УИД 10OS0000-01-2024-000155-22

№ 3а-72/2024

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

3 октября 2024 г. г. Петрозаводск

Верховный Суд Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Кузнецовой И.А.,

при ведении протокола помощником судьи Елизаровой Н.В.,

с участием прокуроров Спиридонова С.А. и ФИО1, 

представителя административных истцов ФИО2,

представителя административного ответчика ФИО3,

представителя заинтересованных лиц Главы Республики Карелия и администрации Главы Республики Карелия ФИО4, 

представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11 о признании не действующим Закона Республики Карелия от 19.06.2024 № 2961-ЗРК «О признании утратившими силу части 10 статьи 4 и частей 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» в части,

установил:

административный иск заявлен по тем основаниям, что административные истцы на основании пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 №2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» имеют право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков на территории Республики Карелия, находящихся в государственной или муниципальной собственности. На момент подачи административного иска данное право административными истцами реализовано не было. 19 июня 2024 г. Законодательным собранием Республики Карелия принят Закон Республики Карелия № 2961-ЗРК «О признании утратившими силу части 10 статьи 4 и частей 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия». Указывая на то, что внесенные Законом Республики Карелия от 19.06.2024 № 2961-ЗРК изменения исключают для административных истцов возможность проведения процедуры предварительного согласования предоставления земельных участков в целях их образования и дальнейшего использования, что является грубым нарушением части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, а также положений пункта 2 статьи 15, пункта 1 статьи 25, пункта 1 статьи 39.14, статьи 39.5, подпункта 6 пункта 1 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, административные истцы просили признать не действующим Закон Республики Карелия от 19.06.2024 № 2961-ЗРК «О признании утратившими силу части 10 статьи 4 и частей 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» в части признания утратившими силу положений части 10 статьи 4, части 13 статьи 4.2 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 №2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия».

Определением судьи от 27 августа 2024 г. к производству суда принято измененное административное исковое заявление, в соответствии с которым административные истцы дополнили основания административного иска, обосновывают заявленные требования также положениями пункта 3 статьи 6, статьи 11.10, пункта 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации и указывают, что Законодательное Собрание Республики Карелия ошибочно производит расширительное толкование пункта 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации. Для того, чтобы участок земли мог стать объектом земельных правоотношений, он должен быть образован в земельный участок, который будет соответствовать всем предъявляемым федеральным законодательством требованиям. Под порядком предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно следует понимать деятельность уполномоченного органа по распоряжению сформированными земельными участками, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет. В свою очередь отказ от принятия заявлений льготных категорий граждан об утверждении схем расположения земельных участков является существенным нарушением положений статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, а также не относится к пункту 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, так как органы государственной власти не наделены полномочиями установления порядка образования земельных участков. Таким образом, федеральным законодательством установлено право заинтересованных лиц на обращение в адрес уполномоченного органа с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, в том числе для целей образования земельного участка и предоставления его в собственность без проведения торгов. Внесенные изменения не соответствуют требованиям Земельного кодекса Российской Федерации и приняты при отсутствии соблюдения пункта 7 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

Административный ответчик Законодательное собрание Республики Карелия в возражениях на административный иск и дополнениях к ним просило в удовлетворении заявленных требований отказать. Указано, что оспариваемый Закон Республики Карелия №2961-ЗРК принят в пределах полномочий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Действующая редакция Закона Республики Карелия №2101-ЗРК не лишает и не ограничивает права граждан, отнесенных к установленным в данном Законе льготным категориям граждан, на получение земельных участков в порядке, установленном статьями 4 и 4.2 данного Закона. В пояснительной записке к проекту закона была указана цель его принятия – обеспечение равных условий для реализации прав граждан, относящихся к одним льготным категориям, на получение земельных участков, а также устранение коррупционных рисков. Довод административных истцов о том, что порядок предоставления земельных участков многодетным семьям, определяемый законом субъекта Российской Федерации, не должен противоречить требованиям общего порядка предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, установленного пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации, является несостоятельным, поскольку пункт 7 статьи 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации содержит случаи, когда данная статья не применяется, в том числе случай, когда предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно осуществляется в соответствии со статьей 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации.

