44OS0000-01-2024-000189-40

Дело № 3а-12/2025 (3а-110/2024)

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

22 июля 2025 года, город Кострома

Костромской областной суд в составе

председательствующего Колесова Р.Н.,

при секретарях Смирновой О.Б., Васильевой А.С.,

с участием прокурора Петрова К.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 к администрации Костромской области о признании недействующими подпунктов 10 и 13 пункта 12 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», утвержденного постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский»,

у с т а н о в и л:

постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», опубликованным на официальном портале правовой информации Костромской области www.adm44.ru 26 ноября 2014 года, создана особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», утверждено «Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» (далее также – Положение). 

Постановлением администрации Костромской области от 15 июля 2024 года № 248-а «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский» подпункт 10 пункта 12 Положения изложен в следующей редакции:

«на территории заказника «Сумароковский» запрещается строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник «Сумароковский», и обеспечением функционирования населенных пунктов.

Строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов, а также реконструкция и капитальный ремонт существующих в границах заказника «Сумароковский» объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, осуществляются по согласованию с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области».

Подпункт 13 пункта 12 Положения изложен в следующей редакции:

«на территории заказника «Сумароковский» запрещается движение транспорта вне дорог общего пользования и установленных маршрутов движения.

Передвижение техники специального назначения для обслуживания ЛЭП, проведения сельскохозяйственных работ, противопожарных и лесохозяйственных мероприятий, расчистки русел рек и других работ специального назначения осуществляется по согласованию с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области».

Указанное постановление опубликовано 15 июля 2024 года на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/. 

Постановлением администрации Костромской области от 18 июня 2025 года № 242-а «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский» подпункт 10 пункта 12 Положения изложен в следующей редакции:

«10) строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник «Сумароковский», а также не связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов и объектов социально-культурной сферы.

Строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов и объектов социально-культурной сферы, а также реконструкция и капитальный ремонт существующих в границах заказника «Сумароковский» объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, осуществляются по согласованию с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области».

Указанное постановление опубликовано 15 июля 2024 года на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/. 

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим в части постановления администрации Костромской области № 248-а от 15 июля 2024 года «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский», в обоснование которого указали, что являются арендаторами земельных участков сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для ведения дачного строительства» с кадастровыми номерами 44:08:021702:264, 44:08:021702:261 и 44:08:021702:274 соответственно, расположенных на территории Гридинского сельского поселения Красносельского района Костромской области.

15 июля 2024 года администрацией Костромской области принято оспариваемое постановление, до принятия которого подпунктами 10 и 13 пункта 12 положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» на территории заказника запрещались:

- строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник «Сумароковский», и обеспечением функционирования населенных пунктов, расположенных в границах заказника «Сумароковский», а также с реконструкцией и капитальным ремонтом иных линейных сооружений, существующих в границах заказника «Сумароковский» без согласования с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области;

- движение транспорта вне дорог общего пользования и установленных маршрутов движения, за исключением средств передвижения специального назначения, в том числе для обслуживания ЛЭП, проведения сельскохозяйственных работ, противопожарных мероприятий, расчистки русел рек и других работ специального назначения без согласования с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.

Внесение изменений в указанные пункты, по мнению административных истцов, влечет ущемление прав граждан и организаций. 

Ссылаясь на положения Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также – Федеральный закон № 33-ФЗ) и Земельного кодекса Российской Федерации, указывают, что только федеральным законодательством возможно установление запрета на строительство ЛЭП в границах особо охраняемых природных территорий. Следовательно, администрация Костромской области, издав постановление от 15 июля 2024 года № 248-а, превысила свои полномочия, а также ограничила права владельцев и пользователей земельных участков, включенных в территорию заказника. 

Внесенные изменения также создают препятствия в пользовании земельными участками установлением запрета на строительство и реконструкцию объектов капитального строительства.

Земельные участки, арендаторами которых являются административные истцы, образованы до издания постановления администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а.

