Дело № 2а-30/2020

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г. Симферополь 30 октября 2020 г. 

Верховный Суд Республики Крым в составе: 

судьи Верховного Суда

Республики Крым ФИО1,

при секретаре Могильной А.С.,

с участием прокурора Алескерова Д.А.,

представителей административного истца: ФИО2,

ФИО3,

представителя заинтересованного лица: ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Производственного кооператива «Галит» об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638,

с участием заинтересованных лиц стороне административного ответчика - Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, Государственного автономного учреждения Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым

установил:

в соответствии с Перечнем особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, утверждённым распоряжением Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. № 69-р «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», государственный природный заказник «Сасыкский» (далее - Заказник), площадью 5000 га, поименован в пункте 8 раздела «Ландшафтные», является особо охраняемой природной территорий регионального значения Республики Крым.

В последующих редакциях, в том числе в действующей редакции от 10 марта 2020 г., Заказник «Сасыкский» значится в разделе «Комплексные (ландшафтные)» и с указанием места расположения: г. Саки, за границами населённых пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» утверждено Положение о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» (Приложение № 4; далее - Положение).

Указанное постановление опубликовано 24 мая 2016 г. на официальном сайте Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, и 25 мая 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 

Согласно пункту 2.1. раздела 2 Положения о государственном природном заказнике регионального значения «Сасыкский» Заказник расположен за границами населённых пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым, на землях ГАУ РК «Евпаторийское лесное хозяйство» и акватории озера Сасык-Сиваш.

Как следует из подпункта 7 пункта 4.2. раздела 4 этого же Положения, на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами (в редакциях от 24 мая 2016 г., 25 декабря 2017 г.).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709 были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, в соответствии с которыми приложения 1-13 к нему изложены в новой редакции. В Приложении № 2 отображены сведения о характерных точках границы Заказника. 

Указанное постановление было размещено 17 января 2018 г. на официальном сайте Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru. 

Постановлением Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 «О внесении изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 года № 222» (далее – Постановление № 638) были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, в соответствии с которыми приложения 1 - 13 к нему изложены в новой редакции.

Так, согласно подпункту 7 пункта 4.2. раздела 4 (в действующей редакции) этого же Положения на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами, за исключением использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Постановление № 638 опубликовано 17 декабря 2018 г. на официальном сайте Правительства Республики Крым http://rk.gov.ru, а также 25 декабря 2018 г. - на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

Производственный кооператив «Галит» (далее – ПК «Галит») обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным иском, в котором с учётом его уточнения от 17 февраля 2020 г., просил признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский», утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 (приложение № 4) в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709 (изменения вступили в силу с 17 января 2018 г.), в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией на пользование недрами серии №, номер №, вид лицензии №, как не соответствующий законодательству Российской Федерации, в том числе пункту 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьям 7, 8, 11 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статье 11 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

В обоснование требований указали, что в соответствии со свидетельством от 4 сентября 2010 г. ПК «Галит» является собственником объектов недвижимости по адресу: 

<

адрес>, общей площадью 573,4 кв.м, а также 

<

адрес>. Земельный участок, площадью 367,11 га, передан кооперативу на праве постоянного пользования в соответствии с государственным актом № на основании решения Сакской районной государственной администрации от 11 апреля 1997 г.№ 184. 3 ноября 1997 г. кооперативу было выдано специальное разрешение на пользование недрами с видом использования добывания кухонной соли, пользование недропользования «Сасык-Сивашское» месторождение, общей площадью 367,11 га, сроком до 3 ноября 2017 г. Также кооперативу выдана лицензия на пользование недрами серии №, номер №, вид лицензии №, сроком действия до 3 ноября 2037 г.

Лицензируемый кооперативом земельный участок недр «Сасык – Сивашское месторождение», площадью 4780 га, частично находится в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский» (площадь наложения 1611 га), являющегося в соответствии с распоряжением Совета министров Республики Крым № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым» особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым, внесённого в Единый государственный реестр недвижимости как зона с особыми условиями использования территории, с присвоением учётного номера №. Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 утверждено Положение (Приложение №4) о государственном природном заказнике регионального значения «Сасыкский». Пунктом 2.1 раздела 2 определены границы заказника, с указанием на то, что сведения о характерных точках границы заказника и графическое отображение его границ закреплены в приложениях 1,2 к Положению. Подпунктом 7 пункта 4.2 раздела 4 Приложения №4 установлен запрет на пользование недрами. Полагают, что установление границ заказника и установление запрета недропользования было осуществлено без учёта исторически сложившейся деятельности кооператива по солепромыслу, которая обеспечивает поступление в озеро морской воды, и её последующее распределение по всей территории водоёма, что в свою очередь поддерживает как постоянный уровень рапы в озере, предотвращающей его высыхание, так и его постоянный гидрохимический состав, предотвращающий излишнюю садку солей, и, как следствие, «засаливание» данного водоёма и его последующее уничтожение. По мнению административного истца, прекращение деятельности кооператива может привести к негативным последствиям, а ограничения пользователя недр при осуществлении им лицензируемой деятельности уже установлены выданной кооперативу лицензией. Указывают также, что частичное нахождение водоёма в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский» лишает возможности осуществления деятельности в соответствии с выданной лицензией на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли, поскольку для этой деятельности необходима вся территория акватории. 

Определениями Верховного Суда Республики Крым от 16 марта 2020 г., 7 мая 2020 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, Государственное автономное учреждение Республики Крым «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым.

Определением Верховного Суда Республики Крым от 30 октября 2020г. принят отказ ПК «Галит» от административного искового заявления в части требований об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709, производство по делу в указанной части прекращено.

