Дело № 3а-66/2018

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

26 апреля 2018 года город Саратов

Саратовский областной суд в составе: 

председательствующего Бугаевой Е.М.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Саратовской области Касимова В.О.,

при секретаре Чермашенцевой Е.В.,

с участием представителей административного истца ФИО1 – адвокатов Мещеряковой А.А. и Ильясова С.К., представителя административного ответчика министерства культуры Саратовской области ФИО2, представителя административного ответчика управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к министерству культуры Саратовской области, управлению по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области об оспаривании приказа министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» в части пункта 787 Перечня вновь выявленных объектов историко-культурного наследия,

установил:

ФИО1 обратилась в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» (далее – приказ от 19 июня 2001 года № 1-10/177) в части пункта 787 со дня его принятия. 

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником 

<

данные изъяты> доли в праве общей долевой собственности на квартиру 

<

данные изъяты> в доме 

<

данные изъяты>, расположенном по адресу: 

<

данные изъяты>. Указанный жилой дом в установленном законом порядке признан аварийным и к собственникам расположенных в нем помещений предъявлено требование о проведении реконструкции дома за счет собственных средств. 

В ходе проведения процедур, связанных с признанием дома аварийным, ФИО1 стало известно о том, что приказом министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 утверждён перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия согласно приложению, в который в пункт 787 включён объект недвижимого имущества: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>».

По мнению административного истца, оспариваемый приказ противоречит положениям закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (далее – Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года), поскольку издан без проведения государственной историко-культурной экспертизы, также отсутствуют документы, подтверждающие культурную и историческую ценность здания. Полагает, что принятие оспариваемого приказа повлекло нарушение его как собственника доли в праве общей долевой собственности на квартиру, расположенную в указанном выше доме, поскольку проведение реконструкции объекта культурного наследия повлечет для нее значительные денежные затраты.

В возражениях на административное исковое заявление министерство культуры Саратовской области указывало на то, что надлежащим административным ответчиком по делу в силу постановления правительства Саратовской области от 30 апреля 2015 года № 207-П «О создании управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области» является управление по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области, которому были переданы функции министерства культуры Саратовской области по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, находящихся на территории области.

Управление по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области в своих возражениях приводит доводы о том, что приказ от 19 июня 2001 года № 1-10/177 принят уполномоченным органом в соответствии с действовавшим на момент его принятия законодательством. Все мероприятия, предусмотренные Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранного, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203, выполнены, однако документы, подтверждающие данные обстоятельства, утрачены.

В судебном заседании представители административного истца просили удовлетворить заявленные требования.

Представитель административного ответчика управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области ФИО3 в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, указал, что оспариваемый приказ издан уполномоченным органом с соблюдением процедуры, установленной законом. Полагает, что объект недвижимости «

<

данные изъяты> считался вновь выявленным объектом историко-культурного наследия. Экспертиза была проведена и на её основании были сформированы списки вновь выявленных объектов культурного наследия.

Административный истец в судебное заседание не явился, об уважительности причин неявки суду не сообщил. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившегося лица, участвующего в деле.

Заслушав объяснения представителей административного истца, представителей административных ответчиков, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

Согласно частям 2 и 3 статьи 44, пункту «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Охрана памятников истории культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ).

Согласно преамбуле Федерального закона № 73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 63 Федерального закона № 73-Ф3 впредь до вступления в силу утвержденных Правительством Российской Федерации нормативных актов, издание которых отнесено данным Федеральным законом к полномочиям Правительства Российской Федерации, но не позднее 31 декабря 2010 года, сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 и применяемым постольку, поскольку указанные правила не противоречат названному Федеральному закону.

На момент издания оспариваемого приказа министерства культуры Саратовской области действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года, в соответствии со статьёй 16 которого памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учёту, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, в соответствии с пунктом 13 которого государственный учёт памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Порядок государственного учёта памятников истории и культуры и формы учётных документов устанавливаются Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников.

Вновь выявляемые объекты при установлении государственными органами охраны памятников их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности до решения вопроса о принятии их на государственный учёт как памятников истории и культуры регистрируются государственными органами охраны памятников в списках вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, в порядке, устанавливаемом Министерством культуры СССР или Главным архивным управлением при Совете Министров СССР в зависимости от вида памятников (пункт 18 Положения).