Указывают, что в соответствии с положениями Федерального закона от 29 июля 2017 года № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указанные земельные участки с видом разрешенного использования «для дачного строительства» равнозначны земельному участку с видом разрешенного использования «садовый земельный участок».

Федеральным законодательством в отношении садовых домов и индивидуальных жилых домов установлен уведомительный порядок строительства, в связи с чем правообладатели земельных участков вправе направить в департамент природных ресурсов Костромской области уведомление о планируемых строительстве, реконструкции индивидуального жилого дома, садового дома, гаража на садовом участке. 

Действующее законодательство не содержит запрета на использование земельных участков их собственниками и правообладателями при образовании на их территории природного заказника. Административный ответчик и департамент природных ресурсов Костромской области не ставили вопрос об исключении земельных участков с видом разрешенного использования «для дачного строительства» из территории заказника, в связи с чем при вынесении оспариваемого постановления должны были учитываться права и законные интересы собственников и правообладателей земельных участков.

Таким образом, административные истцы полагают, что оспариваемое постановление нарушает права собственников и пользователей земельных участков, препятствует их использованию по назначению, влечет невозможность строительства садовых домов и ведения садоводства, невозможность подключения к ЛЭП и иным линейным сооружениям, что может привести к несению ими убытков.

В заявлениях об уточнении административных исковых требований, повторяя доводы административного иска, указывают также на то, что постановление от 15 июля 2024 года № 248-а принято с нарушением установленной Законом Костромской области от 15 февраля 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области» процедуры принятия, поскольку в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации направлялся проект оспариваемого постановления без материалов комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории регионального значения и экономического обоснования.

Указывают на наличие правовой неопределенности текста и оспариваемых положений постановления № 248-а от 15 июля 2024 года. Так, по мнению административных истцов, подпункт 10 пункта 12 Положения в редакции постановления от 15 июля 2024 года № 248-а противоречит абзацу 2 части 14 статьи 12 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», которым строительство на земельных участках, входящих в состав особо охраняемой природной территории, не запрещено. 

Более того, Положение в редакции постановления от 15 июля 2024 года № 248-а противоречит само себе, а именно, пункту 9, которым утверждены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах заказника «Сумароковский».

Полагают также, что оспариваемое постановление содержит признак коррупциогенных рисков, поскольку администрация Костромской области относит возможность выдачи разрешения на строительство «выборочно», не устанавливая какие-либо единственно определенные критерии лиц и случаи, в которых эта выдача возможна. 

В оспариваемых пунктах Положения имеется юридико-лингвистическая неопределенность, допускается выборочное изменение объема прав граждан (без установления соответствующих равных категорий), а также установление словосочетания «по согласованию» без установления перечня представляемых для согласования документов, а также правил и порядка такого согласования.

Новая редакция подпункта 13 пункта 12 Положения о заказнике предусматривает необходимость получения согласования проведения сельскохозяйственных работ с департаментом природных ресурсов Костромской области, при этом ни порядок, ни перечень необходимых для получения согласования документов не установлены. Неясно, в каких случаях необходимо получать согласование, для каждого ли вида работ, с какой периодичностью и каким образом. 

Административным истцам неясны и непонятны входящие в текст нормы термины «транспорт», «дороги общего пользования». Положение также не содержит перечня дорог общего пользования и перечня установленных маршрутов движения, что также создает правовую неопределенность. 

С учётом неоднократного уточнения административных исковых требований, просят признать недействующими подпункт 10 пункта 12 и подпункт 13 пункта 12 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения заказник «Сумароковски», утвержденного постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», со дня их принятия.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ОГБУ «Государственный природный заказник «Сумароковский», Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.

Представитель административного ответчика администрации Костромской области ФИО4 в судебном заседании полагал, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению. Поддержал доводы изложенных в письменном виде и ранее представленных в материалы дела позиции и пояснений, которые сводятся к тому, что постановление от 15 июля 2024 года № 248-а принято администрацией Костромской области в целях конкретизации запрещенных видов деятельности на территории особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский». 

