Дело № 92OS0000-01-2024-000203-59

Производство № 3а-114/2024

Категория 011а

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

9 августа 2024 г. г. Севастополь

Севастопольский городской суд в составе:

председательствующего – судьи Орловой С.В.,

при секретаре – Марушевской Т.В.,

с участием:

представителя административного истца ФИО1 – ФИО2,

представителя административного ответчика Правительства Севастополя – ФИО3,

представителя заинтересованных лиц – Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя – ФИО4,

прокурора – Василенко С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 ча, ФИО5 к Правительству Севастополя, заинтересованные лица – Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя, Государственное автономное учреждение Севастополя «Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» о признании нормативного правового акта недействующим в части,

установил:

ФИО1, ФИО5 обратились в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просят признать недействующими с момента принятия Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, утвержденные постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП (далее также – Правила землепользования и застройки, постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП), в части установления территориальной зоны Р-6/Г (зона лесов) в отношении земельного участка с кадастровым № расположенного по адресу: Российская Федерация, 

<

адрес>, площадью 967 кв.м.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что ФИО1 и ФИО5 на основании договора купли-продажи земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ принадлежит на праве собственности по 1/2 доли земельного участка с кадастровым № расположенного по адресу: 

<

адрес>, площадью 967 кв.м, категория земель – земли населенных пунктов, вид разрешенного использования – для индивидуального жилищного строительства (код 2.1). При проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Севастополя административные истцы направили в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя обращение о внесении изменений в карту градостроительного зонирования и/или градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки города Севастополя в отношении указанного земельного участка о переводе зоны Р-6/Г в зону Ж-2.2/Г, позволяющую размещать объекты капитального строительства, однако обращение истцов оставлено без удовлетворения.

Административные истцы указывают, что земельный участок с кадастровым № не является лесным участком, поскольку согласно решению Гагаринского районного суда города Севастополя от 17 августа 2022 г. по делу № 2а-2683/2022 лесной участок с кадастровым №, с которым имелось пересечение границ, был снят с кадастрового учета. Таким образом, постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП (Приложение № 1), включающее порядок применения Правил землепользования и застройки города Севастополя, градостроительные регламенты, карты градостроительного зонирования, которым в отношении земельного участка установлена территориальная зона лесов Р-6/Г принято с нарушением нормативного правового акта, имеющего высшую юридическую силу, а именно части 3 статьи 31, пунктов 3, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, а также с нарушением прав собственников земельного участка, поскольку ограничивает их право на его использование в соответствии с установленным видом разрешенного использования.

Ссылаясь на положения части 3 статьи 31, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, административные истцы указывают, что обоснование, приведенное государственным органом, не может служить достаточным основанием для изменения правового регулирования градостроительного зонирования, поскольку на названной территории имеется сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, в связи с чем подготовка проекта правил землепользования и застройки должна была осуществляться с учетом сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. 

Отнесение земельного участка, принадлежащего административным истцам, к территориальной зоне Р-6/Г (зона лесов), которая в соответствии с таблицей № Правил землепользования и застройки не предусматривает размещение жилого дома в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка, установленного в правоустанавливающем и правоподтверждающем документах на земельный участок, а также размещения хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд, делает невозможным использование земельного по целевому назначению и нарушает права административных истцов на пользование земельным участком.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО1 – ФИО2 поддержала исковые требования и просила их удовлетворить по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика – Правительства Севастополя, а также представитель заинтересованных лиц – Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя и Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя в судебном заседании возражали против удовлетворения административного иска, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом государственной власти в пределах его компетенции, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Представитель заинтересованного лица – Государственного автономного учреждения Севастополя «Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела уведомлен надлежаще, представил письменные возражения на административное исковое заявление, в которых просит отказать в удовлетворении административного иска, дело рассмотреть в отсутствие представителя.

Иные лица, участвующие в деле в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежаще, уважительных причин неявки суду не сообщили, в связи с чем, с учетом положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, считавшего исковые требования не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом установлено, что ФИО1 и ФИО5 на основании договора купли-продажи земельного участка без строения от ДД.ММ.ГГГГ на праве собственности принадлежит по 1/2 доле земельного участка с кадастровым № расположенного по адресу: 

<

адрес> площадью 937 кв.м, с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» (код 2.1) и категорией земель – «земли населенных пунктов». Право собственности административных истцов зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости ДД.ММ.ГГГГ (т. 1 л.д. 15-16, 17-19).