Заинтересованное лицо Уполномоченный по правам человека в Республике Карелия ФИО12 в отзыве на административный иск указала, что оспариваемый Закон Республики Карелия №2961-ЗРК принят Законодательным собранием Республики Карелия в пределах своих полномочий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Полагала, что действующая редакция Закона Республики Карелия №2101-ЗРК не лишает и не ограничивает права граждан, отнесенных к установленным в данном Законе льготным категориям граждан, на получение земельных участков в порядке, установленном статьями 4 и 4.2 данного Закона.

Заинтересованное лицо Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия в отзыве на административный иск указало, что при внесении изменений в Закон Законодательное Собрание Республики Карелия действовало в пределах своей компетенции. При проведении правовой экспертизы Закона противоречий Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, а также нарушений правил юридической техники не выявлено.

Заинтересованное лицо Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия в письменных пояснениях указало, что оспариваемый закон принят в рамках реализации предоставленных Земельным кодексом Российской Федерации полномочий и в рамках дискреционных полномочий законодателя субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться как нарушающий конституционные права граждан. Несмотря на внесение оспариваемым законом изменений в порядок предоставления земельных участков льготным категориям граждан, действующая редакция Закона Республики Карелия №2101-ЗРК не лишает и не ограничивает права граждан на получение земельных участков в собственность.

Заинтересованные лица Глава Республики Карелия, администрация Главы Республики Карелия и Правительство Республики Карелия в письменных пояснениях указали, что нормы части 10 статьи 4, части 13 статьи 4.2 Закона Республики Карелия №2101-ЗРК предусматривали право заявителя в своем заявлении указать местоположение земельного участка либо конкретный земельный участок (с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории). Указанные нормы предоставляли заявителю дополнительную возможность обратиться с заявлением о предоставлении конкретного земельного участка, а не земельного участка из утвержденного уполномоченным органом перечня земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность, что является особенностью механизма правоприменения в указанных правоотношениях. В то же время действующая редакция Закона Республики Карелия №2101-ЗРК не лишает и не ограничивает права граждан, отнесенных к установленным в указанном Законе льготным категориям граждан, на получение земельных участков в порядке, установленном статьями 4 и 4.2 данного Закона.

Заинтересованное лицо ГКУ РК «Управление земельными ресурсами» в возражениях на административный иск указало, что внесение оспариваемым законом изменений в порядок предоставления земельных участков льготным категориям граждан действующая редакция Закона Республики Карелия №2101-ЗРК не лишает и не ограничивает права граждан на получение земельных участков в собственность.

Заинтересованные лица администрация Прионежского муниципального района, администрация Пряжинского национального муниципального района, Управление Росреестра по Республике Карелия в отзывах на административный иск оставили разрешение спора по существу на усмотрение суда.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО2, действующий на основании доверенности, заявленные требования поддержал в полном объеме.

Представитель административного ответчика ФИО3, представитель заинтересованных лиц Главы Республики Карелия и администрации Главы Республики Карелия ФИО4, представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия ФИО5, действующие на основании доверенностей, в судебном заседании полагали, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований. Ранее в судебном заседании представитель заинтересованных лиц Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия и Правительства Республики Карелия ФИО13, действующая на основании доверенностей, полагала, что отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание после перерыва не явились, извещены надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав объяснения явившихся лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Частью 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно подпунктам 6 и 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления, в том числе:

земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно;

земельного участка иным не указанным в подпункте 6 настоящей статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу пунктов 1 и 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 № 2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» (далее - Закон Республики Карелия № 2101-ЗРК) настоящий Закон определяет случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность земельных участков на территории Республики Карелия, находящихся в государственной или муниципальной собственности (далее - земельные участки), в частности:

многодетным семьям для индивидуального жилищного строительства, ведения садоводства, личного подсобного хозяйства в границах населенных пунктов, а также условия предоставления иной меры социальной поддержки по обеспечению многодетных семей жилыми помещениями в форме единовременной денежной выплаты взамен бесплатного предоставления в собственность земельного участка (далее - единовременная денежная выплата);

указанным в пункте 1 распоряжения Президента Российской Федерации от 06.06.2023 № 174-рп «О дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, лиц, проходивших службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и членов их семей» военнослужащим и лицам, заключившим контракт о пребывании в добровольческом формировании, содействующем выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, и лицам, проходящим (проходившим) службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имеющим специальные звания полиции, удостоенным звания Героя Российской Федерации или награжденным орденами Российской Федерации за заслуги, проявленные в ходе участия в специальной военной операции, и являющимся ветеранами боевых действий, для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в границах населенных пунктов, ведения садоводства.