Представители ПК «Галит» ФИО2, ФИО3 в судебном заседании поддержали заявленные требования, просили их удовлетворить по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении. Пояснили, что оспариваемым пунктом установлен запрет на пользование недрами. Основанием признания его недействующим является то, что при установлении границ Заказника не была учтена законная деятельность кооператива, не было учтено положительное влияние кооператива на сохранение природного объекта. Для осуществления лицензионной деятельности ПК «Галит» необходима вода всей акватории озера «Сасык-Сиваш», при этом территория акватории охватывается зоной особо охраняемой природной территории. Указали, что деятельность кооператива позволяет содержать и сохранить озеро Сасык-Сиваш и если эта деятельность будет прекращена, то озеру будет нанесён непоправимый ущерб, вплоть до его исчезновения. При обращении кооператива в Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым по вопросу предоставления водного объекта в пользование было получено несколько отказов по причине нахождения водного объекта в границах государственного природного заказника «Сасыкский», являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения, на территории которого запрещено пользование недрами. По мнению представителей административного истца, оспариваемый пункт Положения по содержанию не отвечает общеправовому критерию формальной определённости, ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями, что ведёт к её неоднозначному пониманию. Также из представленных пояснений (т.6 л.д.1-3) следует, что ПК «Галит» осуществляет добычу соли поваренной на Сасык-Сивашском солепромысле в границе горного отвода, общей площадью 4412,89 га, и систему гидросооружений, площадью 367,11 га. Озеро Сасык-Сиваш отнесено к типу морских озёр, образовалось путём отделения части моря пересыпью с образованием отдельного водоёма, заполненного морской водой. Сырьём для получения кухонной соли служит морская вода, которая в начале испарительного сезона подаётся в озеро Сасык-Сиваш, что обеспечивает поддержание постоянного уровня воды в озере и добычу кухонной соли в количестве 25 тысяч тонн в год. Процесс получения соли на солепромысле основан на последовательном испарении морской воды, которая поступает, в том числе, из южной части озера Сасык-Сиваш. Озеро при оптимальном уровне имеет площадь зеркала 4780 га, объём рапы 32,96 миллионов метров кубических и является цельным водоёмом. Часть озера, вошедшая в заказник, не отделена от остальной части озера. В случае её исключения, необходимо повторное проведение детальной разведки, подсчёт и утверждение повторно запасов на изменённой акватории. При этом, поскольку она не отделена от остальной части озера, выполнить данную работу не представляется возможным. Кроме того, это повлечёт повторное получение всех разрешительных документов в части пользования недрами.

От представителя административного ответчика Совета министров Республики Крым ФИО5 поступили письменные возражения, согласно которым просила исковые требования ПК «Галит» оставить без удовлетворения, указав, что ограничение по запрету пользования недрами установлено федеральным законодательством, а именно Законом № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». В 2010 году в отношении ландшафтного заказника «Сасыкский» подготовлено научное обоснование проекта его создания. Данные материалы были использованы и при разработке оспариваемого нормативного правового акта. Уникальность озера заключается в том, что, имея незначительную площадь, его отличает высокая степень ландшафтного разнообразия. Наличие двух участков с различным содержанием соли обуславливает мозаику местообитания. Именно охрана исходных биогеоценозов является важной задачей экологов. Заказник создан с целью охраны ценных природных комплексов и объектов, рационального их использования и возобновления. Отмечает, что исследованный экспертом земельный участок, площадью 367,11 га, находящийся в постоянном пользовании у ПК «Галит», не входит в территорию особо охраняемых природных территорий. Исследования о влиянии самой деятельности кооператива по проведению добычи садочной рапы и соли на природные комплексы и объекты заказника не проведены и не представлены, что свидетельствует о необоснованности выводов эксперта. Административным истцом осуществляется деятельность по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли с использованием части озера «Сасык-Сиваш». Заявляя требования об отмене установленного запрета на пользование любыми недрами на всей территории заказника, истец ставит под угрозу возможность сохранения уникальной экосистемы заказника. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных Совету министров Республики Крым полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и обнародования, прав, свобод административного истца не нарушает, в связи с чем, основания для признания его недействующим отсутствуют (т.2 л.д. 90-100, т.4 л.д. 191-193, т.6 л.д.126-130).

Представитель Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО4 в судебном заседании просила исковые требования административного истца оставить без удовлетворения, указав, что требования не основаны на законе, в соответствии с федеральным законом государственные природные заказники местного значения – это та категория территорий, которая утверждена и определена федеральным законом. Требования к Положению определены в статье 2 Закона №33-ФЗ. Положение содержит, в том числе координаты, границы особо охраняемых природных территорий. Границы устанавливались на основании картографических материалов 2012 года. Ограничения и запреты, связанные с выполнением возложенных на заказник задач, установлены на территории особо охраняемой природной территории – заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» с момента его создания. Правовой режим заказника напрямую запрещает пользование недрами в его пределах. Действие оспариваемого пункта не направлено конкретно на ограничение хозяйственной деятельности истца, а устанавливает запрет на особо охраняемой природной территории на пользование недрами в целом. Выводы, изложенные в заключении эксперта, полагает необоснованными, поскольку экспертом не проводилась оценка негативного влияния непосредственно при осуществлении деятельности ПК «Галит» по разведке и добыче (садочной рапы и кухонной соли). Считает, что оценка негативного влияния природным комплексам и компонентам заказника не представляется возможной. Кроме того, право ПК «Галит» не нарушено, добыча соли ведётся, никаких препятствий к пользованию недрами не имеется, административный истец не доказал необходимость использования водного объекта в заявленных границах. Учитывая, что режим особой охраны государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский» частично распространяется на акваторию озера Сасык-Сиваш, предоставление части водного объекта в пользование, не находящейся в границах заказника, не запрещено, и ПК «Галит» вправе повторно обратиться с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование с указанием соответствующих географических координат участка водопользования, не входящих в заказник. Требования иска не подкреплены фактическими данными о нарушении прав истца. Свои доводы изложила в письменных возражениях (т.4 л.д.134-139, т.6 л.д.148-153). 

