Дело № 3а-391/2018

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

15 августа 2018 года г. Ростов-на-Дону

Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,

при секретаре Донецкой А.С.,

с участием: 

прокурора Карасева С.В.,

представителя административного истца ФИО1 - Ширшовой К.А.,

представителя административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда административного дело по административному иску ФИО1 об оспаривании отдельных положений пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398,

у с т а н о в и л :

24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой шестого созыва принято решение № 398 «Об утверждении «Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону» в новой редакции».

Текст Правил благоустройства на территории города Ростова-на-Дону (далее – Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

Абзацем двадцать восьмым пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства предусмотрено, что на территории города запрещается движение, остановка и стоянка транспортных средств на тротуарах, газонах, детских площадках и спортивных площадках.

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании названного нормативного правового акта в части. После уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просила признать недействующим абзац двадцать восьмой пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства в той мере, которым им устанавливается запрет на движение, остановку и стоянку транспортных средств на тротуарах, газонах (л.д. 101). По мнению административного истца, эта норма дублирует запреты, установленные в нормативных правовых актах федерального уровня, ответственность за нарушение которых может устанавливаться только федеральным законодательством. В подтверждение нарушения своих прав ФИО1 сослалась на привлечение её к административной ответственности на основании оспариваемой нормы.

В судебное заседание ФИО1 не явилась, представив заявление о рассмотрении дела в её отсутствие (л.д. 99). Суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие административного истца, учитывая наличие доказательств её надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства и отсутствие оснований для отложения заседания.

Представитель ФИО1 адвокат Ширшова К.А. в судебном заседании поддержала требования своего доверителя в изложенной выше редакции.

Представитель Ростовской-на-Дону городской Думы ФИО2 возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, участвующего в деле, Карасева С.В., полагавшего необходимым удовлетворить заявленные требования в части, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.

Судом установлено, что постановлением административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону от 4 июля 2018 года № 565 ФИО1 назначено административное наказание в виде штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 года № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». В постановлении указано, что ФИО1 произвела остановку и стоянку транспортного средства на «газонной части тротуара», чем нарушила пункт 15 раздела 4 Правил благоустройства.

Учитывая формулировку, использованную в постановлении при описании объективной стороны правонарушения, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применен в отношении административного истца в части, касающейся запрета на движение, размещение транспортного средства на тротуаре и газоне, что дает ФИО1 право оспаривать названный нормативный акт в указанной части.

Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

На основании статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования входят в систему муниципальных правовых актов. 

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума, состоящая из 40 депутатов (статья 36 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года № 211, с последующими изменениями и дополнениями). 

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 41 Устава городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории города. Решения городской Думы принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов. Председатель городской Думы – глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней. Решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении. Официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете «Ростов официальный».

Решение городской Думы от 24 октября 2017 года № 398 относится к числу нормативных правовых актов, поскольку устанавливает обязательные для исполнения правила поведения и требования, действует в отношении неограниченного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений. 

Оспариваемый акт принят представительным органом местного самоуправления в форме решения, подписан председателем городской Думы, что соответствует положениям Федерального закона № 131-ФЗ, Областного закона от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», Устава города Ростова-на-Дону. 

Процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона № 131-ФЗ, Устава города, Регламента городской Думы, при принятии указанного решения соблюдены. Вопрос о его принятии рассмотрен на заседании представительного органа местного самоуправления, проведенном при наличии кворума. Как следует из протокола заседания городской Думы, решение принято большинством голосов депутатов. 

Названное решение, включая приложение к нему, в установленном порядке официально опубликовано в печатном издании «Ростов официальный» 1 ноября 2017 года № 44 (1197), вступило в силу со дня официального опубликования (пункт 3 решения).

Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены.

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города.

Таким образом, городская Дума, исходя из полномочий, закрепленных в статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей в соответствующий период) и в статье 39 Устава города, наделена полномочиями по утверждению правил благоустройства территории города, однако включенные в Правила благоустройства нормы не должны выходить за пределы регулирования, которое уполномочен осуществлять орган местного самоуправления, и не могут противоречить актам, имеющим большую юридическую силу. 

Федеральное законодательство не исключает возможности воспроизведения в законах субъектов Российской Федерации и актах местного самоуправления положений федерального законодательства, однако такое воспроизведение не должно приводить к возможности привлечения к административной ответственности за нарушение соответствующих запретов.

Транспортное средство является источником повышенной опасности, в связи с чем вопросы управления, технической эксплуатации и другие вопросы, связанные с его использованием, урегулированы на федеральном уровне.

