РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Дело № 3а-55/2019

Р Е Ш Е Н И Е

 

Именем Российской Федерации

28 мая 2019 года г. Калининград 

Калининградский областной суд в составе:

председательствующего - судьи Корнюшенкова Г.В., 

с участием прокурора - Маркеловой Г.И., 

при секретаре - Корженко И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части Положения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа, утверждённого решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 22 февраля 2018 года № 17, 

У С Т А Н О В И Л:

решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 22 февраля 2018 года № 17 «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа» утверждено Положение о проведении конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа (далее также – Положение).

Указанное решение подписано главой Пионерского городского округа Широченко Е.С., официально опубликовано в печатном издании - газете «Новости Пионерского», № 9, 2-6 марта 2018 года и размещено на официальном сайте администрации Пионерского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (pionersk.gov39.ru).

Пунктом 3.2 Положения предусмотрено, что конкурсная комиссия состоит из председателя комиссии, заместителя председателя комиссии, секретаря комиссии и членов комиссии. Председателем комиссии является глава Пионерского городского округа. Заместитель председателя комиссии и секретарь комиссии избираются на первом заседании комиссии открытым голосованием большинством голосов от присутствующих на заседании членов комиссии.

В соответствии с пунктом 3.8 Положения, решение комиссии принимается простым большинством голосов от присутствующих на заседании членов комиссии. В случае равенства голосов решающим является голос председателя комиссии.

Пунктом 4.4 Положения предусмотрено, что приём документов на участие в конкурсе осуществляется в течение 10 рабочих дней со дня опубликования решения Совета депутатов об объявлении конкурса в рабочие дни по месту, указанному в решении. Документы принимаются аппаратом окружного Совета депутатов. 

ФИО1 (далее также – административный истец) обратился в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением к окружному Совету депутатов Пионерского городского округа, заинтересованное лицо – глава Пионерского городского округа Широченко Е.С., о признании Положения недействующим в части.

В обоснование административного искового заявления указал, что 18 апреля 2019 года им были поданы документы на участие в конкурсе на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа, который проводится в соответствии с указанным Положением.

Административный истец указывает, что федеральный законодатель не наделил представительный орган муниципального образования полномочиями по определению персонального состава конкурсной комиссии. Установленный Положением порядок формирования конкурсной комиссии, при котором из назначаемых окружным Советом депутатов пяти членов комиссии одним является глава городского округа, являющийся председателем комиссии, имеющим при равенстве голосов право решающего голоса, не обеспечивает объективность работы конкурсной комиссии. Имеется большая вероятность возникновения конфликта интересов в отношении претендентов на должность главы администрации городского округа и членов конкурсной комиссии, один из которых уже занимает высшую муниципальную должность главы Пионерского городского округа.

По указанным основаниям административный истец полагает, что пункты 3.2 и 3.8 Положения не соответствуют положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии коррупции».

Кроме того, утвержденным приказом МВД России от 7 ноября 2011 года № 1121 Административным регламентом Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования предусмотрен срок предоставления государственной услуги по выдаче соответствующих справок, который не должен превышать 30 дней с даты регистрации заявления.

Административный истец указывает, что в силу указанных норм Административного регламента он не смог получить в установленный пунктом 4.4 Положения срок требуемую справку об отсутствии неснятой или непогашенной судимости. 

Административный истец полагает пункт 4.4 Положения не соответствующим вышеуказанному Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральному закону «О противодействии коррупции», Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Административный истец просит суд признать недействующими:

- пункты 3.2 и 3.8 Положения в той части, в которой они предусматривают, что одним из членов конкурсной комиссии, назначаемых окружным Советом депутатов Пионерского городского округа, является глава Пионерского городского округа, и в части, предусматривающей, что председателем конкурсной комиссии с правом решающего голоса является глава Пионерского городского округа;

- пункт 4.4 Положения в той части, в которой он предусматривает, что приём документов на участие в конкурсе осуществляется в течение 10 рабочих дней со дня опубликования решения Совета депутатов об объявлении конкурса в рабочие дни по месту, указанному в решении.

В судебном заседании ФИО1 заявленные им требования поддержал в полном объёме.

Представитель административного истца по устному ходатайству – ФИО2 заявленные административным истцом требования поддержал в полном объёме, изложив в их обоснование аналогичные доводы. 

Представитель окружного Совета депутатов Пионерского городского округа по ордеру – адвокат Чукин В.Н. против заявленных административным истцом требований возражал, просил суд в их удовлетворении отказать, поддержал ранее представленный окружным Советом депутатов письменный отзыв.