Из материалов дела следует, что ФИО11 27 февраля 2024 г. принимает участие в специальной военной операции, награжден орденом Мужества, с 1 июля 2024 г. поставлен в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди 45.

ФИО6 является членом многодетной семьи, 12 апреля 2017 г. поставлена в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди по Петрозаводскому городскому округу 1362.

ФИО7 является членом многодетной семьи, 28 сентября 2022 г. поставлена в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди по Прионежскому муниципальному району 702.

ФИО8 является членом многодетной семьи, 10 октября 2018 г. поставлена в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди по Петрозаводскому городскому округу 1723.

ФИО9 является членом многодетной семьи, с 31 июля 2019 г. поставлена в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди по Петрозаводскому городскому округу 1903.

ФИО10 является членом многодетной семьи, 28 ноября 2019 г. поставлена в очередь на получение земельных участков в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК, номер очереди по Петрозаводскому городскому округу 2006.

Частью 10 статьи 4 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК (в редакции от 25.12.2023 № 2926-ЗРК), определяющей порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям земельных участков, было предусмотрено, что заявитель в своем заявлении вправе указать местоположение земельного участка либо конкретный земельный участок (с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка), подготовленной в соответствии с законодательством Российской Федерации). Уполномоченный орган рассматривает возможность предоставления земельного участка с учетом экологических и градостроительных условий использования такого земельного участка в соответствии с документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки и документацией по планировке территории.

Частью 13 статьи 4.2 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК (в редакции от 25.12.2023 № 2926-ЗРК), определяющей порядок бесплатного предоставления в собственность военнослужащим и лицам, указанным в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона, членам семьи указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона военнослужащих и лиц, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в ходе участия в специальной военной операции, лицам, награжденным орденом «Сампо», земельных участков, было предусмотрено, что заявитель в своем заявлении вправе указать конкретный земельный участок (не включенный в перечень) либо местоположение земельного участка (с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка), подготовленной в соответствии с законодательством Российской Федерации). В случае если земельный участок, указанный заявителем в заявлении, относится к муниципальной собственности, исполнительный орган Республики Карелия после принятия решения о соответствии заявителя требованиям, установленным частью 1 статьи 2.1 и части 1 статьи 2.2 настоящего Закона, и включении его в реестр лиц, имеющих право на получение земельного участка, направляет заявление с приложением указанного решения в орган местного самоуправления, в собственности которого находится земельный участок.

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Карелия от 19.06.2024 № 2961-ЗРК «О признании утратившими силу части 10 статьи 4 и частей 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» (далее - Закон Республики Карелия № 2961-ЗРК) часть 10 статьи 4 и части 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия от 06.03.2017 № 2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» признаны утратившими силу.

Согласно части 1 статьи 2 Закона Республики Карелия № 2961-ЗРК данный Закон вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования.

Поскольку оспариваемый закон был официального опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 июня 2024 г., то вступил в силу 2 июля 2024 г.

Таким образом, административные истцы являются лицами, которым в силу закона предоставлено право на получение бесплатно в собственность земельных участков на территории Республики Карелия, находящихся в государственной или муниципальной собственности, однако данное право на момент рассмотрения настоящего административного дела ими не реализовано, административные истцы не стали собственниками земельного участка в соответствии с Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК. 

При таких обстоятельствах административные истцы являются субъектам отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с чем они вправе обращаться с настоящим административным иском.

Пунктами «в» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; земельное законодательство.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

В силу пункта 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», части 1 статьи 42 Конституции Республики Карелия право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит, в частности, прокурору субъекта Российской Федерации.

В силу частей 2 и 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом; проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях, решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Законодательное Собрание Республики Карелия является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Республики Карелия. Законодательное Собрание Республики Карелия состоит из 36 депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (части 1 и 2 статьи 32 Конституции Республики Карелия).

К полномочиям Законодательного Собрания Республики Карелия статья 41 Конституции Республики Карелия относит, в том числе осуществление законодательного регулирования по предметам ведения Республики Карелия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Карелия в пределах полномочий Республики Карелия.