Заинтересованные лица ГАУ РК «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым», Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом и своевременно, ходатайств об отложении рассмотрения дела не поступало.

ГАУ РК «Управление особо охраняемыми природными территориями Республики Крым» поданы письменные пояснения на административное исковое заявление (т.4 л.д.130-131, 163-164, 165, т.6 л.д.141).

Суд с учётом положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле.

Выслушав представителей ПК «Галит» ФИО2, ФИО3, представителя Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО4, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора отдела прокуратуры Республики Крым Алескерова Д.А., полагавшего, что административный иск удовлетворению не подлежит, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 5 февраля 2020 г. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.

В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные требования указаны в пункте 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее Постановление № 50 от 25 декабря 2018 г.).

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации обеспечение законности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из статьи 76 Конституции Российской Федерации следует, что по вопросам совместного ведения, а также по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с положениями части 3 статьи 7 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правого акта, далее Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ) Государственный Совет Республики Крым и Совет министров Республики Крым, Законодательное Собрание города Севастополя вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В силу части 1 статьи 23 Федерального конституционного Закона № 6-ФКЗ законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным конституционным законом.

Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2018 г. № 3-ФКЗ «О внесении изменений в статью 12.1 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» сроки интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в правовую систему Российской Федерации были изменены. Так, согласно введённой указанным законом частью 1.1 статьи 12.1 Закона № 6-ФКЗ предусмотрено, что до 1 января 2023 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных и земельных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учёта недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Пунктами 1 и 2 статьи 59 поименованного закона определён правовой режим охраны природных объектов, который устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной. 

Основным принципом охраны окружающей среды, установленным статьёй 3 Федерального закона № 7-ФЗ, является обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление такой деятельности.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ).

С учётом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в пункте 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ различаются следующие категории данных территорий: а) государственные природные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады. На основании пункта 3 статьи 2 этого же федерального закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть: комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов) пункт 1, подпункт «а» пункта 4 статьи 22 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

По смыслу правовых предписаний, содержащихся в пункте 2 статьи 23, пунктах 1 и 3 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ, в их системном единстве, создание государственных природных заказников регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природного заказника регионального значения является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые на территориях государственных природных заказников вправе постоянно или временно запретить или ограничить любую деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Статьёй 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Согласно части 1 статьи 81 Конституции Республики Крым исполнительную власть в Республике Крым осуществляют Глава Республики Крым, Совет министров Республики Крым и иные органы исполнительной власти Республики Крым.

В соответствии с частью 2 статьи 81 Конституции Республики Крым, частью 3 статьи 2 Закона Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», Совет Министров Республики Крым является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Республики Крым.

Частью 1 статьи 84 Конституции Республики Крым предусмотрено, что Совет министров Республики Крым на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящей Конституции и законов Республики Крым издаёт постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Совета министров Республики Крым, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению в Республике Крым (часть 2).

Постановления и распоряжения Совета министров Республики Крым не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, настоящей Конституции и законам Республики Крым (часть 3).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 6 августа 2014г. № 242 «О Регламенте Совета министров Республики Крым» утверждён Регламент Совета министров Республики Крым (далее - Регламент), который в соответствии с Конституцией Республики Крым, Законом Республики Крым «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым» определяет порядок организации деятельности Совета министров Республики Крым по реализации его полномочий.

Согласно пункту 4 Регламента рассмотрение в Совете министров вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Совета министров под председательством Главы Республики Крым, а в случае если Глава Республики Крым не совмещает свою должность с должностью Председателя Совета министров Республики Крым - Председателя Совета министров.

Пунктом 6.1 Регламента предусмотрено, что для решения оперативных вопросов решения Совета министров могут быть приняты без созыва заседаний путём согласования соответствующих проектов актов, подготовленных в порядке, предусмотренном пунктами 104 - 149 настоящего Регламента, большинством членов Совета министров.

Совет министров на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Крым, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Республики Крым, указов Главы Республики Крым издаёт постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение (пункт 7 Регламента).

Согласно пункту 94 Регламента акты Совета министров нормативного характера издаются в форме постановлений.

В соответствии с пунктом 99 Регламента постановления Совета министров, кроме постановлений, которые содержат информацию с ограниченным доступом, вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено самими постановлениями, но не ранее дня их официального опубликования.

Официальным опубликованием постановлений Совета министров Республики Крым считается первое размещение (опубликование) полного текста правового акта на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № 198, или на официальном веб-сайте Совета министров (www.rk.gov.ru). 

Как установлено из материалов дела, проект оспариваемого в части нормативного правового акта представлен Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым (т. 2 л.д. 129), был размещён на его официальном сайте http://meco.rk.gov.ru/, согласован, прошёл правовую и антикоррупционную экспертизу (т. 2 л.д.135-144; т. 3 л.д. 152-157).

Оспариваемое в части постановление Совета Министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» (в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638), является нормативным правовым актом, принято в пределах полномочий Совета министров Республики Крым, в указанной части административным истцом не оспаривается. Порядок принятия, государственной регистрации, опубликования постановления и вступления его в законную силу соблюдён. Постановление определяет правовой статус государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский» как особо охраняемой природной территории, обязательно для неопределённого круга лиц и рассчитано на неоднократное применение, направленное на урегулирование общественных отношений в области организации, охраны и использования. 