Заинтересованное лицо - глава Пионерского городского округа Широченко Е.С. в судебное заседание не явилась, своего представителя не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом, ходатайств об отложении разбирательства дела не заявила. С учётом мнения иных лиц, участвующих в деле и положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд определил рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Выслушав пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Маркеловой Г.И. полагавшей административный иск ФИО1 необоснованным и не подлежащим удовлетворению, выслушав судебные прения, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьёй 37 названного Федерального закона определено, что местной администрацией руководит глава местной администрации (часть 1); главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (часть 2); порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (часть 5).

Особенности организации местного самоуправления на территории Калининградской области по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации, установлены Законом Калининградской области от 7 марта 2006 года № 730 «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области».

В соответствии с пунктом 7 статьи 2 Закона Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области» главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Конкурс на замещение должности главы местной администрации проводится в сроки, установленные уставом муниципального образования. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе, городском округе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования Калининградской области, а другая половина - Губернатором Калининградской области.

В соответствии со статьёй 3 указанного Закона Калининградской области в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района, городского округа по контракту, к кандидату на должность главы местной администрации муниципального района, городского округа, устанавливаются предусмотренные в Законе дополнительные требования, в частности, отсутствие неснятой или непогашенной судимости.

Уставом муниципального образования «Пионерский городской округ», принятым решением Совета депутатов Пионерского городского округа от 30 сентября 2010 года № 61, предусмотрено, что установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации городского округа относится к полномочиям Совета депутатов (пункт 2.48 части 2 статьи 18); главой администрации городского округа является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий окружного Совета депутатов, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года (часть 2 статьи 29.1); порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации устанавливается окружным Советом депутатов Пионерского городского округа. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается окружным Советом депутатов. При формировании конкурсной комиссии половина её членов назначается окружным Советом депутатов Пионерского городского округа, а другая половина – высшим должностным лицом Калининградской области (Губернатором Калининградской области) (часть 3 статьи 29.1).

На основании анализа приведённых норм федерального законодательства, законодательства Калининградской области и Устава муниципального образования «Пионерский городской округ», суд приходит к выводу о том, что Положение, отдельные нормы которого оспариваются административным истцом, принято окружным Советом депутатов Пионерского городского округа в пределах предоставленных ему полномочий. 

Из представленного в материалы дела протокола № 4 заседания окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 22 февраля 2018 года следует, что на заседании присутствовали 13 депутатов, заседание являлось правомочным. За утверждение Положения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа проголосовали 13 депутатов, т.е. большинство от установленной Уставом численности депутатов окружного Совета (15 депутатов).

По форме и виду нормативного правового акта, которым утверждено Положение, требования действующего законодательства не нарушены. Нарушений процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, его введения в действие, в том числе порядка опубликования, судом не установлено. По указанным основаниям Положение административным истцом не оспаривается.

Суд также приходит к выводу, что оспариваемые административным истцом нормы пунктов 3.2, 3.8, 4.4 Положения федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Федеральный законодатель, как и законодатель Калининградской области, не предусмотрел каких-либо критериев наделения полномочиями председателя конкурсной комиссии на замещение должности главы администрации городского округа, не ввёл запрета на включение в состав конкурсной комиссии главы муниципального образования (главы городского округа) и его наделения полномочиями председателя конкурсной комиссии, не установил порядок принятия решений комиссии, в том числе, в случае равенства голосов, не установил какие-либо обязательные условия, которые должен предусматривать порядок проведения конкурса, помимо опубликования условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

С учётом изложенного, представительный орган местного самоуправления – окружной Совет депутатов Пионерского городского округа, реализуя предоставленные ему федеральным законодательством и законодательством Калининградской области полномочия по установлению порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа, был правомочен самостоятельно урегулировать порядок организации работы конкурсной комиссии, в частности, наделения полномочиями её председателя, порядок принятия решения комиссии, в том числе, в случае равенства голосов. Запрет на самостоятельное установление таких критериев нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования отсутствует.

Данный вывод корреспондирует положениям статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ, которой установлено, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (часть 1).

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Проанализировав оспариваемые нормы пунктов 3.2, 3.8, 4.4 Положения в их системном единстве с иными нормами Положения, во взаимосвязи с приведёнными законоположениями статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 2, 3 Закона Калининградской области «О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области», статьи 1 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, суд приходит к выводу об отсутствии в оспариваемых положениях нормативного правового акта коррупциогенного фактора, противоречия названных норм Положения федеральному законодательству о противодействии коррупции, на наличие которого указывает административный истец.

Процедура проведения конкурса на должность главы администрации Пионерского городского округа, прописанная в Положении, в том числе требования к кандидатам, порядок выдвижения кандидатов, сроки и порядок проведения этапов конкурса, не свидетельствуют о предоставлении оспариваемыми нормами Положения каких-либо необоснованных исключений из общих правил для некоторых участников конкурса, отсутствии или неопределённости сроков, условий или оснований принятия решения по итогам конкурса.