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, включающие порядок применения Правил землепользования и застройки; градостроительные регламенты; карты градостроительного зонирования.

Согласно Приложению № 1 к постановлению Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП – «Карта градостроительного зонирования. Границы территориальных зон», земельный участок с кадастровым номером 91:02:006026:149, принадлежащий административным истцам, отнесен к зоне лесов (Р-6/Г/-/27).

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации – Губернатором города Севастополя, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано 30 декабря 2022 г. на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (т. 1 л.д. 121-184, 214, 218). 

В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступило в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования, то есть с 10 января 2023 г.

Последующие изменения, внесенные постановлениями Правительства Севастополя от 9 февраля 2023 г. № 56-ПП, от 13 ноября 2023 г. № 520-ПП, 14 декабря 2023 г. № 627-ПП, от 28 июня 2024 г. № 314-ПП в постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП, не изменили функциональное зонирование территориальных зон в границах земельного участка, принадлежащего административным истцам.

Следовательно, ФИО1 и ФИО5, как собственники указанного земельного участка, в отношении которого Правилами землепользования и застройки установлена зона лесов (Р-6/Г/-/27), являются участниками правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия Правительства Севастополя на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования части территории города Севастополя, расположенной в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В силу части 1 статьи 3 и части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ, здесь и далее по тексту – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 1 статьи 63 ГрК РФ градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статей 63 указанного кодекса.

Так, правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 4.1 статьи 63 ГрК РФ).

Исходя из названных норм, а также положений части 2 статьи 31, статей 24, 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. № 1-ЗС (далее – Устав города Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 23 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» (далее – Закон о Правительстве Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя и в пределах своих полномочий: разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности; осуществляет в сфере градостроительства и землепользования иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя, статьями 6, 7 Закона о Правительстве Севастополя, Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

Частями 1, 2, 3 статьи 8 Закона о Правительстве Севастополя установлено, что правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства. Порядок принятия правовых актов Правительства определяется Правительством. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

При этом, принятие Правил землепользования и застройки осуществлено Правительством Севастополя в соответствии со Стратегией социально-экономического развития города Севастополя до 2030 года, утвержденной Законом города Севастополя от 21 июля 2017 г. № 357-ЗС и в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 17 ноября 2021 г. № 565-ПП, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 г. № 1000-ПП (действующей на момент разработки Правил землепользования и застройки).

Цели разработки правил землепользования и застройки, состав, содержание, а также процедура их подготовки и утверждения регламентированы статьями 30-38 ГрК РФ.

Так, в соответствии с частями 12 и 13 статьями 31 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта.

В силу статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Процедура проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки регламентирована частью 5 статьи 5.1 ГрК РФ, а также Законом города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе».

В соответствии с установленной процедурой Правительством Севастополя принято постановление от 25 декабря 2015 г. № 1317-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Севастополя», которым в том числе утверждено Положение о комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее – Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки), а также Порядок и сроки проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя.

Судом установлено, что информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту указанного нормативного правового акта опубликовано 3 июня 2022 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (т. 2 л.д. 48-49). 

На основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 2 июня 2022 г. № 62 «О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Севастополя» с 3 июня 2022 г. по 3 июля 2022 г. Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проведены публичные слушания по указанному проекту нормативного правового акта (т. 2 л.д. 46, 47).

Так в соответствии со статьей 8 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе» Департаментом архитектуры и градостроительства в период с 11 июня 2022 г. по 17 июня 2022 г. было организовано проведение экспозиции проекта Правил землепользования и застройки.

Собрания участников публичных слушаний по проекту ПЗЗ прошли в каждом внутригородском муниципальном образовании города Севастополя в период с 20 июня 2022 г. по 23 июня 2022 г.

Материалы, размещенные на официальных сайтах Правительства Севастополя и Департамента, а также представленные на экспозициях, по содержанию соответствовали требованиям, установленным частью 3 статьи 8 и частью 3 статьи 13 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-3C «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной в городе Севастополе».