Проверяя на соответствие оспариваемого в части Постановления № 638 нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, его применение в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов, судом установлено следующее.

Как уже указывалось, 5 февраля 2015 г. Советом министров Республики Крым принято распоряжение № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым», которым утверждён Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым, в пункт 8 Перечня включён государственный природный заказник регионального значения «Сасыкский», площадью 5000 га.

В последующих редакциях, в том числе в действующей редакции, Заказник «Сасыкский» значится в разделе «Комплексные (ландшафтные)» и с указанием места расположения: г. Саки, за границами населённых пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым.

Из материалов дела также следует, что постановлением Верховной Рады Автономной Республики Крым от 21 декабря 2011 г. № 643-6/11 «О расширении и упорядочении сети территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения в Автономной Республике Крым» организовано и объявлено на территории Автономной Республики Крым территорией и объектом природно-заповедного фонда местного значения ландшафтный заказник местного значения «Сасыкский», площадью 5000 га, в месте расположения: Сакский район, за границами населённых пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских советов, из них акватория озера Сасык-Сиваш - 2757 га, ГП «Евпаторийское лесное хозяйство» - 117 га (т.4 л.д. 1-108).

Таким образом, судом установлено, что Заказник «Сасыкский» признан особо охраняемой природной территорией (далее - ООПТ), созданной до 18 марта 2014 г., и был включён в Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статьями 83, 84 Конституции Республики Крым, статьёй 41 Закона Республики Крым от 21 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», Законом Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым», без процедуры создания ООПТ, урегулированной Порядком создания (объявления) особо охраняемых природных территорий регионального значения, утверждённым постановлением Совета министров Республики Крым от 23 июня 2015 г. № 336. Заказник создан на базе ландшафтного заказника «Сасыкский». 

Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» утверждено Положение о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский».

Пунктом 2.1. раздела 2 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» описано местоположение Заказника - за границами населённых пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым на землях ГАУ РК «Евпаторийское лесное хозяйство» и акватории озера Сасык-Сиваш.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 были внесены изменения в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222, приложения 1 - 13 изложены в новой редакции.

Согласно подпункту 7 пункта 4.2. раздела 4 (в действующей редакции) этого же Положения на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами, за исключением использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из представленных административным истцом документов судом установлено, что 5 сентября 2014 г. ПК «Галит» был внесён в Единый государственный реестр юридических лиц, 9 июня 2018 г. поставлен на учёт в налоговом органе (т.1 л.д. 40, 41, 50-51).

На основании пунктов 1.2, 1.3, 1.4, 1.5 постановления Совета министров Республики Крым от 23 декабря 2014 г. № 546 «О приведении разрешительной документации в сфере недропользования в соответствие с законодательством Российской Федерации», приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 16 июня 2015 г. № 472 «О приведении разрешительной документации в сфере недропользования в соответствие с законодательством Российской Федерации», 30 июля 2015 г. ПК «Галит» Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым была выдана лицензия на пользование недрами серии №, номер №, вид лицензии МЭ, со сроком действия до 3 ноября 2037 г. (приложение № 9 к лицензии) с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча садочной рапы и кухонной соли, с указанием, что участок имеет статус горного отвода на основании выданного 3 ноября 1997 г. Государственной службой геологии и недр Украины Производственному кооперативу «Галит» специального разрешения на добычу кухонной соли в месторождении Сасык-Сивашский источник № 1128 (т.1 л.д.52-69, 73-74).

В соответствии с выданным Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору 25 декабря 2017 г. ПК «Галит» горноотводным актом, сроком действия до 3 ноября 2037 г., уточнены границы горного отвода для разработки Сасык-Сивашского месторождения. Площадь проекции горного отвода составляет 4780 га (т.1 л.д.70-72, т.2 л.д.24).

Приложением № 1 к лицензии на пользование недрами серия №, номер №, вид лицензии МЭ, определены условия пользования недрами, согласно которым участком недр, предоставленным в пользование, является Сасык-Сивашское месторождение, основанием предоставления права пользования недрами является Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», приказ Государственной службы геологии и недр Украины от 21 августа 2012 г. № 400 «О результатах заседания комиссии по недропользованию».

В Приложении № 3 к лицензии описаны пространственные границы участка недр и схема участка.

Таким образом, мероприятия по выдаче лицензии осуществлялись до внесения изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым», в соответствии с которыми в Приложениях № 1,2 к Положению отображены границы Заказника «Сасыкский» в виде картографического материала, сведения о характерных точках границ Заказника «Сасыкский».

Как следует из письма Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым в адрес ПК «Галит» от 5 февраля 2019 г., лицензируемый участок недр «Сасык – Сивашское месторождение», общей площадью 4794,23 га, расположенный по адресу: 

<

адрес>, частично находится в границах государственного природного заказника регионального значения «Сасыкский», являющегося в соответствии с распоряжением Совета Министров Республики Крым № 69-р «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым» особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым, внесённого в Единый государственный реестр недвижимости как зона с особыми условиями использования территории с присвоением учётного номера №. Площадь наложения ориентировочно составляет 1611 га. Заказник «Сасыкский» имеет профиль комплексного (ландшафтного) и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов, согласно пункту 4.2 Положения о Заказнике пользование недрами на его территории запрещено (т.1 л.д.235-236).