Пункт 12 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения заказник «Сумароковский» в редакции данного постановления устанавливает режим особой охраны на территории заказника и содержит перечень запрещенных видов деятельности на территории особо охраняемой природной территории. Постановление от 15 июля 2024 года № 248-а принято уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры и формы, опубликовано надлежащим образом. Содержащееся в постановлении от 15 июля 2024 года № 248-а уточнение установленного подпунктами 10 и 13 пункта 12 Положения режима особой охраны отвечает целям и задачам заказника «Сумароковский», изменением режима особой охраны заказника не являлось. 

Введение запретов и ограничений в отношении деятельности, отсутствовавшей в ранее действующей редакции Положения, постановление от 15 июля 2024 года № 248-а не устанавливает, вследствие чего положения части 4 статьи 8.1 Закона № 194-5-ЗКО не являлись обязательными к применению при его принятии. Оспариваемые нормы правовой неопределенности не порождают. Режим особой охраны заказника «Сумароковский» не имеет полного запрета на строительство. Установленные в пункте 9 Положения предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции действуют в отношении объектов капитального строительства, связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов и выполнением задач, возложенных на заказник. Какие-либо термины, не содержащиеся в ранее действовавшей редакции подпунктов 10, 13 пункта 12 Положения о заказнике, постановлением не вводятся. Оспариваемые нормы не содержат положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, создающих тем самым условия для коррупции. Оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Представитель заинтересованного лица департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области ФИО5 в судебном заседании полагала административные исковые требования не подлежащими удовлетворению. Поддержала доводы представленного в материалы дела письменного отзыва, которые аналогичны доводам административного ответчика администрации Костромской области.

Представитель заинтересованного лица Волжской межрегиональной прокуратуры помощник Костромского межрайонного природоохранного прокурора Савинцева С.О. в судебном заседании полагала, что оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Заинтересованное лицо ОГБУ «Государственный природный заказник «Сумароковский», будучи надлежащим образом извещено о дате и месте судебного заседания, своего представителя в него не направило, в ранее представленном отзыве указало, что спорные вопросы относятся к компетенции департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.

Заинтересованные лица Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ПАО «Россети-Центр» в лице филиала «Костромаэнерго» своих представителей в судебное заседание не направили, заинтересованное лицо ФИО6 в судебное заседание не явился. Указанные лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.

В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение прокурора Петрова К.Д., полагавшего, что заявленные административные требования не подлежат удовлетворению, суд приходит к следующему.

Право на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части принадлежит лицам, в отношении которых применен этот акт, а также лицам, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3 на основании договоров аренды от 16 ноября 2021 года, от 27 декабря 2021 года и 15 ноября 2021 года являются арендаторами земельных участков сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для ведения дачного строительства» с кадастровыми номерами 44:08:021702:264, 44:08:021702:261 и 44:08:021702:274 соответственно, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения «Сумароковский».

Следовательно, в силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ФИО1, ФИО2, ФИО3 вправе обратиться в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением.

В соответствии с пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Из представленных административным ответчиком документов следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования, что не оспаривалось административными истцами. 

Вместе с тем в ходе рассмотрения дела административными истцами приводились доводы о несоблюдении порядка принятия постановления администрации Костромской области от 15 июля 2024 года № 248-а «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский», которым в оспариваемый нормативный правовой акт внесены изменения, со ссылкой на то, что фактически под видом уточнения режима особой охраны произведено его изменение, что требовало соблюдения процедуры, установленной статьёй 8.1 Закона Костромской области от 15 декабря 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области».

Указанной статьёй установлено, что преобразованием особо охраняемых природных территорий регионального значения является изменение границ, режима особой охраны, категории особо охраняемой природной территории регионального значения (часть 1).

Природно-культурные комплексы регионального значения, туристско-рекреационные местности, расположенные в границах одного муниципального образования, могут быть преобразованы в особо охраняемые природные территории местного значения (часть 2).