Должность главы городского округа и должность главы администрации городского округа, при установленном Уставом муниципального образования «Пионерский городской округ» способе её замещения, являются различными муниципальными должностями с собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также различными взаимоотношениями с представительным органом местного самоуправления.

Доводы административного истца о возникновении при проведении конкурса конфликта интересов между главой городского округа, входящим в состав конкурсной комиссии, и кандидатом на должность главы администрации, носят предположительный характер, не основаны на положениях действующего законодательства, в связи с чем суд находит их безосновательными.

Определённый пунктом 4.4 Положения срок приёма документов на участие в конкурсе – в течение 10 рабочих дней со дня опубликования решения Совета депутатов об объявлении конкурса, согласуется с положениями части 2 статьи 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающими, что порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Оценка законности применения указанной нормы Положения при проведении конкретного конкурса с учётом того обстоятельства, что срок получения включённой в перечень документов, предоставляемых кандидатами для участия в конкурсе, справки об отсутствии неснятой или непогашенной судимости в соответствии с приказом МВД России от 7 ноября 2011 года № 1121 может составлять до 30 дней (а в отдельных случаях – и до 60 дней) не является предметом проверки в рамках рассмотрения настоящего административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

Вместе с тем, суд принимает во внимание, что административный истец имел возможность обратиться за получением указанной справки до опубликования решения о проведении конкурса, реализовал данную возможность путём подачи обращения 3 апреля 2019 года, в то время как решение о проведении конкурса было опубликовано 5 апреля 2019 года. Полученная им справка оформлена 19 апреля 2019 года. Поданные административным истцом в отсутствие вышеуказанной справки документы для участия в конкурсе были приняты окружным Советом депутатов 18 апреля 2019 года, а справка дополнительно представлена в окружной Совет депутатов 7 мая 2019 года. Административный истец был допущен к первому этапу проведения конкурса. Каких-либо доказательств того, что несвоевременное представление указанной справки препятствовало участию в конкурсе или повлияло на его результаты, суду не представлено.

Вышеназванный приказ МВД России, утвердивший Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, в силу вышеприведённых норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не относится к нормативным правовым актам, определяющим порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации.

Полномочия МВД России по изданию нормативного правового акта, определяющего порядок выдачи справки о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования, предусмотрены статьёй 65 Трудового кодекса Российской Федерации, в силу которой такая справка является документом, предоставляемым работодателю при заключении договора лицом, поступающим на работу, связанную с деятельностью, к осуществлению которой в соответствии с названным кодексом и иным федеральным законом не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию, и выдаётся в порядке и форме, установленных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

При этом при проверке некоторых положений указанного Административного регламента Верховный Суд Российской Федерации в решениях от 4 июня 2012 года № АКПИ12-439, от 25 сентября 2012 года № АПЛ12-519, от 28 февраля 2014 года № АКПИ 14-153, от 11 сентября 2014 года № АПЛ14-365, от 13 октября 2015 года № АКПИ15-1051, от 19 января 2016 года № АПЛ15-591, от 23 мая 2016 года № АКПИ16-263 и от 23 ноября 2017 года № АПЛ17-412 указал, что вопрос об отсутствии или наличии судимости, в том числе снятой и погашенной, ограничивающей право на труд, во всех случаях подлежит разрешению работодателем либо иным органом, принимающим решение о допуске указанных лиц к трудовой или предпринимательской деятельности определённого рода. 

С учётом изложенного, доводы административного истца о противоречии оспариваемого пункта 4.4 Положения приказу МВД России от 7 ноября 2011 года № 1121, как акту более высокой юридической силы, как и ссылки административного истца на противоречие пункта 4.4 Положения Федеральному закону от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в части срока рассмотрения обращений граждан, суд полагает безосновательными.

Оспариваемые нормы пунктов 3.2, 3.8, 4.4 Положения права и законные интересы административного истца не нарушают, так как предусмотренный указанными нормами Положением порядок проведения конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа не препятствует административному истцу участвовать в конкурсе на должность главы местной администрации.

В соответствии с частью 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При вышеуказанных обстоятельствах, установленных судом, предусмотренных статьёй 215 КАС РФ правовых оснований для удовлетворения заявленных административным истцом требований не имеется.

Поскольку оспариваемые пункты 3.2, 3.8, 4.4 Положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца, в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим в части Положения о проведении конкурса на замещение должности главы администрации Пионерского городского округа, утверждённого решением окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 22 февраля 2018 года № 17, отказать.

Возложить на главу Пионерского городского округа обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном печатном издании, в котором подлежат опубликованию нормативные правовые акты, принятые окружным Советом депутатов Пионерского городского округа и разместить его на официальном сайте администрации Пионерского городского округа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Калининградский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение изготовлено 3 июня 2019 года

Судья Калининградского

областного суда Г.В. Корнюшенков