Аналогичные основания отказа ПК «Галит» в предоставлении водного объекта в пользование приведены в письмах Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 7 марта 2018 г. (т. 4 л.д. 142), 18 апреля 2018 г. (т.4 л.д.143), 19 июля 2018 г. (т.4 л.д.144), 6 ноября 2019 г. (т.1 л.д.15-16, т.4 л.д.146-147). В дополнение указано на отсутствие географических координат участка водопользования с отображением зон с особыми условиями их использования, параметров водопользования, предполагаемый размер и источник средств, необходимых для реализации указанных заявителем мероприятий, обоснование цели, вида и сроков водопользования.

По мнению административного истца, оспариваемая норма не соответствует положениям пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статей 7, 8, 11 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статьи 11 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

Из абзацев четвёртого и пятнадцатого статьи 1 Федерального закона № 7-ФЗ следует, что недра как компоненты природной среды являются природными ресурсами, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. 

Отношения, возникающие, в том числе в связи с использованием недр Российской Федерации, регулирует Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах). 

Частью 3 статьи 8 Закона о недрах предусмотрено, что пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Согласно абзацу первому преамбулы и пункту 2 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ определяющим признаком территорий как особо охраняемых является режим их особой охраны. Данные территории различаются по категориям, исходя из особенностей их режима.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса (пункт 1 статьи 22 Федерального закона № 33-ФЗ).

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть: 

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологическими (болотными, озёрными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ, согласно подпункту «а» которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 поименованного федерального закона).

В соответствии со статьёй 11 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым» организация, использование и охрана особо охраняемых природных территорий в Республике Крым осуществляются в соответствии со следующими принципами: приоритет общенациональных и региональных интересов при решении вопросов организации, охраны, государственного надзора и использования особо охраняемых природных территорий; преобладание интересов сохранения особо охраняемых природных территорий над интересами их использования; приоритет использования особо охраняемых природных территорий в научно-исследовательских, образовательных, культурно-познавательных и рекреационных целях (в случаях, если они предусмотрены) над их использованием в других целях; недопустимость хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях, способной причинить вред охраняемым объектам и несовместимой с режимом особо охраняемых природных территорий (кроме деятельности, обеспечивающей сохранение биологического разнообразия и экологического равновесия); согласованность вопросов охраны, государственного надзора и использования особо охраняемых природных территорий органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Крым; устойчивость особо охраняемых природных территорий как основных структурных элементов для формирования экологической сети, обеспечивающей сохранение биологического и ландшафтного разнообразия, поддерживающей экологический баланс региона; формирование единой территориальной и многофункциональной системы особо охраняемых природных территорий совместно с другими природными территориями во всех природных зонах и прибрежных акваториях, имеющих особую ценность для охраны окружающей среды в Республике Крым; привлечение граждан и юридических лиц к решению задач по созданию, охране и изучению особо охраняемых природных территорий.

В статье 24 Федерального закона № 33-ФЗ регламентирован режим особой охраны территорий государственных природных заказников. Так, на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Из анализа положений об отдельных категориях особо охраняемых природных территорий, содержащихся в разделах II - VII указанного федерального закона, следует, что особенности режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий заключаются в пределах разрешённой деятельности на этих территориях. При этом применительно к существу настоящего административного дела обращает на себя внимание различная регламентация федеральным законодателем режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий.

В отличие от режимов особой охраны названных выше особо охраняемых природных территорий при регламентации режима особой охраны государственных природных заказников федеральный законодатель каких-либо конкретных видов деятельности, запрещённых на их территориях, не привёл. Наоборот, как было сказано выше, на основании пункта 3 статьи 24 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» можно сделать вывод, что именно задачи и особенности режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения имеют определяющее значение.

В этой связи имеет значение, противоречит ли целям создания Заказника или причиняет вред природным комплексам и их компонентам деятельность административного истца по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли на основании имеющейся у него лицензии.

Согласно пунктам 1.2, 3.1 Положения Государственный природный заказник регионального значения «Сасыкский» имеет профиль комплексного (ландшафтного) и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), Заказник создан с целью охраны ценных природных комплексов и объектов рационального их использования и возобновления.

Заказник создан для выполнения следующих задач:

сохранение, восстановление и воспроизводство степных сообществ и условий их произрастания;

экологическое просвещение;

осуществление экологического мониторинга;

проведение научных исследований (пункт 3.2 Положения). 

Пунктом 14 статьи 2 Федерального закона № 33-ФЗ определено, что основные виды разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешённого использования земельных участков.

Как следует из материалов дела, для обслуживания объектов солепромысла согласно решению Сакской районной государственной администрации от 11 апреля 1997 г. № 184, кооперативу «Галит» в постоянное пользование был предоставлен земельный участок, площадью 367,11 га (т.1 л.д.75-81). Данный участок не входит в зону особо охраняемой природной территории Заказника «Сасыкский», что не оспаривалось в судебном заседании сторонами по делу.

Судом установлено, что на данном участке расположены нежилые строения, производственная база солепромысла и гидротехнические сооружения ПК «Галит», находящиеся у него в собственности (т.1 л.д. 82-111). 

Материалы дела свидетельствуют о том, что в 2010 г. в отношении ландшафтного заказника «Саскский» разработано научное обоснование проекта создания ландшафтного заказника «Сасыкский» и проект создания ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» (т.6 л.д.16-124).

Из проекта создания ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» следует, что ландшафтные комплексы, среди прочего, включают гидротехнические комплексы:

а) дамба, разделяющая озеро на северную и южную части, которая регулирует гидрологический и геохимический режим озера. Северная часть опресняется поступлением пресных поверхностных и подземных вод. Южная часть имеет солёность 115-130 промилле (грамм соли на 1 килограмм раствора). Из рассолов южной части озера добывают поваренную соль. Добыча поваренной соли производится ПК «Галит»;

б) заброшенные садочные бассейны Сольпрома (ныне ПК «Галит»). При этом отмечено, что садочные бассейны стали местом обитания (гнездовых колоний) многих видов птиц (т.6 л.д.95-96).