Преобразование особо охраняемой природной территории регионального значения осуществляется по предложению уполномоченного органа, федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, общественных объединений (часть 3). 

Предложение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения должно содержать материалы комплексного экологического обследования особо охраняемой природной территории регионального значения, проект изменений в положение об особо охраняемой природной территории регионального значения, предлагаемой к преобразованию, согласование с собственниками, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков, находящихся в границах преобразуемой особо охраняемой природной территории регионального значения и ее охранной зоны (если охранная зона установлена), при преобразовании в виде изменения границ особо охраняемой природной территории регионального значения, экономическое обоснование преобразования особо охраняемой природной территории регионального значения, согласие соответствующих органов местного самоуправления Костромской области при преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения в особо охраняемую природную территорию местного значения (часть 4).

Предложение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения рассматривается уполномоченным органом и направляется на согласование в федеральные органы исполнительной власти в случаях, установленных федеральным законодательством (часть 5).

На основании материалов, указанных в частях 4 и 5 настоящей статьи, по представлению уполномоченного органа администрация Костромской области принимает решение о преобразовании особо охраняемой природной территории регионального значения (часть 6). 

Оспариваемое постановление в редакции, предшествующей внесению изменений, устанавливало, что в числе прочего на территории заказника «Сумароковский» запрещаются:

- строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник «Сумароковский», и обеспечением функционирования населенных пунктов, расположенных в границах заказника «Сумароковский», а также с реконструкцией и капитальным ремонтом иных линейных сооружений, существующих в границах заказника «Сумароковский» без согласования с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (подпункт 10 пункта 12);

- движение транспорта вне дорог общего пользования и установленных маршрутов движения, за исключением средств передвижения специального назначения, в том числе для обслуживания ЛЭП, проведения сельскохозяйственных работ, противопожарных мероприятий, расчистки русел рек и других работ специального назначения без согласования с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (подпункт 13 пункта 12).

В существовавшем виде указанные нормы допускали неоднозначное толкование, поскольку не ясно, к какой из частей каждого из подпунктов относятся слова «без согласования с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области». Об этом свидетельствует и противоположное понимание указанных пунктов административными истцами и административным ответчиком; в частности, административные истцы полагают, что указанные слова применимы ко всему тексту подпунктов, административный ответчик – что они применимы в подпункте 10 – к словам после «а также», в подпункте 12 – к словам после «за исключением».

Вместе с тем, анализируя указанные нормы, суд полагает обоснованными доводы департамента охраны окружающей среди и природных ресурсов Костромской области, администрации Костромской области о том, что при создании государственного природного заказника регионального значения «Сумароковский» преследовалась цель сохранить те же ограничения, которые были установлены для него в период, когда он имел федеральное значение.

Приказом Минприроды РФ от 10 июня 2010 года № 200 было утверждено Положение о государственном природном заказнике федерального значения «Сумароковский», согласно пункту 3.1 которого на территории заказника в числе прочего запрещались:

- строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник, и с обеспечением функционирования населенных пунктов, расположенных в границах заказника, а также с реконструкцией и капитальным ремонтом иных линейных сооружений, существующих в границах заказника (подпункт 12);

- предоставление земельных участков (кроме находящихся в границах населенных пунктов) для индивидуального жилищного строительства, а также для садоводства и огородничества (подпункт 15);

- проезд и стоянка автомототранспортных средств, проход и стоянка судов и иных плавучих средств (кроме дорог общего пользования и случаев, связанных с проведением мероприятий по выполнению задач, предусмотренных разделом II Положения) без согласования с заповедником (подпункт 20).

- посадка летательных аппаратов и высадка пассажиров без согласования с заповедником или Минприроды России (подпункт 21);

Пунктом 3.3 было установлено, что на территории заказника строительство, реконструкция и капитальный ремонт линейных сооружений и иных объектов капитального строительства, осуществляемые в соответствии с подпунктом 12 пункта 3.1 Положения, допускаются только по согласованию с Минприроды России.

