Дело № 2а-572/2018/2а-40/2019 

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

11 января 2019 г. с.Топчиха 

Топчихинский районный суд Алтайского края в составе:

председательствующего Хабаровой Т.В., 

при секретаре Сухочевой С.В., 

с участием помощника прокурора Топчихинского района Тибейкиной Н.А., 

представителя административного ответчика ФИО1, 

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному иску прокурора Топчихинского района в интересах неопределённого круга лиц к администрации Топчихинского района Алтайского края, администрации Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края о признании незаконным бездействия и возложении обязанностей,

у с т а н о в и л :

12 декабря 2018 г. прокурор Топчихинского района в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к администрации Топчихинского района Алтайского края, администрации Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края, требуя признать незаконным их бездействие, выразившееся в непринятии мер по формированию, определению границ, постановке на кадастровый учёт земельных участков под кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края, а администрации Топчихинского района Алтайского края – еще и в непринятии мер по оформлению права муниципальной собственности на земельные участки под кладбищами, расположенными на территории указанного сельсовета; обязать ответчиков в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу произвести формирование, определение границ, постановку на кадастровый учёт земельных участков под кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края; обязать администрацию Топчихинского района Алтайского края оформить в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу право муниципальной собственности на земельные участки под кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края. 

В обоснование заявленных административных требований, ссылался на результаты проведенной прокуратурой проверки соблюдения законодательства о погребении и похоронном деле, земельного законодательства, статью 15 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 1, статьи 6, 11.1, 70 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статью 17 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», Правила установления на местности границ объектов землеустройства, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 № 688, прокурор указал, что в деятельности администрации Топчихинского района выявлены нарушения действующего законодательства, установлено, что на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района расположены кладбища, однако администрацией Топчихинского района допущено бездействие, не принято мер к проведению землеустроительных работ и постановке на кадастровый учет, оформлению в муниципальную собственность земельных участков под кладбищами, земельные участки под кладбищами не поставлены на государственный кадастровый учет, межевые работы по ним не проведены, право муниципальной собственности на земельные участки в установленном законом порядке не зарегистрировано. Отсутствие границ мест погребения не обеспечивает права и интересы как смежных землепользователей, так и установленные федеральным законодательством гарантии погребения умерших, так как фактически невозможно обеспечить использование земельного участка по целевому назначению, а также в связи с тем, что захоронение на не сформированном земельном участке не позволяет идентифицировать его как объект с особым режимом использования. Отсутствие собственника общественных кладбищ влечет невозможность обеспечения сохранности не только данных объектов недвижимости, но и обеспечения безопасности жизни и здоровья населения, поскольку они оказывают экологическую нагрузку на окружающую среду, не соблюдается санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благополучную окружающую среду. Сложившаяся ситуация приводит к возможности самовольного расширения границ кладбища, нарушению прав граждан на благополучную окружающую среду. Отсутствие контроля за эксплуатацией действующих мест захоронения может явиться очагом вспышки и распространения инфекционных заболеваний. Прокурором района 01.10.2018 в администрацию района внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, по результатам рассмотрения которого административным ответчиком не принято мер по формированию, определению границ, постановке на кадастровый учет и оформлению права муниципальной собственности на земельные участки под кладбищами. Соглашением о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения администрации Чаузовского сельсовета переданы полномочия по содержанию мест захоронения на территории поселения.

В судебном заседании прокурор Тибейкина Н.А. заявленные требования поддержала, просила их удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, уточнив, что прокурор при предъявлении иска имел в виду два открытых для захоронения кладбища, расположенных на территории Чаузовского сельсовета.. 

Представитель административного ответчика – администрации Топчихинсколго района – ФИО1 в судебном заседании исковые требования не признал, ссылаясь на пункт 3 статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», статью 19 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», статью 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статью 47 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пояснил, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, что не позволяет отнести земельные участки, на которых размещены существующие общественные кладбища, к собственности муниципальных образований, в связи с чем, государственная регистрация права муниципальной собственности на земельный участок, занятый общественным кладбищем, в силу закона невозможна. Также невозможна регистрации права собственности на земельный участок, на котором расположено кладбище, ввиду отсутствия на указанном земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. Земельный участок, занятый кладбищем, не может быть отнесен к собственности муниципального образования. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов. Отсутствие государственной регистрации права собственности на кладбище не влечет невозможность исполнения органом местного самоуправления полномочий, предоставленных Федеральным законом «О погребении и похоронном деле», в том числе деятельности по содержанию общественных кладбищ. На территории поселения генеральными планами и правилами землепользования и застройки территорий утверждены зоны специального назначения, используемые для размещения существующих исторически сложившихся мест погребения, определены границы названных зон, что обеспечивает права и интересы как смежных землепользователей, так и установленные федеральным законодательством гарантии погребения умерших, так как фактически обеспечивает использование земельного участка в границах установленной зоны по целевому назначению, а также позволяет идентифицировать как объект с особым режимом использования.

Представитель административного ответчика – администрации Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края – надлежаще извещенный о месте и времени рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, об отложении судебного заседания не просил, об уважительных причинах неявки суду не сообщил, в связи с чем, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного административного ответчика. 

Выслушав прокурора, представителя административного ответчика, изучив материалы дела, суд считает заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом Российской Федерации. Земельные участки, отнесены к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Частью 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что из оборота изъяты земельные участки, занятые гражданскими захоронениями.

В силу статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, а согласно части 2 статьи 15 Закона места погребения по принадлежности могут быть либо государственными либо муниципальными. 

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В части 3 этой статьи предусмотрено, что к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Как видно из Устава муниципального образования Топчихинский район Алтайского края, Устава муниципального образования Чаузовский сельсовет Топчихинского района Алтайского края, полномочия по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения за Чаузовским сельсоветом этими нормативными актами не закреплены. 

Частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Соглашением № 14 от 22.11.2016 г. о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального образования Топчихинский район в бюджет муниципального образования Чаузовский сельсовет в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации полномочия администрации Топчихинского района в части содержания мест захоронений в границах поселения переданы администрации Чаузовского сельсовета. 

Таким образом, судом установлено, что полномочия по содержанию мест захоронения в границах сельского поселения Чаузовского сельсовета действительно возложены на администрацию Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края.

Вместе с тем, в судебном заседании установлено, что при передаче вышеуказанных полномочий администрация Топчихинского района не обеспечила отведение земельных участков под кладбища, их межевание, постановку на кадастровый учет, денежные средства из бюджета муниципального района в бюджет поселения на осуществление этих мероприятий в 2018 г. не перечислялись.

Как установлено судом и это подтверждается материалами настоящего административного дела и не оспаривается административными ответчиками, прокуратурой Топчихинского района 01.10.2018 г. была проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Топчихинского района законодательства о погребении и похоронном деле, земельного законодательства, по результатам которой установлено, что на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края имеется два открытых для захоронения кладбища, которые расположены на землях сельхозназначения. Земельные участки, на которых расположены кладбища, на кадастровый учет не поставлены, государственная регистрация прав на земельные участки не произведена. При передаче вышеуказанных полномочий администрация Топчихинского района не обеспечила отведение земельных участков под кладбища, их межевание, постановку на кадастровый учет, денежные средства на указанные цели администрации поселения выделены не были. В 2018 г. из бюджета муниципального района в бюджет поселения на осуществление полномочий по содержанию мест захоронения было перечислено 1 900 рублей, однако указанных денежных средств на содержание мест захоронения недостаточно для оформления земельного участка. 

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

В соответствии со статьей 16 этого же Закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Из пункта 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Не требуется такое согласие на образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям, а также в случаях, указанных в пункте 6 настоящей статьи. 

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством Российской Федерации. Правила установления на местности границ объектов землеустройства утверждены Постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 № 688.

Частью 3 и 4 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» государственным кадастровым учётом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определённой вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных данным Федеральным законом сведений о недвижимым имуществе. Кадастровой деятельностью является выполнение управомоченным лицом в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учёта сведения о таком недвижимом имуществе.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона № 221-ФЗ предусмотрено, что в государственный кадастр недвижимости вносятся, в частности, описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок.

Осуществление кадастрового учета и проведение в связи с этим кадастровых работ влечет за собой не только установление границ земельного участка, но и внесение сведений в федеральный государственный информационный ресурс о земельном участке, позволяющие определить земельный участок в качестве индивидуально-определенной вещи и подтвердить существование такого участка.