Все поступившие предложения и замечания, поданные в адрес Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, направленные с использованием портала, внесенные на экспозициях, прозвучавщие на собраниях участников публичных слушаний, а также изложенные в опросных листах, включены в протокол публичных слушаний от 29 июля 2022 г. № 1, а в последующем рассмотрены Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, одной из задач которой является внесение изменений в Правила землепользования и застройки по результатам публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 21 статьи 5.1 ГрК РФ на основании протокола публичных слушаний Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя было подготовлено Заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний от 5 сентября 2022 г. (деле, в том числе – Заключение), которое было опубликовано на официальном сейте Правительства Севастополя 5 сентября 2022 г. в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (т. 2 л.д. 50-51, 52).

При этом, как следует из пункта 4519 указанного Заключения (стр. 1099) на публичных слушаниях и заседании Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки было рассмотрено обращение административных истцов о внесении изменений в карту градостроительного зонирования и (или) градостроительные регламенты Правил землепользования и застройки в отношении земельного участка с кадастровым № по 

<

адрес>, в части перевода из зоны Р-6/Г-31 в зону Ж-2.2/Г/-/27, позволяющую размещать объекты капитального строительства. Вместе с тем Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, с учетом позиции Департамента природных ресурсов и экологии города Севастополя, рекомендовано изменить территориальную зону Р-6 только для земельных участков, выделенных из границ лесного участка, в соответствии с видом разрешенного использования. Территориальную зону для земельных участков, расположенных в границах лесного участка оставить без изменений (Р-6). Земельный участок, принадлежащий истцам, внесен в ЕГРН без координат границ, в связи с чем, учитывая отсутствие возможности определения местонахождения указанного земельного участка, отсутствие установленных в соответствии с действующим законодательством границ, рассмотрение данного предложения невозможно.

При таких обстоятельствах, участие граждан, проживающих на территории, в отношении которой подготовлены Правила землепользования и застройки, правообладателей находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названного проекта, в том числе ФИО1 и ФИО6, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено.

Кроме того, проект Правил землепользования и застройки был согласован со всеми главами внутригородских муниципальных образований – Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, с уполномоченными органами исполнительной власти города Севастополя, а также с Министерством культуры Российской Федерации в соответствии с Положением о порядке согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утвержденным приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 г. № 1063, и с Управлением охраны объектов культурного наследия города Севастополя. Каких-либо замечаний от указанных органов исполнительной власти и должностных лиц к проекту Правил землепользования и застройки, в том числе к границам защитных зон и зон охраны объектов культурного наследия, не поступило (т. 1 л.д. 191-204, 211).

Также Департаментом экономического развития города Севастополя в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя», постановлением Правительства Севастополя от 3 апреля 2015 г. № 269-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя» дано заключение от 28 декабря 2022 г. о проведении оценки регулирующего воздействия проекта постановления Правительства Севастополя «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана», согласно которому: процедура оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдена; в проекте акта отсутствуют положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, способствующие ограничению конкуренции, в том числе приводящие к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности возложенных на них обязанностей; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (т. 1 л.д. 205-207).

Таким образом, исходя из установленных судом обстоятельств и из норм приведенного законодательства, с целью реализации государственных федеральных и региональных программ развития города Севастополя и градостроительной деятельности в городе Севастополе, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом – Правительством Севастополя в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения, процедура проведения публичных слушаний, процедура оценки регулирующего воздействия и процедура его принятия соблюдены.

Данные обстоятельства ранее неоднократно являлись предметом судебной проверки (решение Севастопольского городского суда от 12 апреля 2023 г. по делу № 3а-34/2023, оставленное без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2023 г. (дело № 66а-1071/2023), решение Севастопольского городского суда от 1 ноября 2023 г. по делу № 3а-118/2023, оставленное без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. (дело № 66а-179/2024) и др.) и не оспариваются лицами, участвующими в деле.

Что касается доводов административного истцов о несоответствии постановления Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу (часть 3 статьи 3 ГрК РФ).

Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).

Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1.1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 1 января 2025 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя установлены Законом города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП.

Так, в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» до 1 января 2023 года правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

При этом принятые государственными органами города Севастополя до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ нормативные правовые акты города Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройки города Севастополя, документации по планировке территории (пункт 2.2 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП).

В соответствии с частью 3 статьи 63 ГрК РФ документом территориального планирования субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополя является генеральный план города федерального значения Севастополя, который должен включать в себя сведения, предусмотренные статьей 23 настоящего Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Севастополя.

Вместе с тем, на момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления от 29 декабря 2022 г. № 730-ПП в городе Севастополе отсутствовал генеральный план города Севастополя, утвержденный в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 31 ГрК РФ применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Разработанные Правила землепользования и застройки применяются к части территории города Севастополя в границах внутригородских муниципальных образований Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана (подпункт 5 пункта 1.1 Правил землепользования и застройки).

Таким образом, подготовка проекта Правил землепользования и застройки в данном случае могла осуществляться без учета положений о территориальном планировании, содержащихся в Генеральном плане города Севастополя, утвержденном решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, то есть до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. 

Территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в которых устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах, которые являются приложением к правилам землепользования и застройки (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (часть 12 статьи 35 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов (часть 2 статьи 36 ГрК РФ).

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия (пункт 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки земельный участок, принадлежащий административным истцам, включен в зону лесов (Р-6/Г/-/27).

Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для зон лесов (Р-6/Б, Р-6/Г, Р-6/И, Р-6/Н) и предельные параметры, установленные в соответствии со статьей 38 Градостроительного кодекса и законодательством города Севастополя для зон Р-6/Б, Р-6/Г, Р-6/И, Р-6/Н, представлены в таблице 141 (подпункт 1 пункта 1.4.7 Правил землепользования и застройки).

Так, основными видами разрешенного использования земельных участков для названной территориальной зоны являются: «Предоставление коммунальных услуг» (код 3.1.1), «Размещение автомобильных дорог» (код 7.2.1), «Охрана природных территорий» (код 9.1), «Использование лесов» (код 10.0), Резервные леса» (код 10.4), «Земельные участки (территории) общего пользования» (код 12.0), «Улично-дорожная сеть» (код 12.0.1), «Благоустройство территории» (код 12.0.2). Вспомогательным видом разрешенного использования является «Историко-культурная деятельность» (код 9.3) (Таблица 141 правил землепользования и застройки).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1.4.7 Правил землепользования и застройки виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применяются в соответствии с пунктами 22.1 - 2.22 раздела III настоящих Правил.

Так, приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 г. № 1279 «О включении выявленного объекта культурного наследия – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории» выявленный объект культурного наследия – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (далее, в том числе – Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», Достопримечательное место) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также утверждены границы его территории.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории Достопримечательного места (далее – Приказ Минкультуры России № 1864) (пункт 2.21 Правил землепользования и застройки).

Границы территории Достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» отображены на Карте границ территорий объектов культурного наследия, в том числе границ территории достопримечательного места, границ территории исторического поселения, границ зон охраны объектов культурного наследия, границ особо охраняемых природных территорий (Приложение № 4 к Правилам землепользования и застройки).

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки в случае если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены, в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ) к землям особо охраняемых территорий относятся, в том числе земли историко-культурного назначения, для которых, установлен особый правовой режим.

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (пункт 6 статьи 94 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 99 ЗК РФ к землям историко-культурного назначения относятся, среди прочего земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

В силу пункта 2 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» применительно к территории достопримечательного места градостроительный регламент устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом требований подпункта 2 пункта 1 настоящей статьи, согласно которому на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.

Применительно к территории Достопримечательного места «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» градостроительный регламент установлен в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом требований подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» (подпункт 7 пункта 2.21 Правил землепользования и застройки).

В силу пункта 4 раздела I Приказа Минкультуры России № 1864 в границах территории Достопримечательного места запрещается, в том числе проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность Достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны Достопримечательного места; хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде – природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети.

Сведения о расположении территориальных зон в границах регламентных участков и участков приведены в таблице № 190 Правил землепользования и застройки.

В ходе рассмотрения дела установлено, что земельный участок с кадастровым №, принадлежащий истцам, расположен в регламентном участке Р-3-3, участок Л-22, что подтверждается выкопировкой из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (т. 2 л.д. 55).

В соответствии с пунктами 27, 28, 29 Приказа Минкультуры России № 1864 в границах регламентного участка Р-3-3 выделяются участки Л-20 - Л-44.

В границах регламентного участка Р-3-3 разрешается: проведение археологических разведок и раскопок, а также консервация, реставрация, музеефикация; проведение природоохранных мероприятий; проведение традиционной сельскохозяйственной деятельности; ремонт, реконструкция существующих строений; реорганизация участков с изменением функционального назначения в соответствии с требованиями градостроительного регламента; ограниченное строительство объектов рекреационного назначения, объектов, связанных с сельскохозяйственным использованием территории, при условии сохранения ландшафтных и планировочных особенностей местности; сохранение ценных элементов ландшафта, склонов, ценных фрагментов участков лесонасаждений.