При таких обстоятельствах суд полагает, что в рассматриваемом случае действительно имело место лишь уточнение правовой нормы, допускавшей неоднозначное толкование, а не изменение режима особой охраны, то есть преобразование государственного природного заказника регионального значения «Сумароковский», что не требовало соблюдение порядка, установленного статьёй 8.1 Закона Костромской области от 15 декабря 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области».

Таким образом, следует признать, что, исходя из представленных административным ответчиком документов, постановления администрации Костромской области от 15 июля 2024 года № 248-а «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский» и от 18 июня 2025 года № 242-а «Об уточнении режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения государственного природного заказника «Сумароковский» также приняты уполномоченным органом, в надлежащей форме, с соблюдением порядка принятия и опубликования. 

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из материалов дела следует, что на основании постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 1999 года № 368 «О государственном природном заказнике «Сумароковский» Федеральной службы лесного хозяйства России» образован государственный природный заказник «Сумароковский». 

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2014 года № 1020-р, Законом Костромской области от 15 февраля 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области» постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а создана особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», утверждено «Положение об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский». 

Особо охраняемая природная территория регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» создана в целях сохранения природной среды и оптимального экологического состояния территории для поддержания жизнедеятельности стада лосей Сумароковской лосиной фермы, сохранения среды обитания и путей миграции объектов животного мира, экологического воспитания населения путем развития контролируемого познавательного туризма (пункт 1 Положения).

Задачами заказника «Сумароковский» в соответствии с пунктом 2 Положения являются:

1) сохранение и развитие стада лосей Сумароковской лосиной фермы и лосей естественной популяции на уровне оптимальной численности, а также сохранение, восстановление и воспроизводство объектов животного мира;

2) сохранение среды обитания и путей миграции диких животных и птиц;

3) проведение научных исследований;

4) осуществление экологического мониторинга;

5) экологическое просвещение.

Пунктом 12 Положения установлено, что на территории заказника «Сумароковский» в числе прочего запрещаются:

- строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник «Сумароковский», а также не связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов и объектов социально-культурной сферы.

Строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, связанных с обеспечением функционирования населенных пунктов и объектов социально-культурной сферы, а также реконструкция и капитальный ремонт существующих в границах заказника «Сумароковский» объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, осуществляются по согласованию с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (подпункт 10).

- движение транспорта вне дорог общего пользования и установленных маршрутов движения.

Передвижение техники специального назначения для обслуживания ЛЭП, проведения сельскохозяйственных работ, противопожарных и лесохозяйственных мероприятий, расчистки русел рек и других работ специального назначения осуществляется по согласованию с департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области (подпункт 13)».

Давая оценку доводам административных истцов о том, что запрет на строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных сооружений, может быть установлен только федеральным законодательством, суд приходит к следующему. 

Как указано в пунктах «д» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; законодательство об охране окружающей среды.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (часть 4 статьи 2).

В части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» указано, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования.

Закон Костромской области от 15 декабря 2012 года № 194-5-ЗКО «Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области» регулирует отношения в области охраны и использования, в том числе создания особо охраняемых природных территорий регионального значения, а также устанавливает категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в Костромской области (статья 1).

Пунктами 3 и 4 части 2 статьи 5 указанного Закона установлено, что к полномочиям администрации Костромской области в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения в числе прочего относятся принятие решения о создании, преобразовании, упразднении особо охраняемых природных территорий регионального значения; утверждение положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения.

Как указано в части 1 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – Земельный кодекс РФ), к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

На землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя естественные экологические системы, природные комплексы и объекты и являющихся средой обитания объектов растительного и животного мира, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается (часть 2 статьи 95 Земельного кодекса РФ).

В силу статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (часть 1).

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются исполнительными органами субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (часть 3).

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что по смыслу вышеприведенных предписаний в их системном единстве, создание государственных природных заказников регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природного заказника регионального значения является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые на территориях государственных природных заказников вправе постоянно или временно запретить или ограничить любую деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 7 июня 2019 года № 117-АПА19-3, от 14 марта 2018 года № 33-АПГ18-1 и др.) 

Следовательно, избрание при определении режима охраны особо охраняемых природных территорий конкретных видов и способов ограничений осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в целях сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов, поддержания экологического баланса.

Доводы административных истцов о том, что оспариваемые положения противоречат части 14 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, судом отклоняются, как основанные на неверном толковании данной правовой нормы.

Указанной нормой установлено, что основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории (абз. 1).

В случаях, если разрешенное использование земельных участков в границах особо охраняемой природной территории допускает строительство на них, в положении об особо охраняемой природной территории устанавливаются предельные (максимальные и (или) минимальные) параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (абз. 2).

Указанные виды разрешенного использования земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства не распространяются на случаи размещения линейных объектов. При этом не допускается размещение линейных объектов в границах особо охраняемых природных территорий в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, а в случае зонирования особо охраняемой природной территории - в границах ее функциональных зон, режим которых, установленный в соответствии с настоящим Федеральным законом, запрещает размещение таких линейных объектов (абз. 3).

Из буквального толкования указанной нормы следует, что в случаях, установленных федеральным законом, действует безусловный запрет на размещение линейных объектов в границах особо охраняемых природных территорий, что не ограничивает возможность установить частичный или полный запрет на их размещение в положении об особо охраняемой природной территории.

Не свидетельствует о невозможности такого запрета и отсутствие абсолютного запрета на осуществление строительства и реконструкции линейных сооружений на территории государственного природного заказника в Федеральном законе №33-ФЗ.

Таким образом, установление администрацией Костромской области оспариваемых запретов, а также дальнейшая конкретизация запрещенных видов деятельности на территории особо охраняемой природной территории государственного природного заказника регионального значения «Сумароковский», направленная на уточнение режима особой охраны заказника, не противоречит положениям Федерального закона №33-ФЗ и Земельного кодекса Российской Федерации. 

Оценивая доводы административных истцов о том, что установленный запрет на строительство капитальных объектов препятствует им в пользовании земельными участками и противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ), суд приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9); владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2 статьи 36); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду (статья 42).

Исходя из пункта 9 статьи 1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков устанавливают градостроительные регламенты.

В силу части 6 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты для земель особо охраняемых природных территорий не устанавливаются.

Использование земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (за исключением территорий населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий), определяется положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях (часть 7 статьи 36 ГрК РФ).

Как уже отмечалось выше, в соответствии с пунктом 14 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков.

В пункте 8 Положения приведен перечень видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах заказника: «растениеводство»; «звероводство»; «скотоводство»; «птицеводство»; «свиноводство»; «рыбоводство»; «научное обеспечение сельского хозяйства»; «питомники»; «сенокошение»; «выпас сельскохозяйственных животных»; «предоставление коммунальных услуг»; «природно-познавательный туризм»; «причалы для маломерных судов»; «автомобильный транспорт»; «трубопроводный транспорт»; «деятельность по особой охране и изучению природы»; «охрана природных территорий»; «заготовка древесины»; «резервные леса».

Виды разрешенного использования «для ведения садоводства», «для дачного строительства» и иные аналогичные им виды разрешенного использования Положением не предусмотрены.

Для участков, принадлежащих административным истцам, относившимся к территории государственного природного заказника федерального значения «Сумароковский», образованного в 1999 году, обременения, установленные для особо охраняемой природной территории, существовали ещё на момент их образования в 2012 году. При таких обстоятельствах дальнейшее изменение вида разрешенного использования не может освобождать владельцев таких участков от необходимости соблюдения установленных ограничений, первоначально предусмотренных Положением о государственном природном заказнике федерального значения «Сумароковский», утвержденным приказом Минприроды России от 10 июня 2010 года № 200, а в последующем – оспариваемым Положением.

