Дело № 12–27/2019

РЕШЕНИЕ

по делу об административном правонарушении

27 августа 2019 года г. Николаевск

Судья Николаевского районного суда Волгоградской области Клименко С.В., 

с участием заявителя ФИО1, ст. пом. прокурора Николаевского района Волгоградской области Даулетовой С.М., 

рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении

главы администрации Ильичевского сельского поселения Николаевского муниципального района Волгоградской области ФИО1

по её жалобе на постановление заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов Волгоградской области ФИО2 о назначении административного наказания, 

УСТАНОВИЛ:

Постановлением заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов 

<

адрес> ФИО2 от ДД.ММ.ГГГГ по делу об административном правонарушении, ФИО1, как глава администрации Ильичевского сельского поселения Николаевского муниципального района 

<

адрес>, привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ в связи принятием ею решения о заключении двух договоров с единственным поставщиком без проведения конкурентных процедур.

ФИО1, как должностному лицу, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 30000 руб.

ФИО1 обжаловала вышеуказанное постановление в Николаевский районный суд Волгоградской области, считая, что в её действиях нет состава указанного правонарушения.

ФИО1 в судебное заседание явилась, вину в совершении административного правонарушения не признала, и поддержала доводы жалобы.

Представитель должностного лица представил в суд заявление о рассмотрении дела в его отсутствие и возражает против удовлетворения жалобы.

Представитель прокурора возражает против удовлетворения жалобы.

Выслушав стороны, проверив материалы дела об административном правонарушении, прихожу к следующему. 

Должностным лицом действия главы администрации Ильичевского сельского поселения ФИО1 квалифицированы по ч.1 ст.7.29 КоАП РФ.

Статья 7.29 КоАП РФ регулирует несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя) нарушение порядка ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

Положения ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ предусматривают ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок), за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 4 настоящей статьи, и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере тридцать тысяч рублей.

Из смысла содержания п. 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГГГ № "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также по жалобам на постановления или решения по делам об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в статье 1.5 КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. Реализация этого принципа заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, вина в совершении административного правонарушения устанавливается судьями, органами, должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, должны толковаться в пользу этого лица.

Из материалов дела следует, что по результатам проведенной прокуратурой 

<

адрес> проверки выявлено, что Администрацией Ильичевского сельского поселения с ООО «Агропромэнерго» на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ заключены муниципальные контракты:

- от ДД.ММ.ГГГГ № на выполнение работ по установке ограждения для благоустройства центральной части села Путь Ильича на сумму 98605 рублей.

- от ДД.ММ.ГГГГ № на выполнение работ по установке ограждения для благоустройства центральной части села Путь Ильича на сумму 96094 рублей.

Общая сумма заключенных договоров составила 194 699 рублей.

<

адрес> ДД.ММ.ГГГГ возбуждено дело об административном правонарушении в отношении главы администрации ФИО1, из которого следует, что условия заключенных договоров свидетельствуют о том, что они направлены на достижение единой хозяйственной цели - установка ограждения для благоустройства центральной части села Путь Ильича, исполнителем по ним является одно лицо, условия договоров идентичны, в связи с чем они образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя самостоятельными договорами.

Из анализа пункта 4 части 1 статьи 93 Закона №44-ФЗ следует, что данный пункт не содержит каких-либо ограничений в количестве договоров, не превышающих 100000 руб., в том числе по одной и той же услуге у одного и того же поставщика (исполнителя), которые могут быть заключены в течение какого-либо календарного периода времени.

Вместе с тем, в силу части 2 статьи 8 Закона №44-ФЗ запрещается совершение заказчиками действий, которые противоречат требованиям данного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Таким образом, Администрацией Ильичевского сельского поселения не принято надлежащих мер по реализации возложенных на заказчика полномочий в части исполнения требований ст.8, 24 Закона о закупках, что привело к необоснованному ограничению конкуренцию и заключению контрактов без проведения конкурсных процедур с единственным поставщиком.

На основании материалов дела об административном правонарушении ДД.ММ.ГГГГ вынесено обжалуемое постановление, в котором должностное лицо приходит к следующим выводам.

