Дело № 12-101/2018

РЕШЕНИЕ

по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении

г.Советский 06 июня 2018 года 

Судья Советского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Мельникова Т.Л.,

с участием старшего помощника Югорского межрайонного прокурора 

Скрипниковой Е.А.,

защитника Сухицкой Л.А.,

при секретаре Мурыгиной Ю.А.,

рассмотрев протест Югорского межрайонного прокурора Киселева М.Б. на постановление мирового судьи судебного участка № 1 Советского судебного района ХМАО - Югры от 07 мая 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.19.6.1 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением мирового судьи судебного участка № 1 Советского судебного района ХМАО - Югры от 07.05.2018 производство по делу об административном правонарушении в отношение ФИО1 прекращено на основании ч.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Не согласившись с постановлением мирового судьи, Югорский межрайонный прокурор обратился с протестом, в котором просит постановление мирового судьи отменить в виду того, что фактически осмотром земельных участков, переданных в аренду ИП (-), подменена проведенная внеплановая проверка при отсутствии оснований для её проведения, которая не была согласована с органом прокуратуры. Просит постановление мирового судьи отменить, дело направить на новое рассмотрение.

В судебном заседании ст.помощник прокурора Скрипникова Е.А. доводы протеста поддержала в полном объеме, пояснив в его обоснование, что согласно ч. 2 ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи. Порядок проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом к проведению муниципального земельного контроля применяются установленные Земельным кодексом РФ особенности (п. 31 ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ). В соответствии с Порядком осуществления муниципального земельного контроля в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, утвержденного постановлением Правительства ХМАО-Югры от 14.08.2015 № 257-п внеплановые проверки в отношении индивидуальных предпринимателей осуществляются в соответствии с Законом № 294-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль». Предметом муниципального земельного контроля является, в том числе, контроль использования земельных участков по целевому назначению.Основной целью обследования территорий, переданных в аренду ИП (-) являлась проверка соответствия используемых земельных участков их целевому назначению. Положения закона № 294-ФЗ предусматривают проведение плановых (рейдовых) осмотров земельных участков на основании плановых (рейдовых) заданий. При этом, порядок оформления таких заданий и их результатов устанавливаются, в том числе, органами местного самоуправления. Однако право на проведение подобных осмотров в постановлении администрации г.п. Советский от 16.05.2017 № 459 «Об утверждении административного регламента осуществления муниципального земельного контроля на территории городского поселения» отсутствует. В соответствии с ч. 1 ст. 71.2 ЗК РФ правом систематического наблюдения за исполнением требований законодательства Российской Федерации обладают должностные лица, уполномоченные на осуществление государственного земельного надзора, но не лица, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля. В связи с чем единственным способом реализации администрацией г.п. Советский права на обследование земельного участка на предмет соответствия его использования целевому назначения могла быть организация и проведение проверки в рамках Закона № 294-ФЗ.Таким образом, выводы мирового судьи об отсутствии в действиях ФИО1 состава вышеуказанного правонарушения сделаны преждевременно, без надлежащего анализа действующего законодательства РФ, что повлекло принятие неправильного в силу закона постановления.

ФИО1 в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения протеста не заявил. Судьей определено рассмотреть протест прокурора в отсутствие ФИО1 с участием его защитника.

Защитник Сухицкая Л.А. с доводами протеста не согласилась, указав, что главой г.п. ФИО2 ФИО1 организована не проверка, признаки которой перечислены в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ, а обследование территории с целью проверки соответствия использования земельных участков по назначению и соблюдению условий договоров аренды ИП (-), п.4.1.2 которых предусматривает право арендодателя на беспрепятственный доступ на территорию арендуемого земельного участка с целью его осмотра на предмет соблюдения условий договора. В материалах дела отсутствуют допустимые доказательства, достоверно подтверждающие факт совершения главой г.п. Советский административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.6.1. КоАП РФ. Кроме того, считает, что глава г.п.Советский ФИО1 не является субъектом указанного административного правонарушения, поскольку субъектами правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1. КоАП РФ, являются не все должностные лица органа, уполномоченного на осуществление муниципального контроля, а только те, которые допустили нарушения требований законодательства о муниципальном контроле, выразившиеся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок. В соответствии с п. 5 ст. 2 Закона № 294-ФЗ, мероприятием по контролю являютсядействия должностного лицаили должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим Федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документовюридического лица, индивидуального предпринимателя и иной информации об их деятельности, по осмотру и обследованиюиспользуемых указанными лицами при осуществлении деятельности производственных объектов и перевозимых указанными лицами грузов, но отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, плановых (рейдовых) осмотров и тому подобное. Таким образом, должностные лица, которые издалиправовой акт о проведении проверки, но не проводили проверку как совокупность мероприятий по контролю не являются субъектами правонарушения. Просит отказать в удовлетворении протеста.