Таким образом, деятельность ПК «Галит» в южной части озера «Сасык-Сиваш» учитывалась при создании ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский».

Согласно Уставу ПК «Галит» в редакции, утверждённой 21 ноября 2019г., в качестве основных задач и целей деятельности кооператива указаны: осуществление проектных, опытно-конструкторских и научно-изыскательских работ в области добычи и переработки морской садочной соли, рапы, микроводоросли, минеральных вод и лечебных грязей, добыча, переработка и реализация (продажа, сбыт) морской соли, подготовка рапы (т.1 л.д.18-39).

Запрет на пользование недрами, установленный подпунктом 7 пункта 4.2, раздела 4 Положения, установлен с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов.

Между тем, вопреки доводам возражений представителей Совета министров Республики Крым и Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым о действии с момента создания заказника, исходя из проекта его создания и научного обоснования, запрета на пользование недрами в его пределах, связанного с выполнением возложенных на него задач, представленные в материалы дела научное обоснование проекта создания ландшафтного заказника «Сасыкский» и проект создания ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» (т.4 л.д.1-108), не содержат информации об установлении определённого режима охраны для ландшафтного заказника местного значения «Сасыкский» и его критериев.

Напротив, в разделе 6 «Режим охраны и использования проектируемого ландшафтного заказника «Сасыкский» указано, что он должен быть разработан с участием собственников и пользователей земель, включённых в заказник, и прописан в положении о заказнике. На все разрешённые виды деятельности на заповедной территории оформляются и утверждаются лимиты на использование природных ресурсов, что согласуется с действующим на тот период времени на указанной территории законодательством.

Кроме того, оспариваемой нормой подпункта 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» изменён режим особой охраны территории Заказника, исключён запрет на использование подземных вод и родникового стока на территории Заказника при отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника и при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Осуществляя нормативно-правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды, административный ответчик самостоятельно определил окончательную редакцию оспариваемой нормы, установив особенность режима особой охраны Заказника, при этом в нарушение части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не представил суду обоснование такого режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения, что не согласуется с положениями частей 1 и 3 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ.

Федеральный законодатель, закрепляя в пунктах 1 - 3 статьи 24 Закона № 33-ФЗ, правило о запрете деятельности, противоречащей целям создания заказника или причиняющей вред природным комплексам и их компонентам, иных ограничений не предусмотрел, а действующее федеральное законодательство не устанавливает для государственного заказника абсолютного запрета на пользование недрами.

Анализ оспариваемых положений в их взаимосвязи с приведёнными федеральными нормами позволяет сделать вывод о том, что реализация властных полномочий при определении задач и особенности режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения не может осуществляться административным ответчиком произвольно, в отсутствие каких-либо обоснований, без соответствующей оценки негативного влияния конкретного вида деятельности на природные комплексы и их компоненты, и исходя из целей создания такого заказника. Иной подход не отвечал бы основным принципам охраны окружающей среды, на основе которых должна осуществляться деятельность органов публичной власти, юридических и физических лиц, установленным статьёй 3 Федерального закона № 7-ФЗ. 

Исследованные судом материалы свидетельствуют о том, что утверждение представителей Совета министров Республики Крым и Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым о том, что деятельность административного истца по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли на основании имеющейся у него лицензии, не соответствует целям создания Заказника и может причинить вред природным комплексам и их компонентам, не подтверждено надлежащими и допустимыми доказательствами, в том числе научными экологическими исследованиями.

При этом, изменив режим особой охраны территории Заказника, и исключив запрет на использование подземных вод и родникового стока на территории Заказника (при отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника и при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации), административный ответчик также действовал в отсутствие каких-либо обоснований в отношении соответствия такой деятельности целям создания заказника и без оценки её влияния на природные комплексы и их компоненты. Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма по своему содержанию допускает возможность неограниченного усмотрения должностного лица в процессе правоприменения этой нормы.

Исходя из разъяснения, приведённого в пункте 35 Постановления № 50 от 25 декабря 2018 г., проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Из представленной в материалы дела информации Государственного унитарного научно-производственного предприятия Республики Крым «Крымская гидрогеологическая режимно-эксплуатационная станция» (далее – ГУНПП РК «Крымская ГГРЭС») от 13 и 19 августа 2019 г., 20 февраля 2020г. о геоэкологическом состоянии озера Сасык – Сиваш и необходимости мер для сохранения его гидроминеральных ресурсов (т.2 л.д.21,25; т.3 л.д.172), основанной на проведении многолетних исследований и накопленном научно-практическом опыте, следует, что деятельность ПК «Галит» в пределах предоставленного ему горного отвода, охватывающего всю без исключения акваторию южной части озера Сасык-Сиваш, обеспечивает его сохранность и поддержание в нём соответствующего водно-солевого режима, не допускает высыхания и распреснения, в связи с чем также указывают, что деятельность ПК «Галит» по солепромыслу в южной (солёной) части озера Сасык-Сиваш необходима для сохранения этого природного водного объекта, и не может быть прекращена или ограничена.

В ГУНПП РК «Крымская ГГРЭС» подготовлен и одобрен ведущими специалистами профильных министерств и ведомств «Кадастр прибрежных озёр Республики Крым. Виды их хозяйственного использования (по состоянию на 1 января 2017 г.)», материалы которого включают информацию о современном геоэкологическом состоянии 40 водных объектов и оценку возможных видов их хозяйственного использования (т.2 л.д.26-119; т.3 л.д.195-230). В разделе ІІ приведённой научно-практической работы содержится информация об озере Сасык-Сиваш (15) и его основном виде хозяйственного использования – солепромысле ПК «Галит».