21 мая 2024 г. на рассмотрение Законодательного Собрания Республики Карелия прокурором Республики Карелия Харченковым Д.Н. в порядке законодательной инициативы был внесен проект закона Республики Карелия №370-VII «О признании утратившими силу части 10 статьи 4 и частей 13 и 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Карелия» (далее – проект закона).

В пояснительной записке к проекту закона было указано, что в соответствии с частями 8 и 9 статьи 4 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК предоставление в собственность многодетным семьям земельных участков, включенных в перечень, осуществляется в той хронологической последовательности, в какой от них поступили заявления. Многодетные семьи выбирают земельные участки, включенные в перечень, в той хронологической последовательности, в какой от них поступили заявления. Исходя из приведенных норм, указанная хронологическая последовательность соответствует сформированной очередности граждан, относящихся к одной категории и имеющих гарантированное Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК право, равные условия реализации которого должны быть созданы и обеспечены в республике. При этом, приведенное в части 10 статьи 4 и частях 10-14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия№ 2101-ЗРК регулирование на практике позволяет получить земельный участок, не включенный в перечни земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям, иным льготным категориям граждан, и, соответственно, без учета существующей очередности. Это безусловно затрагивает права и законные интересы многодетных семей, иных льготных категорий граждан, которые обратились с заявлениями в уполномоченный орган ранее, чем граждане, самостоятельно подобравшие земельные участки и подготовившиеся схемы их расположения на кадастровом плане территории. Кроме того, решение о возможности (невозможности) предоставления земельного участка в данном случае принимается по усмотрению уполномоченного органа. Таким образом, указанные положения Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК несут высокие коррупционные риски, а также не обеспечивают равные условия для реализации прав граждан, относящихся к одним льготным категориям на получение земельных участков.

Проект закона был рассмотрен на заседании Комитета Законодательного Собрания Республики Карелия по экономической и промышленной политике, энергетике и жилищно-коммунальному хозяйству 7 июня 2024 г. (вопрос № 3) и рекомендован к принятию в первом и втором окончательном чтениях, с учетом поправки, подготовленной депутатом ФИО14

13 июня 2024 г. проект закона был принят Законодательным Собранием Республики Карелия в первом и втором окончательном чтениях (вопрос № 17, постановления № 1061-VII ЗС и № 1062-VII ЗС).

19 июня 2024 г. Закон Республики Карелия №2961-ЗРК был подписан Главой Республики Карелия и обнародован (официально опубликован) на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 июня 2024 г.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением формы, вида, подписан уполномоченным лицом, порядок опубликования соблюден.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации определены случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно. 

Как уже было указано ранее, согласно подпунктам 6 и 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления, в том числе:

земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно;

земельного участка иным не указанным в подпункте 6 настоящей статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно.

Так, согласно пункту 1 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, осуществляется однократно. Если гражданин имеет право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно по нескольким основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, этот гражданин вправе получить бесплатно в собственность земельный участок по одному из указанных оснований.

В силу пункта 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 настоящего Кодекса, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 19 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что в случае, если субъектом Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не установлен порядок предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), предоставление земельных участков указанным гражданам осуществляется в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона). При этом орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, вправе обеспечить подготовку и утверждение схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории, выполнение кадастровых работ и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков в целях их предоставления в собственность бесплатно указанным гражданам при отсутствии заявления заинтересованного лица.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации наделяет законодателя субъекта Российской Федерации полномочием определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность.

В Республике Карелия указанный порядок урегулирован Законом Республики Карелия от 06.03.2017 № 2101-ЗРК «О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия», в частности, статьей 4 указанного Закона определен порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям земельных участков; статьей 4.1 Закона – порядок предоставления многодетной семье с ее согласия взамен бесплатного предоставления в собственность земельного участка единовременной денежной выплаты; статьей 4.2 Закона – порядок бесплатного предоставления в собственность военнослужащим и лицам, указанным в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона, членам семьи указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона военнослужащих и лиц, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в ходе участия в специальной военной операции, лицам, награжденным орденом «Сампо», земельных участков.