Заказчиком 22 и ДД.ММ.ГГГГ заключены два контракта № и № на выполнение работ по установке ограждения для благоустройства центральной части села Путь Ильича на общую сумму 194699 рублей.

Совокупность условий контрактов во взаимосвязи с целью их заключения - выполнение строительных работ, свидетельствует о том, что спорные контракты подлежали заключению как единое целое и образуют единую сделку, направленную на достижение одного результата. На основании изложенного, приняв во внимание временной интервал, в течение которого они были заключены (ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ) и исполнены (ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ), единую цель контрактов - установка ограждения для благоустройства центральной части села Путь Ильича, место выполнения работ - 

<

адрес>, наличие одного и того же исполнителя по контрактам - ООО «Агропромэнерго», должностное лицо делает вывод о том, что рассматриваемая закупка намеренно была разбита Заказчиком на 2 контракта на сумму до 100 000 рублей каждый в целях обеспечения формальной возможности непроведения конкурентных процедур и заключения контрактов с единственным подрядчиком. Заказчиком не доказана экономическая обоснованность и целесообразность заключения двух договоров.

Препятствий для своевременного проведения конкурентных процедур не выявлено. Рынок услуг, связанных с выполнением строительных работ не является закрытым и ограниченным.

В результате заключения Заказчиком контрактов с ООО «Агропромэнерго» как с единственным поставщиком Общество получило доступ к выполнению работ по максимально возможной цене без участия в какой-либо конкурентной процедуре, без подачи предложений о снижении цены контракта. Заключение договоров с единственным подрядчиком и отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственного подрядчика и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение контракта.

С таким выводом суд не может согласиться.

Согласно пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона ДД.ММ.ГГГГ N 44-ФЗ Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать пять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 44-ФЗ законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и состоит из Федерального закона N 44-ФЗ и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Федерального закона N 44-ФЗ. При этом нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Федеральному закону N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно части 5 указанной статьи Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями Главы 3 Федерального закона N 44-ФЗ. При этом заказчик не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В силу части 2 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

На основании части 2 статьи 48 Федерального закона N 44-ФЗ (утратившей силу с ДД.ММ.ГГГГ) заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 настоящего Федерального закона.

Согласно части 6.1 статьи 10 утратившего силу с ДД.ММ.ГГГГ Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ) под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимались товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

В отличие от ранее действовавшего Федерального закона N 94-ФЗ, в котором ограничение на заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг было прямо установлено (п. 14, 14.1 ч. 2 ст. 55 94-ФЗ), Закон о контрактной системе не содержит понятия одноименности товаров, работ, услуг и не ограничивает возможность приобретения группы идентичных по содержанию работ по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ.

Понятие же идентичности, равно как и понятие однородности товаров, работ и услуг, приведены ч.ч. 13 - 15 ст. 22 Федерального закона N 44-ФЗ с целью определения соответствия товаров, работ и услуг, представленных на рынке, для обоснования цены товаров, работ и услуг, которые планирует приобретать заказчик. Таким образом, указанные понятия даны для определения возможности использования цен товаров, работ, услуг, представленных на рынке, для установления начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Перечень случаев, в которых закупка может осуществляться у единственного поставщика, установлен в части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Закупка товаров (работ, услуг) у единственного поставщика является наиболее удобной для большинства заказчиков в том случае, если цена контракта незначительна. Закон разрешает закупать у единственного поставщика по выбору заказчика любые товары (работы, услуги) на сумму не более 100 тыс. руб. по одному контракту (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ). Тем не менее годовой объем таких закупок ограничен (за исключением закупок для нужд сельских поселений) и не должен превышать одного из следующих значений: 2 млн рублей; 5% от совокупного годового объема закупок, составляя при этом не более 50 млн рублей.

С ДД.ММ.ГГГГ п.4 ч.1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ действует в следующей редакции - Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в следующих случаях:

осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей.

В силу статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Несмотря на аналогичные предметы, единые сроки выполнения работ и дату заключения контрактов, основания для признания вышеперечисленной группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

Согласно пункта 4 статьи 421 Гражданского кодекса РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами, таким образом, свобода договора выражается в возможности самостоятельного определения сторонами условий договора.