В соответствии с пунктом 4 статьи 22 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации устанавливается Правилами дорожного движения, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Пункт 1.1 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090, также предусматривает, что эти Правила устанавливают единый порядок дорожного движения на всей территории Российской Федерации. Другие нормативные акты, касающиеся дорожного движения, должны основываться на требованиях Правил и не противоречить им.

Под дорожным движением понимается совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Вместе с тем, под термином «дорога» в Правилах дорожного движения подразумевается не только специально обустроенная, но и приспособленная и фактически используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения. Дорога может включать в себя одну или несколько проезжих частей, трамвайные пути, тротуары, обочины, разделительные полосы (пункт 1.2 Правил дорожного движения).

Порядок размещения транспортных средств регламентирован разделами 9, 12, и 17 Правил дорожного движения.

В частности, пунктом 9.9 Правил дорожного движения, устанавливающим общий запрет на движение, в том числе, по обочинам, тротуарам и пешеходным дорожкам (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 12.1, 24.2 - 24.4, 24.7, 25.2), предусмотрены случаи, когда движение по ним допускается (для движения машин дорожно-эксплуатационных и коммунальных служб, подъезда по кратчайшему пути транспортных средств, подвозящих грузы к торговым и другим предприятиям и объектам, расположенным непосредственно у обочин, тротуаров или пешеходных дорожек, при отсутствии других возможностей подъезда). Ограничения движения и стоянки транспортных средств содержатся также в пунктах 17.2-17.4 для жилых зон и дворовых территорий. Правила остановки и стоянки транспортных средств, места, где запрещены остановка и стоянка, установлены в пунктах 12.1-12.8. В случаях, оговоренных в пункте 12.2, допускается стоянка на краю тротуара, граничащего с проезжей частью, для легковых автомобилей, мотоциклов, мопедов и велосипедов. 

Включенный в Правила благоустройства запрет на размещение во всех без исключения случаях транспортных средств на тротуарах не учитывает приведенные выше положения нормативного правового акта федерального уровня и вступает в прямое противоречие с ним.

Устанавливая требования к порядку остановки и стоянки транспортных средств, федеральное законодательство каких-либо полномочий органам местного самоуправления по изменению такого порядка не предоставляет.

Административная ответственность за движение по тротуарам в нарушение Правил дорожного движения, нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств установлена федеральным законом - частью 2 статьи 12.15, статьей 12.19 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

На основании статьи 45 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию транспортных средств, обязаны принимать меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

Пунктом 3.9.2 Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Госстроя России от 27 сентября 2003 года № 170 (МКД 2-03.2003), обязательных для исполнения, предусмотрен запрет на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов и других видов транспорта (кроме транзитных дорог общего пользования и дорог, предназначенных для эксплуатации объекта) на озелененных территориях, к числу которых относятся и газоны.

Ответственность за несоблюдение установленных федеральным законодательством норм, влекущее уничтожение или повреждение объектов зеленого фонда, наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нарушение запрета на размещение транспортных средств на газонах и тротуарах, установленных оспариваемой нормой Правил благоустройства, позволяет привлекать к административной ответственности виновных лиц за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.1 Областного закона от 25 октября 2002 года № 273-ЗС за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов, тогда как административная ответственность за нарушение правил остановки и стоянки транспортных средств установлена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Включение в Правила благоустройства положений, регулирующих общественные отношения, не отнесенные частью 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ непосредственно к понятию благоустройства, ведет к созданию возможности наступления административной ответственности по указанной статье Областного закона в случаях, когда ответственность за посягательство на соответствующий объект установлена актами иного уровня.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации ответственность за нарушение норм и правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Следовательно, оспариваемые положения Правил благоустройства приняты представительным органом местного самоуправления с превышением полномочий.

По изложенным основаниям абзац двадцать восьмой пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства, в той мере, в которой он предусматривает, что на территории города запрещается движение, остановка и стоянка транспортных средств на тротуарах, газонах подлежит признанию недействующим.

С учетом содержания оспариваемой нормы, характера её применения суд приходит к выводу о необходимости признания её недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Во исполнение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд возлагает на административного ответчика обязанность в месячный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу опубликовать текст решения в периодическом печатном издании «Ростов официальный».

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л :

Административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац двадцать восьмой пункта 15 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года № 398, в той мере, в которой он предусматривает, что на территории города запрещается движение, остановка и стоянка транспортных средств на тротуарах, газонах.

Обязать Ростовскую-на-Дону городскую Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать его текст в печатном издании «Ростов официальный».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья О.А.Руднева

Решение в окончательной форме принято 20 августа 2018 года

Судья О.А.Руднева