.12.2006 № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» регламентировано, что областные исполнительные органы государственной власти Новосибирской области по вопросам, решение которых отнесено к их полномочиям, издают нормативные правовые акты в виде приказов.

Положением о министерстве строительства Новосибирской области, утвержденным постановлением Правительства Новосибирской области от 02.10.2014 № 398-п установлено, что министр издает приказы, имеющие нормативный характер, по вопросам, относящимся к сфере деятельности министерства (пункт 35).

Нормативные правовые акты областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, либо сведения конфиденциального характера, в течение десяти дней после дня их подписания. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается дата первой (в хронологическом порядке) публикации его полного текста в газете "Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области" или газете "Советская Сибирь" либо дата первого размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в сетевом издании "Сайт Законодательного Собрания Новосибирской области. Нормативные правовые акты", в сетевом издании "Официальный интернет-портал правовой информации Новосибирской области" (www.nsopravo.ru).

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения регламентирован статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Новосибирской области от 29 февраля 2016 N 57-п установлен Порядок взаимодействия между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и министерством строительства Новосибирской области при реализации ими перераспределенных полномочий (далее - Порядок).

Раздел II Порядка регламентирует особенности подготовки и утверждения генеральных планов поселений, входящих в границы территорий, указанных в приложении N 2 к Закону Новосибирской области от 18 декабря 2015 года N 27-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и органами государственной власти Новосибирской области и внесении изменения в статью 3 Закона Новосибирской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области".

Так, подготовка проекта генерального плана поселения, подготовка предложений о внесении изменений в генеральный план поселения осуществляются на основании решения Уполномоченного органа.

Решение о подготовке проекта генерального плана поселения подлежит опубликованию на официальном сайте Уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение пяти рабочих дней со дня принятия такого решения.

Организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний обеспечивает администрация муниципального образования в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, с учетом требований статьи 5.1 и статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана поселения, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний направляются администрацией муниципального образования в Уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней с даты опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проект генерального плана поселения до его утверждения подлежит согласованию в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решение об утверждении генерального плана поселения, решение об отклонении проекта генерального плана поселения и о его доработке подлежит опубликованию Уполномоченным органом на официальном сайте Уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в течение пяти рабочих дней со дня принятия такого решения.

Минстроем Новосибирской области 21 июня 2017 г. издан приказ № 206 «О подготовке проекта генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области».

В соответствии с постановлением главы Искитимского района Новосибирской области от 26 марта 2024 г. № 12-ПГ «О назначении и проведении общественных обсуждений по проекту генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области» назначены и проведены общественные обсуждения по проекту генерального плана Совхозного сельсовета (т. 2 л.д. 57-60).

Общественные обсуждения назначены с 29 марта 2024 г. по 26 апреля 2024 г., оповещение о назначении общественных обсуждений опубликовано в «Вестнике Искитимского района» от 29 марта 2024 г. № 10 и размещено на официальном сайте администрации Искитимского района Новосибирской области (https://iskitimr.nso.ru/page/4408). 

25 апреля 2024 г. подготовлено заключение и протокол о результатах общественных обсуждений по проекту генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области (т. 1 л.д. 185-189).

В соответствии с частью 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовленный проект изменений в генеральный план Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области 07 августа 2024 г. размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (http://fgis.economy.gov.ru) для согласования с уполномоченными федеральными, региональными, местными органами власти.

По результатам работы согласительной комиссии принято решение согласовать проект генерального плана с внесенными в него изменениями, учитывающими все замечания, явившиеся основанием для несогласия с данным проектом (т. 1 л.д. 204-214).

Приказом Минстроя Новосибирской области от 25.12.2024 № 240-НПА «Об утверждении генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области» утвержден генеральный план Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области (далее по тексту – Приказ № 240-НПА) (опубликован на официальном интернет портале правовой информации http://pravo.gov.ru, на сайте Минстроя Новосибирской области http://minstroy.nso.ru).

Генеральный план Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области размещен в федеральной государственной информационной системе территориального планирования - https://fgistp.economy.gov.ru.

Таким образом, проект генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области подготовлен в соответствии с вышеприведенными процедурами, регламентированными статьями 24 - 25 и 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Приказ № 240-НПА принят уполномоченным органом, в установленной форме, официально опубликован и вступил в законную силу и по указанным обстоятельствам административными истцами не оспаривается. 

Проверяя законность в части оспариваемого нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В связи с этим доводы административного иска о неопределенности правового режима земельного участка в результате нахождения в соответствии с Генеральным планом в двух функциональных зонах, не основаны на нормах законодательства.

Положениями части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне в целях создания правовой определенности правового режима его использования.

В отношении функциональных зон действующее градостроительное законодательство такого требования не содержит.

Кроме того, указанные в административном иске положения пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации касаются земель населенных пунктов, в то время как земельный участок с кадастровым номером № относится к другой категории земель – земли сельскохозяйственного назначения.

При разрешении заявленных требований суд исходит из того, что генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. 

Статья 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, являясь федеральной собственностью особого рода, имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство.

Частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств (часть 4 статьи 6.1 Лесного кодекса Российской Федерации).

Как установлено судом, земельный участок с кадастровым номером № имеет пересечение с землями лесного фонда Искитимского лесничества площадью 99 515 кв.м. (т.1 л.д. 177-178, т.2 л.д.29-45,97-102).

Зона лесов отображена на картах (приложениях к генеральному плану) на основании статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом соблюдения интересов Российской Федерации, так как на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, равно как и на момент рассмотрения дела, право федеральной собственности на лесные участки не прекращено.

Кроме того, согласно сведениям ЕГРН границы земельного участка с кадастровым номером № не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства, площадь земельного участка является декларированной (условной), точные сведения о ее фактическом размере и местоположении границ отсутствуют.

С учетом изложенного, оспариваемый генеральный план Совхозного сельсовета Исктитмского района Новосибирской области не нарушает требования имеющего большую юридическую силу законодательства и права КФХ 

<

данные изъяты> и его главы, поэтому оснований для удовлетворения административного иска не имеется.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд 

решил:

в удовлетворении требований главы КФХ 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты>, КФХ ФИО к министерству строительства Новосибирской области, Совхозному сельсовету Искитимского района Новосибирской области об оспаривании в части приказа Минстроя Новосибирской области от 25.12.2024 № 240-НПА «Об утверждении генерального плана Совхозного сельсовета Искитимского района Новосибирской области» отказать в полном объеме.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, представление в месячный срок со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд. 

Судья Разуваева А.Л.

Мотивированное решение составлено 31 июля 2025 г.