В тоже время согласно пункта 1 статьи 422 договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Согласно части 2 статьи 170 Гражданского кодекса РФ притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, в том числе сделку на иных условиях, ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа и содержания сделки применяются относящиеся к ней правила.

Основная характеристика такого вида соглашений - несовпадение волеизъявления участников с их внутренней волей в момент подписания договора. В рассматриваемом же случае реально возникающие правоотношения совпадают с теми, которые должны были установиться на основании оформленной сторонами сделки, что исключает возможность признания данной группы контрактов прикрывающими единую сделку.

Также в соответствии с пунктом 1 статьи 10 Гражданского кодекса РФ не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом).

Согласно статье 153 Гражданского кодекса РФ сделками являются действия субъектов гражданского права, направленные на установление, изменение или прекращение правовых последствий. При этом сделки являются правомерным юридическим фактом, а потому их содержание не может нарушать императивные нормы закона, что также отражено в п. 1 ст. 422 Гражданского кодекса РФ.

Таким образом, обход закона - это достижение результата вопреки публичным интересам посредством использования юридической конструкции, которая прямо не запрещена императивной нормой. В таких сделках нет расхождения между волей и выраженным волеизъявлением и стороны стремятся к достижению того правового результата, на который направлена сделка.

Иными словами, запрет на обход закона направлен на обеспечение эффективной реализации строго императивного по смыслу предписания, суть которого состоит в невозможности достижения того или иного результата посредством правовой конструкции, прямо не запрещенной соответствующей нормой.

Однако, часть 2 статьи 59 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона.

Указанная норма является диспозитивной, поскольку допускает исключения, то есть не предписывает всегда проводить электронный аукцион, в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в соответствующие перечни, а предоставляет заказчику возможность выбора способа определения поставщика (запрос котировок, запрос предложений), в том числе возможность осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований Федерального закона N 44-ФЗ.

Более того, даже в период действия утратившего силу Федерального закона N 94-ФЗ группы контрактов на закупку одноименных товаров, работ, услуг единым заказом не признавались. Привлечение заказчиков к административной ответственности за нарушение требований указанного Федерального закона осуществлялось вследствие превышения разрешенного к закупке объема одноименных товаров, работ и услуг в пределах квартала, то есть за осуществление закупки у единственного поставщика при отсутствии соответствующего правового основания.

При принятии решения о способе определения подрядчика главой Ильичевского сельского поселения ФИО1 не были нарушены требования Федерального закона N 44-ФЗ.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ при разбирательстве по делу об административном правонарушении выяснению подлежат обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а именно: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Статьей 6 Федерального закона N 44-ФЗ устанавливаются принципы контрактной системы в сфере закупок, которые основываются на открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечении конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулировании инноваций, единстве контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Осуществление закупки именно у единственного поставщика было продиктовано необходимостью сокращения времени проведения работ по установке ограждения для благоустройства центральной части 

<

адрес>.

В силу статьи 2.4 КоАП РФ ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Статья 7.29 ч.1 КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе и об условиях определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Отсутствие события и состава административного правонарушения являются обстоятельствами, при которых производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (п. п. 1, 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

В действиях главы Ильичевского сельского поселения ФИО1 отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ, поскольку законодательство о контрактной системе в сфере закупок каких-либо дополнительных ограничений для осуществления закупок идентичных товаров, работ услуг у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), кроме прямо установленных пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ, не предусматривает, а основания для признания группы контрактов единой сделкой отсутствуют.

В силу п. 4 ч.2 ст. 30.7 КОАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится, в том числе решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

На основании изложенного, руководствуясь ст.30.7 КОАП РФ,

Р Е Ш И Л:

Постановление по делу об административном правонарушении заместителя начальника контрольного управления - начальника отдела контроля за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок контрольного управления комитета финансов 

<

адрес> ФИО2 от ДД.ММ.ГГГГ, которым глава администрации Ильичевского сельского поселения Николаевского муниципального района 

<

адрес> ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30000 рублей отменить, производство по делу прекратить в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано или опротестовано в течение 10 дней с момента его получения в Волгоградский областной суд.

Судья: