Дело № 3а-72/2020 

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

02 декабря 2020 года город Севастополь

Севастопольский городской суд в составе: 

судьи Артамоновой Т.А., 

при секретаре Шмавоняне Д.С., помощнике судьи Лактионовой Ю.О.,

с участием представителя административного истца - С.В.,

представителя заинтересованного лица – Я.С.,

прокурора Берловой Е.В., 

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т.В. об оспаривании нормативного правового акта в части,

установил:

ДД.ММ.ГГГГ Правительством Севастополя издано постановление №-ПП (в редакции постановления от 09.08.2019 № 499-ПП), которым утверждена документация по планировке территории «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования» (далее по тексту – постановление от 23.04.2018 № 248-ПП).

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта РФ Губернатором города Севастополя ФИО1, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано 25.04.2018 и 12.08.2019 (в редакции постановления от 09.08.2019 № 499-ПП) на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru).

Т.В. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, впоследствии уточненным, в котором просит признать названное постановление незаконным в части пересечения территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования границ находящегося у административного истца в долгосрочной аренде земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: 

<

адрес>-В с находящимся на нем нежилым зданием. В частности, установленные постановлением от 23.04.2018 № 248-ПП красные линии пересекают земельный участок в следующих точках:

Обозначение (номер) характерной точки 

Перечень координат характерных точек в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости 

X 

Y 

10 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> 

11 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> 

12 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> 

13 

<

данные изъяты> 

<

данные изъяты> 

В обоснование иска Т.В. указывает на нарушение названным постановлением в оспариваемой части ее прав и законных интересов как правообладателя земельного участка и здания, полностью входящего в границы красных линий, поскольку она имеет намерение выкупить данный земельный участок в собственность, однако ответом Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 09.10.2019 ей в таком выкупе отказано со ссылкой на нахождение участка в границах красных линий уличной дорожной сети.

Отнесение названного земельного участка к территории улично-дорожной сети противоречит статьям 36, 42, 43, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года № 150, согласно которым изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд является исключительной мерой, необходимо учитывать фактическое землепользование, установление красных линий применительно к строительству дороги и объектов транспортной инфраструктуры должно быть обоснованным.

В судебном заседании представитель административного истца С.В. уточненный административный иск поддержал по изложенным выше основаниям.

Представитель заинтересованного лица - Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя Я.С. с иском не согласилась в полном объеме по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель административного ответчика – Правительства Севастополя в судебное заседание не явился, извещен своевременно и надлежащим образом, ранее в ходе разбирательства требования Т.В. не признал по основаниям, изложенным в письменном отзыве на иск. 

Представители заинтересованных лиц – Департамента по имущественным и земельным отношениям 

<

адрес>, Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя в судебное заседание не явились, извещены своевременно и надлежащим образом.

Изучив доводы иска, возражений на него, материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим частичному удовлетворению в той мере, в какой в оспариваемом нормативном правовом акте не разрешен вопрос об изъятии земельного участка для государственных нужд, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее также - ГрК РФ) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Согласно подпункту 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения установлены статьей 63 ГрК РФ, согласно части 2 которой в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, в частности Севастополя, полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанного субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия, установленные частью 3 статьи 8 Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя от 14.04.2014 № 1-ЗС, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 11.04.2014, Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

Правительство Севастополя издает, в том числе, постановления, принятые в пределах полномочий, обязательные к исполнению в городе Севастополе (статья 35 Устава).

Аналогичные положения закреплены в части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя», части 1 статьи 22 Закона города Севастополя от 30.04.2014 № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя».

При этом, принятие Проекта планировки и проекта межевания территории осуществлено Правительством Севастополя в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года» (утв. постановлением Правительства РФ 11.08.2014 № 790), Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2015-2020 годы (утв. постановлением Правительства Севастополя от 06.05.2015 № 366-ПП) с изменениями в редакции постановления Правительства Севастополя от 11.04.2016 № 291-ПП, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утв. постановлением Правительства Севастополя от 20.12.2016 № 1000-ПП) с изменениями в редакции постановлений Правительства Севастополя от 24.11.2017 № 887-ПП и от 30.03.2018 № 204-ПП, постановления Правительства Севастополя «О разработке градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования» от 17.09.2015 № 888-ПП.