На момент принятия оспариваемого приказа функции по государственному учёту недвижимых памятников истории и культуры и их территорий включающему в себя: выявление и обследование недвижимых памятников истории и культуры; фиксацию объектов исторической застройки и их территорий; организацию и проведение государственной историко-культурной экспертизы с целью определения исторической, научной, художественной или иной культурной ценности объектов исторической застройки и иных недвижимых объектов; принятие вновь выявленных недвижимых объектов историко-культурного наследия под государственную охрану в качестве недвижимых памятников истории и культуры; научное изучение недвижимых памятников истории и культуры; составление паспортов на недвижимые памятники истории и культуры и другое информационное обеспечение; ведение государственного списка (реестра) недвижимых памятников истории и культуры и их территорий, его публикацию; формирование и ведение кадастра недвижимых объектов историко-культурного наследия и их территорий были возложены на министерство культуры Саратовской области согласно пунктам 1 и 9 Положения о министерстве культуры Саратовской области, утверждённого постановлением губернатора Саратовской области от 03 марта 1999 года № 69 (в редакции постановления губернатора Саратовской области от 13 марта 2001 года № 72), а также главам 5 и 6 Положения об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры местного значения, утверждённого постановлением Саратовской областной Думы от 23 мая 2001 года № 54-2435.

В настоящее время органом, осуществляющим указанные полномочия, является управление по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области. 

Разделом II Инструкции о порядке учёта, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года № 203 (далее – Инструкция), установлен порядок государственного учёта памятников истории и культуры.

Так, государственный учёт памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Документы государственного учёта памятников истории и культуры, в том числе исключенных из государственных списков памятников, подлежат обязательному постоянному хранению в соответствующих центрах научной документации государственных органов охраны памятников (пункт 10 Инструкции).

В соответствии с пунктом 12 Инструкции при получении сведений об обнаружении указанных объектов государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учётная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте её хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15 Инструкции).

Как следует из материалов дела, 19 июня 2001 года министерством культуры Саратовской области издан приказ № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» (л.д. № 22-34).

В соответствии со статьёй 6 Закона Саратовской области от 26 июня 2006 года № 64-ЗСО «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области» официальным опубликованием постановлений Губернатора области и Правительства области, нормативных правовых актов иных органов исполнительной власти области считается, в том числе первое размещение (опубликование) на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.G-64.RU).

Нормативный правовой акт опубликован 23 сентября 2016 года на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.G-64.RU) (л.д. № 41).

Пунктом 1 приказа утверждён перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия согласно приложению.

В пункте 787 приложения указан объект недвижимости: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>» по адресу: 

<

данные изъяты>

Приказами министерства культуры Саратовской области от 15 августа 2014 года № 01-11/391, от 11 ноября 2014 года № 01-11/519, от 31 июля 2015 года № 01-11/314, от 04 августа 2015 года № 01-11/323, приказами управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области от 20 июня 2016 года № 107, от 22 июня 2016 года № 108, от 18 июля 2016 года №№ 112, 113 и № 114, от 01 сентября 2016 года № 141, приказом правительства Саратовской области от 01 марта 2017 года № 8 изменения в приложение к приказу № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» в части включения объекта недвижимости: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>» в перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия не вносились. 

Административному истцу ФИО1 принадлежит 

<

данные изъяты> доли в общей долевой собственности на квартиру № 

<

данные изъяты>, расположенную в доме № 

<

данные изъяты> (л.д. № 21).

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, возлагается обязанность доказать факт соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Никаких доказательств тому, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта была проведена экспертиза, подтверждающая установление культурной ценности объекта недвижимости: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>», административными ответчиками не представлено.

При этом отсутствие на момент принятия оспариваемого приказа порядка проведения экспертизы не освобождало заинтересованных лиц от обязанности соблюдения требований, установленных в пункте 12 Инструкции, о необходимости проведения экспертизы для подтверждения выводов о возможности включения указанного выше объекта в список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность.

Административными ответчиками не представлены доказательства, подтверждающие, что в отношении спорного здания, приведённого в данном списке, производились предусмотренные статьями 16-18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года действия по организации государственного учёта. 

Согласно ответу областного государственного учреждения «Государственный архив Саратовской области» № 1061 на запрос суда документы управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области в архив на хранение не поступали, в связи с чем предоставить экспертное заключение, карты инвентаризации, протоколы заседаний экспертно-методического совета по сохранению историко-культурного наследия области не представляется возможным.