Поскольку вопрос льготного предоставления земельных участков категории граждан, к которым относятся административные истцы, в Республике Карелия урегулирован, общие положения Земельного кодекса Российской Федерации, определяющие порядок формирования и выделения земельных участков (в том числе о подготовке схемы расположения земельного участка и о подаче заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка), к спорным правоотношениям, вопреки позиции административных истцов, не применяются.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 16.05.2024 №1122-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан ФИО15 и ФИО16 на нарушение их конституционных прав пунктом 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», Конституция Российской Федерации, устанавливая в соответствии с целями социального государства гарантии социальной защиты и относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), вместе с тем не закрепляет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты, включая как денежные, так и натуральные формы их обеспечения. Притом что бесплатное предоставление земельных участков Конституцией Российской Федерации не гарантируется, разрешение данных вопросов относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации (определения от 21.12.2006 № 633-О, от 17.07.2007 № 500-О-О, от 28.02.2017 № 406-О, от 28.03.2017 № 643-О, от 25.05.2017 № 1054-О и др.).

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно констатировал, что, в силу статей 10 и 72 Конституции Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса (определения от 22.02.2012 № 523-О-О, от 25.02.2013 № 193-О, от 24.12.2013 № 2134-О, от 21.11.2013 № 1831-О и др.).

Согласно пункту 2 статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность.

В соответствии с частями 7-9 статьи 4, частями 10-12 статьи 4.2 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК в целях бесплатного предоставления земельных участков в собственность многодетным семьям, военнослужащим и лицам, указанным в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона, членам семьи указанных в пункте 2 части 1 статьи 1 настоящего Закона военнослужащих и лиц, погибших (умерших) вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в ходе участия в специальной военной операции, лицам, награжденным орденом «Сампо», уполномоченный орган в пределах своей компетенции утверждает перечень земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность (далее статье - перечень). Предоставление в собственность указанным категориям граждан земельных участков, включенных в перечень, осуществляется в той хронологической последовательности, в какой от них поступили заявления. Указанные категории граждан выбирают земельные участки, включенные в перечень, в той хронологической последовательности, в какой от них поступили заявления.

Согласно представленным Министерством имущественных и земельных отношений Республики Карелия сведениям по состоянию на 1 сентября 2024 г. в очередь на получение земельных участков включено 6527 многодетных семей. За первое полугодие 2024 г. многодетным семьям предоставлено 255 земельных участков, из которых 19 – из перечня, 236 – по ранее утвержденным схемам либо не включенных в перечень. По состоянию на 1 сентября 2024 г. в очередь на получение бесплатно земельных участков включен 41 участник СВО. За первое полугодие 2024 г. указанной категории льготников было представлено 4 земельных участка, из которых 3 – по ранее утвержденным схемам расположения земельного участка, 1 – из перечня. За первое полугодие 2024 г. поступило 878 заявлений многодетных семей об утверждении схем земельных участков, по результатам рассмотрения которых по 596 отказано в удовлетворении заявлений, по 171 изданы распоряжения об утверждении схем, по 65 приняты решения о приостановлении срока рассмотрения заявлений. За первое полугодие 2024 г. поступило 37 заявлений участником СВО об утверждении схем земельных участков, по результатам рассмотрения которых по 11 отказано в удовлетворении заявлений, по 14 изданы распоряжения об утверждении схем, по 14 приняты решения о приостановлении срока рассмотрения заявлений. За первое полугодие 2024 г. в Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия жалобы от многодетных семей и участников СВО об отсутствии инфраструктуры у предоставленных (или планируемых к предоставлению) земельных участков, а также о нарушении очередности предоставления земельных участков не поступали. По состоянию на 1 января 2024 г. в перечне земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным семьям, находилось 654 земельных участков, в перечне земельных участков, предназначенных для предоставления участникам СВО, - 18. По состоянию на 1 сентября 2024 г. в перечень земельных участков, предназначенных для предоставления многодетным семьям, включено 596 земельных участков, в перечень земельных участков, предназначенных для предоставления участникам СВО, - 65. 