При этом учтенный по данным кадастрового учета земельный участок объективно позволит органу местного самоуправления, на который возложена в силу закона обязанность по осуществлению похоронного дела, своевременно рассчитать резерв свободной земли, используемой под захоронения, и заблаговременно решать вопросы о закрытии кладбища в связи с отсутствием такого резерва земли и открытием нового кладбища, что является непосредственной реализацией прав неопределенного круга лиц на гарантированное захоронение.

Отсутствие границ мест погребения не обеспечивает права и интересы как смежных землепользователей, так и установленные федеральным законодательством гарантии погребения умерших, так как фактически невозможно обеспечить использование земельного участка по целевому назначению, а также в связи с тем, что захоронение на не сформированном земельном участке не позволяет идентифицировать его, как объект с особым режимом использования.

В соответствии с частью 5 статьи 15 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в случае осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав на объект недвижимости, принадлежащий Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию (поступающий в собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования), от их имени при подаче заявлений о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав выступают уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления либо уполномоченные юридические лица и граждане.

Вопреки доводам представителя администрации Топчихинского района, исходя из анализа норм данного Федерального закона, земельный участок является образованным с момента его государственного кадастрового учета, сведения которого подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально определенной вещи. 

Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что именно администрацией Топчихинского района было допущено бездействие, выразившиеся в непринятии мер по формированию, определению границ, постановке на кадастровый учёт и оформлению права муниципальной собственности на земельные участки под кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края, в связи с чем, прокурором района в адрес администрации района было вынесено соответствующее представление, которое хотя и было рассмотрено, однако каких-либо мероприятий, направленных на осуществление работ для установления границ земельных участков мест захоронения, принято не было, в связи с чем, прокурор обратился в суд с административным иском, который, по мнению суда к администрации района подлежат удовлетворению в полном объёме. 

С учетом изложенного, суд не соглашается с доводами представителя административного ответчика об отсутствии бездействия со стороны администрации района, необходимости и полномочий на постановку земельных участков под кладбищами на кадастровый учёт и регистрацию права муниципальной собственности на них. 

Доказательств незаконного бездействия администрации Чаузовского сельсовета Топчихинского района административным истцом суду не представлено. 

Как указано выше и подтверждается актом проверки от 01.10.2018, в ходе которой выявлены нарушения закона, при передаче полномочий в части организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, администрация Топчихинского района не обеспечила отведение земельных участков под кладбища, их межевание, постановку на кадастровый учёт. Денежные средства на указанные цели также выделены не были, заложенных в бюджет денежных средств недостаточно для оформления земельных участков. 

При таких обстоятельствах в удовлетворении административного иска к администрации Чаузовского сельсовета в части признания незаконным её бездействия суд прокурору отказывает, а в части возложения обязанности произвести формирование, определение границ, постановку на кадастровый учёт земельных участков под кладбищами возлагает на администрацию сельсовета эту обязанность в пределах перечисленных ей денежных средств. 

В соответствии с частью 2 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при принятии решения суд, при необходимости устанавливает порядок и срок исполнения решения.

Обсуждая вопрос о сроке исполнения решения, предложенном административным истцом, а также учитывая, что для устранения выявленных нарушений закона требуется значительное время, суд полагает возможным и необходимым установить срок для исполнения решения суда - 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

Административный иск прокурора Топчихинского района в интересах неопределённого круга лиц удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие администрации Топчихинского района Алтайского края, выразившееся в непринятии мер по формированию, определению границ, постановке на кадастровый учёт и оформлению права муниципальной собственности на земельные участки под двумя открытыми для захоронения кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края. 

Обязать администрацию Топчихинского района Алтайского края, администрацию Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края (последнюю – в пределах перечисленных денежных средств) в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу произвести формирование, определение границ, постановку на кадастровый учёт земельных участков под двумя открытыми для захоронения кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края. 

Обязать администрацию Топчихинского района Алтайского края оформить в течение шести месяцев с момента вступления решения суда в законную силу право муниципальной собственности на земельные участки под двумя открытыми для захоронения кладбищами, расположенными на территории Чаузовского сельсовета Топчихинского района Алтайского края. 

В удовлетворении административного иска в остальной части отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Алтайского краевого суда через Топчихинский районный суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме. 

Решение принято в окончательной форме 11 января 2019 г.

Судья