Для участка Л-22 архитектурно-планировочными параметрами установлены ограничения, в частности при реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается (вид разрешенного использования): «обеспечение научной деятельности», «деловое управление», «банковская и страховая деятельность», «выставочно-ярмарочная деятельность», «легкая промышленность».

В границах регламентного участка Р-3-3 запрещается: земляные и мелиоративные работы, не связанные с исследованиями, сохранением, музеефикацией памятников и исторически ценного (культурного) ландшафта, использованием территорий в рекреационных целях, комплексным развитием территории участка Л-22 в границах кадастровых кварталов №, №, № с учетом допустимого при реорганизации территории функционального назначения, и комплексным развитием территории в границах участков Л-34, Л-37 (часть территорий участка Л-37 в границах кадастрового квартала №); изменения в ландшафте исторически ценной планировочной структуры; проведение земляных работ без опережающих археологических исследований и последующего археологического наблюдения; хозяйственная деятельность, которая может привести к повреждению археологических объектов и ценного ландшафта (пункт 30 Приказа Минкультуры России №).

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Приказом Минкультуры России № 1864, имеющими большую юридическую силу, нежели Правила землепользования и застройки, на земельном участке, принадлежащем ФИО1 и ФИО5, также было исключено строительство индивидуального жилого дома, в связи с чем определение зоны Ж-2.2 (зона индивидуального жилищного строительства) в отношении принадлежащего истцам земельного участка невозможно в силу установленного законодательством об охране объектов культурного наследия запрета на строительство, в том числе индивидуальных жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

При этом, принятый оспариваемый нормативный правовой акт в части установления территориальной зоны лесов (Р-6), в которую вошел земельный участок, принадлежащий административным истцам, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, а именно Градостроительному кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Приказу Минкультуры России № 1864.

Принимая во внимание вышеизложенное, а также учитывая, что суду не представлены доказательства, что земельный участок, принадлежащий истцам, использовался ими до принятия Правил землепользования и застройки в соответствии с видом его разрешенного использования, доводы административных истцов о том, что Правила землепользования и застройки в части установления в отношении принадлежащего им земельного участка территориальной зоны лесов (Р-6/Г) приняты без достаточного обоснования, произвольно, без учета фактического землепользования и без обеспечения соблюдения их прав, являются несостоятельными.

Кроме того, на момент приобретения ФИО1 и ФИО5 указанного земельного участка в апреле 2022 г. единственным действующим документом территориального планирования являлся Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, согласно которому земельный участок с кадастровым № расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и т.д.), что подтверждается выкопировкой из Генерального плана города Севастополя (т. 2 л.д. 54), что также исключало строительство индивидуальных жилых домов на указанном участке.

Доводы, приведенные административными истцами в иске о том, что принадлежащий им земельный участок исключен из лесного участка с кадастровым №, с которым имелось пересечение границ, не могут быть приняты во внимание, поскольку факт нахождения земельного участка с кадастровым № в границах лесного участка с кадастровым № не являлся основанием для установления в отношении земельного участка, принадлежащего административным истцам, оспариваемой территориальной зоны Р-6/Г. Такими основаниями, как указано выше, являлись требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе, установленные приказом Минкультуры России №, установленные в целя сохранения указанного объекта культурного наследия.

При этом, нормативными правовыми актами, действовавшими до принятия Правил землепользования и застройки, на земельном участке, принадлежащем административным истцам, было исключено строительство индивидуальных жилых домов, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт согласуется с нормами градостроительного законодательства, в том числе относительно соответствия правил землепользования и застройки документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя.

Таким образом, при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальной зоны Р-6/Г/-/27 были установлены в соответствии с требованиями статей 31, 34 ГрК РФ, Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Приказа Минкультуры России № 1864, на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя, с учетом сложившейся планировки территории и требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», заключения о результатах публичных слушаний.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что нарушений норм градостроительного, земельного законодательства, а также законодательства об охране объектов культурного наследия при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административными истцами, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия, а также не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта в случае признания оспариваемого полностью или в части нормативного правового акта соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 ча, ФИО5 к Правительству Севастополя о признании нормативного правового акта недействующим в части – отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Судья – 

Мотивированное решение составлено 21 августа 2024 г.

Судья –