Как следует из объяснений представителя департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и не оспаривалось участвующими в деле лицами, в состав заказника «Сумароковский» не входят населенных пункты и садоводческие товарищества, в связи с чем, с учётом запрета на строительство объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, не связанных с выполнением задач, возложенных на заказник, а также обеспечением функционирования населенных пунктов и объектов социально-культурной сферы, уведомительный порядок, предусмотренный статьёй 51.1 ГрК РФ, на территории заказника не применим, а, следовательно, указанной статье Положение в оспариваемой части также не противоречит.

Исходя из приводившихся выше положений пункта 14 статьи 2 Федерального закона №33-ФЗ, установленные в пункте 9 предельные параметры разрешенного строительства распространяются исключительно на виды разрешенного использования, перечисленные в пункте 8, и, следовательно, не распространяются на земельные участки административных истцов; таким образом, правовая неопределённость в данном случае отсутствует.

Доводы о нарушении прав административных истцов вследствие отсутствия возможности проезда на земельные участки из-за установленных ограничений по существу сводятся к тому, что положения Федерального закона от 29 июля 2017 года №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеют приоритет перед нормами Федерального закона №33-ФЗ, что неверно, поскольку именно последний является в рассматриваемом случае специальным.

В соответствии же с частью 5 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны.

Суд отмечает, что вид разрешенного использования земельных участков, принадлежащих истцам на праве аренды, может быть изменен на один из установленных в пункте 8 Положения.

Относительно доводов о правовой неопределенности оспариваемого пункта 13 пункта 12 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», суд полагает необходимым отметить следующее.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, основным критерием правовой неопределённости является возможность неоднозначного толкования, которой в рассматриваемом случае не имеется.

Доводы о наличии правовой неопределённости при производстве сельскохозяйственных работ судом отклоняются, поскольку, во-первых, оспариваемым Положением запрещается не производство сельскохозяйственных работ, а передвижение сельскохозяйственной техники вне дорог общего пользования без согласования с департаментом окружающей среды и природных ресурсов Костромской области, а во-вторых, отсутствие указания на порядок получения такого согласования само по себе не свидетельствует о невозможности или затруднительности его получения. Из материалов дела при этом не следует, что административные истцы за такими согласованиями обращались. 

По мнению суда, является очевидным, что использованное понятие «транспорт» аналогично по смыслу понятию «транспортные средства», понятие «дороги общего пользования» - понятию «автомобильные дороги общего пользования», определения которых имеются в Федеральном законе от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Федеральном законе от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», постановлении Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 «О Правилах дорожного движения».

Понятие же «маршруты движения», исходя из формулировки подпункта 13 пункта 12 оспариваемого Положения, неоднозначного толкования также не вызывает, поскольку предполагается, что таковые могут устанавливаться при необходимости для организации передвижения транспорта по территории заказника вне дорог общего пользования.

Отсутствие перечня дорог общего пользования и маршрутов движения в Положении вызвано тем, что таковых в настоящее время на территории заказника не имеется. Кроме того, при необходимости они могут быть установлены иным правовым актом.

Вопреки доводам административного искового заявления, суд не усматривает в оспариваемых пунктах Положения каких-либо коррупциогенных факторов. Сама по себе необходимость получения согласования в качестве такового рассматриваться не может. 

В силу части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При установленных по делу обстоятельствах суд полагает, что административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд

р е ш и л:

в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2, ФИО3 к администрации Костромской области о признании недействующими подпунктов 10 и 13 пункта 12 Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский», утвержденного постановлением администрации Костромской области от 25 ноября 2014 года № 469-а «О создании особо охраняемой природной территории регионального значения государственный природный заказник «Сумароковский» отказать.

Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном сайте администрации Костромской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет («Портал государственных органов Костромской области» (www.adm44.ru).

На настоящее решение в течение одного месяца со дня его вынесения в окончательной форме может быть подана апелляционная жалоба в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Костромской областной суд.

Председательствующий Р.Н. Колесов

Полный текст решения изготовлен 31 июля 2025 года.