Доводы административного ответчика управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области о том, что спорный объект был включен в список недвижимых памятников истории культуры, выявленных в результате проведения работ по инвентаризации и учёту историко-культурного наследия народов РСФСР в городе Саратове от 03 марта 1994 года, не могут быть приняты во внимание, поскольку такой список не был представлен суду.

Также не могут быть приняты судом во внимание доводы управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области о том, что «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>» по адресу: 

<

данные изъяты> постановлением Саратовской областной Думы от 17 ноября 1994 года № 7-59 уже был включен в список недвижимых памятников истории и культуры, выявленных в результате проведения работ по инвентаризации и учёту историко-культурного наследия народов в городе Саратове, поскольку включение объектов недвижимости в список вновь выявленных объектов историко-культурного наследия в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством не относилось к компетенции Саратовской областной Думы. 

Таким образом, указанное решение не может подменять собой оспариваемый нормативный правовой акт и служить основанием для вывода о соблюдении предусмотренной законом процедуры включения спорного объекта недвижимости в перечень вновь выявленных объектов историко-культурного наследия. Кроме того, постановлением Саратовской областной Думы от 23 мая 2001 года № 54-2435 приведённое выше постановление признано утратившим силу. 

Утверждение министерством культуры Саратовской области 19 июня 2001 года оспариваемого списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия также подтверждает то обстоятельство, что указанные выше списки фактически не являются списками вновь выявленных объектов историко-культурного наследия.

Наличие данных списков не освобождало министерство культуры Саратовской области от обязанности по организации проведения экспертизы с привлечением специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций при принятии оспариваемого приказа. 

Представленная суду учетная карточка на объект недвижимости в графе: «Рекомендации по дальнейшим мероприятиям государственного учета» содержит информацию о том, что указанный жилой дом не стоит рекомендовать к постановке на государственный учет как памятник истории и культуры (л.д. 122-123).

При этом в отсутствие письменных доказательств (заключения о возможности отнесения жилого дома к памятникам истории и культуры, учётной карточки с отметкой о проведении экспертизы, паспорта на недвижимый памятник с такой отметкой), подтверждающих статус жилого дома как памятника истории и культуры, свидетельствует о несоблюдении ответчиками установленной законом процедуры включения спорного объекта в список объектов историко-культурного наследия.

Также в нарушение требований пункта 12 Инструкции список вновь выявленных объектов историко-культурного наследия в оспариваемой административным истцом части не содержит ссылок на заключение экспертизы о возможности признания данного здания вновь выявленным объектом историко-культурного наследия.

Таким образом, доказательств, свидетельствующих о правомерности включения указанного жилого дома в список вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области, суду не представлено.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта министерством культуры Саратовской области не был соблюдён порядок включения объекта: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>» по адресу: 

<

данные изъяты> в список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, предусмотренный вышеназванными положениями Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года, Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры.

При таких обстоятельствах в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим приказа министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» в части пункта 787 Приложения подлежит удовлетворению.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, суд исходит из следующего.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 28 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, в связи с которыми суд пришёл к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Учитывая, что положения приказа министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 в оспариваемой части применялись к отношениям с участием иных лиц, в том числе собственниками иных помещений, расположенных в спорном жилом доме, о чем свидетельствует принятие администрацией муниципального образования «Город Саратов» распоряжения от 07 ноября 2017 года № 673-р «О мероприятиях по отселению из многоквартирного дома», которым жилой дом признан аварийным и подлежащим реконструкции, суд полагает возможным признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня вступления настоящего решения в законную силу.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление ФИО1 к министерству культуры Саратовской области, управлению по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области об оспаривании приказа министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» в части пункта 787 Перечня вновь выявленных объектов историко-культурного наследия удовлетворить.

Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения суда в законную силу приказ министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года № 1-10/177 «Об утверждении списка вновь выявленных объектов историко-культурного наследия, расположенных на территории Саратовской области» в части пункта 787 Перечня вновь выявленных объектов историко-культурного наследия»: «Дом жилой, 1952 г., 

<

данные изъяты>» по адресу: 

<

данные изъяты>.

Решение суда в течение одного месяца после вступления в законную силу в соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий Е.М. Бугаева