В заключении специалистов ФГБУН «Федеральный исследовательский центр «Институт биологии южных морей имени А.О.Ковалевского РАН» от 15 мая 2020 г. № 556/29-07/496 (т.4 л.д.203-204), представленном на основе исследования материалов о геоэкологическом состоянии озера Сасык-Сиваш, видах его хозяйственного использования, состоянии ландшафтного и биологического разнообразия озера Сасык-Сиваш и прилегающей к нему территории, указано, что озеро Сасык-Сиваш, находящееся в ведении Государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский», является важным элементом в системе сохранения ландшафтного и биологического разнообразия Крыма. Получение соли из рапы озера Сасык-Сиваш при существующем объёме производства ПК «Галит» в рамках отведённой территории не может оказывать негативного воздействия на ландшафтное и биологическое разнообразие Заказника и не наносит ущерба экосистеме озера и окружающей территории.

В ходе рассмотрения настоящего административного дела, определением Верховного Суда Республики Крым от 22 июня 2020 г. по делу назначена судебная экологическая экспертиза, производство которой было поручено экспертам Автономной некоммерческой организации «Крымский республиканский центр судебной экспертизы» (

<

адрес> – т.7 л.д. 84-87).

Экспертиза проведена на основании определения суда о назначении судебной экологической экспертизы компетентным экспертом, имеющим значительный стаж работы в соответствующих областях знаний, обладающим правом на проведение подобного рода исследования, предупреждённым об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения.

Из заключения эксперта № 2629 судебной экологической экспертизы от 2 октября 2020 г. следует, что анализ и сопоставление материалов отчётов о проектах разработки Сасык-Сивашского месторождения и проектов создания заказника «Сасыкский» позволяют сделать вывод о том, что деятельность производственного кооператива «Галит» по разведке и добыче (садочной рапы и кухонной соли), осуществляемая на земельном участке, расположенном по адресу: 

<

адрес>, земельный участок, площадью 367,11 га (государственный акт №) в соответствии с условиями выданной лицензии на пользование недрами серии №, номер №, соответствует целям создания Государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский», поскольку поддерживает уровенный и гидрохимический режим озера Сасык-Сиваш и тем самым способствует сохранению прибрежно-водной растительности.

Также, из анализа материалов дела, дополнительных материалов, полученных в ходе экспертизы и натурных исследований, судебный эксперт пришёл к выводу, что вред при осуществлении деятельности ПК «Галит» по разведке и добыче (садочной рапы и кухонной соли), в соответствии с условиями выданной лицензии на пользование недрами серии №, номер №, природным комплексам и компонентам Государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский» не наносится. Негативное воздействие отсутствует (т.7 л.д. 180,181).

Судом установлено, что заключение эксперта № 2629 от 2 октября 2020 года (т.7 л.д.167-204) содержит все необходимые сведения доказательственного значения, соответствует требованиям статей 77, 79 и 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», отвечает требованиям относимости, допустимости, является надлежащим доказательством.

Вместе с тем в соответствии с частями 1, 2 и 8 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Таким образом, оценивая собранные по административному делу доказательства в их совокупности, в том числе материалы судебной экспертизы, при обстоятельствах настоящего дела, суд приходит к выводу, что поскольку государственный природный заказник «Сасыкский» был создан как ландшафтный, и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), деятельность ПК «Галит» по солепромыслу в южной (солёной) части озера Сасык-Сиваш, не противоречит целям создания Заказника и задачам сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов) и способствует сохранению Заказника в созданном виде. 

Согласно части 3 статьи 11 Федерального закона о недрах лицензия является документом, удостоверяющим право её владельца на пользование участком недр в определённых границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

В соответствии со статьями 7, 11 Закона о недрах, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому отвод предоставлен. Лицензия является документом, удостоверяющим право её владельца на пользование участком недр в определённых границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Статьёй 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими данному Закону. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока её действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В силу положений пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, оговоренных в лицензии.

В Сведениях об участке недр указывается, что Сасык-Сивашский солепромысел существует с конца 19-го столетия. С 1921 по 1991 год месторождение было сырьевой базой Сакского химического завода. С 1991 года месторождение эксплуатирует производственный кооператив «Галит» с производительностью от 1.7 до 25 тысяч тонн зерновой кухонной соли в год. В пределах предоставленного участка недр другие пользователи недр отсутствуют. (Приложение № 6 к лицензии т.1 л.д.65-67).

Из протокола заседания территориальной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 31 августа 2016 г. следует, что ПК «Галит» был согласован и утверждён в установленном порядке «Проект разработки добычи соли на участке Сасык-Сивашского месторождения ПК «Галит» в Сакском районе Республики Крым». Проектом определены балансовые запасы полезного ископаемого в количестве 2432,945 тыс. м3, установлена годовая производительность 37,0 тысяч тонн. Проектом определён срок обеспечения предприятия запасами при проектной производительности – 21 год. 

В материалы дела представлен проект разработки Сасык-Сивашского месторождения поваренной соли, характеризующий действующее месторождение и режим эксплуатации озера Сасык-Сиваш 2006 года (т.6 л.д.197-218), его корректировка раздела об оценке воздействия на окружающую среду 2009 года (т.6 л.д.219-245), а также материалы геолого-экономической оценки Сасык-Сивашского месторождения поваренной соли по данным предварительной разведки и эксплуатации (т.6 л.д.178-196).

В пункте 10.1 Приложения № 1 к лицензии на пользование недрами серия №, номер № установлено, что пользователь недр обязан выполнять установленные законодательством требования по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами.