Заслушав ст.помощника прокурора Скрипникову Е.А., защитника Сухицкую Л.А., исследовав доводы протеста и материалы дела, суд приходит к следующему.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности: событие административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно части 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административно-противоправным и наказуемым признается несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Прекращая производство по делу, мировой судья исходил из отсутствия в действиях ФИО1 состава административного правонарушения в виду того, что главой Администрации г.п. Советский ФИО1 организована не проверка, как мероприятие по муниципальному контролю, признаки которой перечислены в п. 4, 6 ст. 2 Закона №294, а обследование территории с целью проверки соответствия использования земельных участков по назначению и обследования условий соблюдения арендатором договоров аренды.

С таким решением мирового судьи нельзя согласиться по следующим основаниям.

При рассмотрении протеста судьей установлено, что 18 апреля 2018 года заместителем Югорского межрайонного прокурора в отношении главы г.п.Советский ФИО1 возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о том, что он, являясь главой г.п.Советский вынесением Распоряжения (номер) от (дата) организовал в период с (дата) по (дата) проведение проверки земельного участка, переданного в аренду ИП (-) с нарушением установленного порядка, а именно при отсутствии оснований для проведения проверки и без согласования её проведения с органами прокуратуры.

В соответствии с распоряжением (номер) от (дата) целями и задачами осмотра земельного участка являлось исследование характера построек на последнем, переданном в аренду по договору (номер), то есть фактически издано распоряжение об установлении использования земельного участка по целевому назначению.

При этом, выдаче указанного распоряжения предшествовало обращение ИП (-) в администрацию г.п.Советский об изменении вида разрешенного использования земельного участка (л.д.142).

Однако, порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов и регулируется Градостроительным кодексом РФ, а также Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) соответствующего муниципального образования.

Тем не менее, сотрудниками администрации г.п.Советский на основании распоряжения главы г.п.Советский был совершен, в частности, осмотр земельного участка, переданном ИП (-) в аренду по договору (номер), по результатам которого составлен акт осмотра земельного участка, явившийся основанием для обращения в Арбитражный Суд ХМАО-Югры с иском к ИП (-) о сносе самовольной постройки.

Проверки, проводимые должностными лицами и (или) органами государственного контроля (надзора) в отношении юридических лиц, в соответствии с Законом о защите юридических лиц, могут быть плановыми или внеплановыми. В 2017-2018 годах проверки индивидуального предпринимателя (-) администрацией г.(адрес) не планировались.

Согласно ч. 1 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

В силу ч. 2 ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи.

Порядок проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом, к проведению муниципального земельного контроля применяются установленные Земельным кодексом РФ особенности (п. 31 ч. 4 ст. 1 Закона № 294-ФЗ). Кроме того, осуществление муниципального земельного контроля на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры регламентировано Порядком осуществления муниципального земельного контроля в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, утвержденного постановлением Правительства ХМАО-Югры от 14.08.2015 № 257-п(далее - Порядок № 257-п).

Согласно п. 3.2 Порядка № 257-п предметом муниципального земельного контроля является контроль использования земельных участков по целевому назначению.

Проверкой, в смысле, придаваемой ей Законом 294-ФЗ, является совокупность проводимых органом муниципального контроля в отношении индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых им деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

При этом, ч.1 ст.13.2 Закона 294-ФЗ предусматривает возможность проведения плановых (рейдовых) осмотров, обследования земельных участков в процессе их эксплуатации уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий. Порядок оформления и содержание таких заданий и порядок оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также органами местного самоуправления.

Администрацией г.п.Советский 16.05.2017 утвержден админист-ративный Регламент №459 осуществления муниципального земельного контроля на территории г.п.Советский, который порядок проведения плановых (рейдовых) осмотров не регулирует, но регулирует порядок проведения проверок при осуществлении муниципального земельного контроля, предметом которого, в том числе, является использование земельных участков по целевому назначению (п.1.5 Административного регламента).