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 17.02.2015 № 375-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО17 на нарушение ее конституционных прав частью 10 статьи 12.3 Закона Саратовской области «О земле», требования Закона Саратовской области о предоставлении земельных участков согласно очередности и о формировании уполномоченным органом перечня земельных участков, соответствуют конституционному принципу справедливости и обеспечивают необходимый контроль за деятельностью публичных органов, обязанных осуществлять соответствующий учет в процессе распределения земли и планировать свою деятельность исходя из реальных потребностей граждан и имеющихся объективных возможностей.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право иметь имущество, включая землю, в частной собственности (статья 35, часть 2; статья 36, часть 1), вместе с тем не устанавливает условий реализации данного права, - они определяются федеральным законодателем (статья 36, часть 3), который закрепил в главе V.1 Земельного кодекса Российской Федерации основания и способы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе продажу их на торгах - в качестве общего правила (статья 39.3), а также предоставление таких участков в собственность бесплатно, например гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, предусмотренных органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6 статьи 39.5). Вместе с тем органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении своих полномочий связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить на основе баланса публичных и частных интересов реализацию конституционного права каждого иметь землю в частной собственности, а также эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью, в том числе распоряжение этим активом в целях выполнения социальных обязательств публично-правовых образований. Соответственно, обоснованное планируемое распределение органами местного самоуправления свободных земельных участков, относящихся к публичной собственности, для удовлетворения интересов разных категорий граждан в сфере индивидуального жилищного строительства или ведения садоводства нельзя рассматривать как расходящееся с конституционными принципами равенства и справедливости (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28.02.2023 № 334-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО18 на нарушение ее конституционных прав частями 1 и 2 статьи 4 Закона Амурской области «О бесплатном предоставлении в собственность граждан земельных участков на территории Амурской области»).

Между тем, положения части 10 статьи 4 и части 13 статьи 4.2 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК, которые оспариваемым Законом Республики Карелия № 2961-ЗРК были исключены, создавали по сути условия для внеочередного предоставления земельных участков отдельным гражданам без учета очередности равных им по праву граждан, что затрагивало права и законные интересы многодетных семей, иных льготных категорий граждан, которые обратились с заявлениями в уполномоченный орган ранее, чем граждане, самостоятельно подобравшие земельные участки, подготовившие схемы их расположения на кадастровом плане территории и получившие данные участки в обход общей очереди. Указанное подтверждается, в том числе представленными прокуратурой Республики Карелия ответом от 25 сентября 2024 г. и материалами надзорного производства.

При этом, статьей 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрен приоритетный характер предоставления земельных участков в отношении какой-либо отдельной льготной категории граждан, имеющих равные права на получение земельного участка бесплатно в соответствии с федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации. Не предусмотрено и право граждан, относящихся к одной льготной категории, на внеочередное, первоочередное получение земельных участков в сравнении с другими гражданами, имеющими равное с ними право, а также установление для указанных граждан различных условий, требований для реализации права на получение земельного участка.

Вместе с тем, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, реализация нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, имея в виду требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999 №11-П, от 17.06.2004 №12-П, от 29.06.2004 № 13-П).

В соответствии со статьей 7 Закона Республики Карелия от 04.07.2012 № 1619-ЗРК «О нормативных правовых актах Республики Карелия» к основным требованиям, предъявляемым к нормативному правовому акту Республики Карелия, в том числе относится требование о согласованности правовых норм одного и того же акта между собой.

Вместе с тем, данная согласованность между нормами частей 8 и 9 и нормами части 10 статьи 4, нормами частей 11, 12 и нормами частей 13, 14 статьи 4.2 Закона Республики Карелия № 2101-ЗРК отсутствовала, что повлекло за собой в правоприменительной практике свободу усмотрения при их применении со стороны уполномоченных органов, определенных Законом Республики Карелия № 2101-ЗРК.

Установление субъектом Российской Федерации в Законе Республики Карелия № 2961-ЗРК условий получения земельных участков спорными категориями граждан бесплатно является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного федеральным законодателем полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков указанной категории лиц.

При этом, как следует из текста оспариваемых норм, внесенные исключения, сами по себе, вопреки доводам административных истцов не могут свидетельствовать о противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу. Новое правовое регулирование не ограничивает право административных истцов на получение земельного участка как в порядке, установленном статьями 4 и 4.2 Закона Республики Карелия №2101-ЗРК (в редакции Закона Республики Карелия № 2961-ЗРК), так и в общем порядке.

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд отказывает в удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

Оценивая представленные доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный акт соответствует федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает права административных истцов на получение земельного участка бесплатно, в связи с чем в удовлетворении административного иска отказывает.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья И.А. Кузнецова

Мотивированное решение составлено 16 октября 2024 г.