Таким образом, ограничения пользователя недр при осуществлении им лицензируемой деятельности установлены выданной ПК «Галит» лицензией.

10 сентября 2015 г. с целью разведки и добычи полезных ископаемых, в соответствии с лицензией на пользование недрами, ПК «Галит» было выдано решение о предоставлении водного объекта (озеро Сасык-Сиваш Республика Крым, Сакский район) в пользование (т.1 л.д.112-115). Срок решения истёк 3 ноября 2017 г.

Как уже было указано, в продлении указанного решения было неоднократно отказано Минприроды Крыма по тем основаниям, что водный объект (озеро Сасык-Сиваш) частично расположен в границах государственного природного Заказника «Сасыкский», являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым. Согласно постановлению Совета Министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. №222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами. 

В силу прямого предписания, содержащегося в части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный ответчик обязан доказать соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе соответствие определённого для государственного природного заказника регионального значения Республики Крым «Сасыкский» режима особой охраны территории положениям пунктов 1 и 3 статьи 24 Федерального закона № 33-ФЗ.

Однако относимых и допустимых доказательств, с достоверностью подтверждающих соответствие оспариваемой нормы в указанной части, административным ответчиком суду не представлено.

Доводы административного ответчика, а также заинтересованных лиц, выступающих на стороне ответчика о том, что права ПК «Галит» не нарушаются, поскольку деятельность производственного кооператива осуществляется в части акватории, не входящей в зону ООПТ, противоречат установленным судом обстоятельствам, не согласуются с применяемо й ПК «Галит» технологией получения соли, являются несостоятельными и опровергаются материалами настоящего дела, поскольку согласно Приложению № 6 к лицензии № МЭ - получение зерновой соли в пласте на солепромысле основано на последовательном испарении морской воды в системе испарительных бассейнов, в результате которого достигается концентрация соли в упаренной морской воде, приводящая к выпадению её в осадок. Сырьём для получения кухонной соли служит морская вода, которая в начале испарительного сезона (май) подаётся в озеро Сасык-Сиваш в количестве 7,9 млн. м3, что обеспечивает поддержание постоянного уровня воды в озере и добычу кухонной соли.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что поскольку для осуществления лицензионной деятельности ПК «Галит» необходима вода всей акватории озера «Сасык-Сиваш», и территория акватории частично охватывается зоной ООПТ, права административного истца нарушаются установленным в подпункте 7 пункта 4.2 Положения запретом на пользование недрами.

Довод представителя Совета министров Республики Крым ФИО5 и представителя заинтересованного лица Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО4 о том, что на территории акватории, частично охваченной зоной ООПТ, деятельность по добыче ПК «Галит» не ведётся, также противоречит установленным судом фактическим обстоятельствам дела, применяемой кооперативом технологии получения соли в силу её специфики и опровергается материалами дела.

Ссылка представителей административного ответчика и заинтересованного лица на часть пояснений специалиста геолога-маркшейдера о границах осуществляемого солепромысла не может быть принята судом во внимание, поскольку вырвана из контекста консультации в целом, при этом искажает действительную суть данных разъяснений, и в соответствии с частью 4 статьи 169 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации консультация специалиста не относится к доказательствам по административному делу.

В силу требований части 1 статьи 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определёнными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами.

Относительно утверждения представителя административного ответчика о необоснованности требований истца об отмене установленного запрета на пользование любыми недрами на всей территории Заказника, чем поставлена под угрозу возможность сохранения его уникальной экосистемы, следует отметить, что в настоящем деле административным истцом частично оспорен нормативный правовой акт лишь в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии № МЭ.

В этой связи, при установленных судом обстоятельствах, исключение из запрещённых видов деятельности на территории заказника разведки и добычи садочной рапы и кухонной соли, в соответствии с выданной ПК «Галит» лицензией серии № МЭ, изменит возможность обеспечения сохранности озера «Сасык-Сиваш» и поддержание в нём соответствующего водно-солевого режима. 

Анализ приведённых законоположений, а также положений Градостроительного кодекса Российской Федерации (в том числе пункта 4 части 4 статьи 36), позволяет сделать вывод о том, что поскольку деятельность по добыче полезных ископаемых не может быть ограничена установленными в отношении территории горного отвода функциональными и территориальными зонами, права административного истца оспариваемым подпунктом 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения нарушаются в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет ПК «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии № МЭ.

На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что при издании оспариваемого в части Положения были нарушены требования Федерального закона от 14 марта 1995 г.№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

Пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определено, что основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Внесённые постановлением Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 в подпункт 7 пункта 4.2. раздела 4 этого же Положения изменения касаются разрешения использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации и не затрагивают прав административного истца по ведению деятельности по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли. 

Пункт 38 Постановления № 50 от 25 декабря 2018г. разъясняет, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признаёт этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учётом приведённых разъяснений, суд считает подлежащими удовлетворению заявленные исковые требования в части признания недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский», утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 (Приложение №4) в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией на пользование недрами серии №, номер №, вид лицензии МЭ.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым 

решил:

Административное исковое заявление Производственного кооператива «Галит» об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638, - удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский», утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» (приложение № 4) в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет Производственному кооперативу «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией на пользование недрами серии №, номер № вид лицензии МЭ.

Возложить на Совет министров Республики Крым обязанность опубликовать в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение о его принятии на официальном портале Правительства Республики Крым в разделе «Документы» (http://rk.gov.ru).

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение изготовлено в окончательной форме – 13 ноября 2020 г.

Судья Верховного Суда

Республики Крым ФИО1