При этом, утвержденным на муниципальном уровне Регламентом №459 установлено, что муниципальный земельный контроль в виде проверки проводится только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения Администрации и в случае, предусмотренном ч.5 ст.10 Закона №294-ФЗ, копии документа о согласовании проведения проверок (п.1.6) 

В соответствии с ч.5 ст.10 Закона №294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а", "б" и "г" пункта 2, пункте 2.1 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. 

Исходя из системного понимания положений ст. 71.2 Земельного кодекса Российской Федерации и Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений, утвержденных Правительством РФ №251 от 18.03.2015, следует, что органы, уполномоченные на проведение муниципального земельного контроля, правом административного обследования земельных участков не обладают.

В связи с чем, способом реализации администрацией г.п. Советский права на обследование земельного участка на предмет соответствия его использования целевому назначению является организация и проведение проверки в рамках Закона № 294-ФЗ.

Выводы мирового судьи о том, что должностные лица администрации г.п.Советский вышли за пределы вынесенного распоряжения (номер) от 12.01.2018, обследовав три земельных участка вместо одного, предоставленного по договору аренда №33с/ю несостоятельны, поскольку при рассмотрении протеста достоверно установлено, что участок с кадастровым номером 86:09:0101015:1377 обследован на основании распоряжения (номер) от (дата) с составлением впоследующем акта обследования, то есть в пределах изданного распоряжения. Иные земельные участки обследованы на основании распоряжения главы г.п.Советский (номер) от (дата). При этом, при возбуждении дела об административном правонарушении, должностному лицу ФИО1 издание распоряжения (номер) не вменялось. Данному обстоятельству при рассмотрении дела мировым судьей оценка не дана.

Установление в п. 4.1.2 договора аренды земельного участка право арендодателя на беспрепятственный доступ на территорию арендуемого земельного участка с целью его осмотра на предмет соблюдения условий договора допускает бесконтрольность в проведении таких проверочных мероприятий и противоречит сути правового регулирования и принципам защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 3 Закона № 294-ФЗ).

При этом, несоблюдение формальных процедур по организации, проведению и оформлению результатов проверки (отсутствие надлежаще оформленных распоряжения, акта и т.д.) не может свидетельствовать об отсутствии проверки как таковой, поскольку умышленное невыполнение предписанных законом действий может влечь нарушение прав индивидуального предпринимателя.

При рассмотрении дела мировым судьей в нарушение требований статей 26.1, 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изложенные обстоятельства не учтены, выводы о том, что главой Администрации г.п. Советский ФИО1 организована не проверка, как мероприятие по муниципальному контролю, признаки которой перечислены в п. 4, 6 ст. 2 Закона №294, а обследование территории с целью проверки соответствия использования земельных участков по назначению и установления соблюдения условий договора арендатором, сделаны преждевременно и указанные выводы фундаментально и существенно повлияли на исход дела.

При таких обстоятельствах, решение мирового судьи от 07.05.2018, вынесенное в отношении должностного лица главы г.п.ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит отмене.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, устанавливает в пункте 2 статьи 4 Протокола № 7 (в редакции Протокола № 11), что право не привлекаться повторно к суду или повторному наказанию не препятствует повторному рассмотрению дела в соответствии с законом соответствующего государства, если в ходе предыдущего разбирательства было допущено имеющее фундаментальный, принципиальный характер существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.

Требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу при обнаружении существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела.

Из содержания пункта 4 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения протеста на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, правомочному рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Учитывая, что на момент рассмотрения протеста срок давности привлечения ФИО1 к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях для данной категории дел, не истек, дело подлежит возвращению мировому судье на новое рассмотрение.

Доводы о субъектном составе правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.6.1 КоАП РФ подлежат разрешению при новом рассмотрении дела. 

Руководствуясь п. 4 ч. 1 ст. 30.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, суд

РЕШИЛ:

Протест Югорского межрайонного прокурора Киселева М.Б. на постановление мирового судьи судебного участка № 1 Советского судебного района ХМАО - Югры от 07 мая 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.19.6.1 КоАП РФ, удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Советского судебного района ХМАО - Югры от 07 мая 2018 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст.19.6.1 КоАП РФ в отношение должностного лица - главы администрации городского поселения Советский ФИО1 - отменить, направить дело на новое рассмотрение мировому судье судебного участка № 1 Советского судебного района ХМАО - Югры. 

Федеральный судья Т.Л. Мельникова