Исходя из норм приведенного законодательства, оспариваемое постановление принято в соответствии с полномочиями и компетенцией органов государственной власти города Севастополя и по этим основаниям не оспаривается.

Обязанность опубликования документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, предусмотрена частями 15,16 статьи 45 ГрК РФ.

Как указывалось выше, постановление Правительства Севастополя от 23.04.2018 № 248-ПП официально опубликовано 25.04.2018 на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru), а затем 12.08.2019 опубликовано принятое в связи с изменением наименования данной градостроительной документации постановление Правительства Севастополя от 09.08.2019 № 499-ПП. Следовательно, требования закона об опубликовании утверждаемой части документации по планировке территории соблюдены.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не нарушена, что также не оспаривается административным истцом.

В соответствии с положениями ГрК РФ, действующими в редакции до вступления в силу статьи 5.1, введенной Федеральным законом от 29.12.2017 № 455-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с учетом норм статьи 19 названного федерального закона, обязательному рассмотрению на публичных слушаниях подлежали проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории на основании решения органа местного самоуправления поселения, городского округа (статья 46 ГрК РФ). 

В соответствии с положениями пункта 5 части 1 статьи 3, статьи 11 Закона города Севастополя от 10.03.2017 № 325-ЗС «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе», Регламентом проведения собрания участников публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе (утв. приказом Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 05.05.2017 № 53), распоряжением Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 09.11.2017 № 837 публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования состоялись 14.12.2017, о чем составлен протокол публичных слушаний № 31, утвержденный директором Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя, из которого усматривается, что публичные слушания признаны состоявшимися. 

Следовательно, участие граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта ее планировки и проекта ее межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названных проектов, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено.

Следует отметить, что полномочия и компетенция Правительства Севастополя, процедура принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта неоднократно были предметом проверки судов, в том числе, Верховного Суда Российской Федерации. Иных нарушений принятия, опубликования оспариваемого постановления административным истцом не приведено.

Как усматривается из материалов дела и установлено в ходе разбирательства, Т.В. является субъектом регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом правоотношений.

Так, с 2006 года у нее находится в пользовании на основании договоров аренды от 06.10.2006, а затем - от 25.03.2019 №, заключенного с Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя сроком до 09.11.2031, зарегистрированного в Едином государственном реестре недвижимости 15.04.2019, земельный участок площадью 3 000 кв.м, расположенный по адресу: 

<

адрес>-В, с кадастровым номером №, категория земель - земли населенного пункта, вид разрешенного использования – склады (код 6.9), строительная промышленность (код 6.6), для размещения коммунальных, складских объектов. Данный участок находится на государственном кадастровом учете с 06.10.2006, 23.02.2019 на него зарегистрировано право собственности субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополь.

Также Т.В. является собственником расположенного на данном земельном участке нежилого здания площадью 70,7 кв.м., кадастровый №, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости 27.11.2018.

23.07.2019 Т.В. обратилась посредством ГКУ «МФЦ в городе Севастополе» в Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером № в собственность без проведения торгов за плату.

09.10.2019 Департаментом отказано в предоставлении данной государственной услуги, так как испрашиваемый земельный участок расположен в границах красных линий уличной дорожной сети, утвержденной постановлением от 23.04.2018 № 248-ПП, в связи с чем является ограниченным в обороте и его предоставление в собственность не допускается.

31.03.2020 на земельный участок Т.В. выдан Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя градостроительный план (ГПЗУ), согласно которому на нем расположен объект капительного строительства, определена зона застройки, указаны ограничения, в том числе, в связи с его расположением в границах красных линий уличной дорожной сети, утвержденной постановлением от 23.04.2018 № 248-ПП.

В соответствии с Генеральным планом города Севастополя, утвержденным решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 № 4114 и являющимся действующей градостроительной документацией, земельный участок расположен по функциональному назначению частично в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов), частично в коммунально-складской зоне. 

Согласно оспариваемой административным истцом документации по планировке территории (план красных линий, проект межевания), утвержденной постановлением от 23.04.2018 № 248-ПП, земельный участок истца частично (площадью 1 750 кв.м.) находится в границах красных линий уличной дорожной сети (магистральная улица общегородского значения - улица ФИО2, дублер 2).

В связи с этим сведения о земельном участке Т.В. внесены в Том 6. Книга 4. Часть 1,2 Проекта межевания территории Этап VI. Таблица 1.1 «Ведомость земельных участков, сведения о границах которых содержатся в государственном кадастре недвижимости, предполагаемых к установлению ограничений и обременений в использовании».

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7); утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25).

Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Также по смыслу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), пунктов 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ и статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.

Таким образом, вопросы территорий общего пользования относятся к вопросам местного значения, а отображенная в оспариваемой истцом проектной документации магистральная улица общегородского значения ФИО2 (дорога – дублер 2), вопреки доводам истца, является объектом местного значения.

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ и пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 ЗК РФ, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. При этом в части 3 статьи 42 ГрК РФ указано, что основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий (часть 9 статьи 42 ГрК РФ). Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.

В данном случае проект планировки территории и проект межевания территории не содержат сведений о земельном участке с кадастровым номером № как подлежащем изъятию для государственных (муниципальных) нужд, что создает правовую неопределенность его судьбы и может повлечь неисполнимость документации по планировке территории.

С учетом вышепоименованных норм ГрК РФ, отнесение земельного участка, находящегося в пользовании Т.В., к территории уличной дорожной сети свидетельствует о необходимости решения вопроса об изъятии такого земельного участка, и согласования проекта планировки территории с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (часть 12.4 статьи 45 ГрК РФ).

Доводы административного истца о противоречии постановления от 23.04.2018 № 248-ПП Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 № 4114, несостоятельны, поскольку в ходе разбирательства по делу установлено, что красные линии уличной дорожной сети и территории общего пользования в спорном месте данным Генеральным планом также были установлены. Правила землепользования и застройки на территории города Севастополя не утверждены.

Ссылки Т.В. на принятие оспариваемого нормативного правового акта без учета фактического землепользования и наличия объекта капитального строительства, не свидетельствуют о не законности постановления от 23.04.2018 № 248-ПП, поскольку вышеназванные положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат обязательных требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

По смыслу части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование осуществляется в целях комплексного развития территории, исходя из совокупности различных факторов, и карты, входящие в состав документации по планировке, отображают не только фактическое, но и перспективное использование территории.

Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 28.03.2017 № 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Европейский Суд по правам человека также неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Наличие у истца выданного уполномоченным органом градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ) также не влечет отмену красных линий, поскольку в силу части 1 статьи 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка. При этом, документы территориального планирования и градостроительного зонирования, документация по планировке территории входят в число источников информации для подготовки ГПЗУ, а не наоборот (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ). 

Вопреки доводам истца, оснований для признания произвольности установления красных линий в спорном месте, влекущих не действительность постановления, не установлено, как и нарушений Государственной программы города Севастополя о развитии градостроительной деятельности, утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 13 декабря 2018 года № 864-ПП условий Государственного контракта от 08 августа 2016 года №. Напротив, оспариваемый Проект планировки и проект межевания территории принят в рамках реализации названной документации.

С учетом вышеизложенного, руководствуясь положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, суд находит иск подлежащим частичному удовлетворению, постановление от 23.04.2018 № 248-ПП подлежит признанию не действующим со дня вступления решения в законную силу в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок, расположенный по адресу: 

<

адрес>-В, с кадастровым номером №, резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Т.В. удовлетворить частично.

Признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года № 248-ПП «Об утверждении документации по планировке территории «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования» (в редакции постановления Правительства Севастополя от 09 августа 2019 года № 499-ПП) в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок, расположенный по адресу: 

<

адрес>-В, с кадастровым номером №, резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

В удовлетворении остальных исковых требований Т.В. отказать.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Севастопольский городской суд.

Судья Т.А. Артамонова

Мотивированное решение в окончательной форме изготовлено 08 декабря 2020 года.