Дело № 3а-2/2024

УИД 57OS0000-01-2023-000057-95

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

23 января 2024 года город Орел

Орловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Чуряева А.В.

при секретаре Смирновой А.Ю.

с участием прокурора Амелиной Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 Эмир-Асановны, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 к Правительству Орловской области о признании недействующим в части пункта 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года № 815 (в редакции постановления Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446), 

установил:

в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года № 365 «О едином социальном проездном билете в Орловской области» Правительство Орловской области постановлением от 30 декабря 2021 года № 815 утвердило Порядок предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении (далее – Порядок предоставления субсидий).

Данный нормативный правовой акт 4 января 2022 года был опубликован в официальном электронном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru).

Постановлениями Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446 и от 30 августа 2023 года № 610 в Порядок предоставления субсидий вносились изменения.

В частности, в результате изменений от 22 июня 2023 года пункт 20 Порядка, устанавливающий формулу расчета субсидии, изложен в новой редакции.

В соответствии с новой редакцией пункта 20 Порядка предоставления субсидий расчет суммы субсидии производится по формуле:

Кiм = 2 x PПiм, где:

Кiм – ежемесячное денежное возмещение перевозчику, обеспечивающему предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении;

2 – денежное возмещение в отношении одного перевозчика, обеспечивающего предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, за 1 совершенную поездку отдельными категориями граждан;

PПiм – объем перевозок отдельных категорий граждан в отношении одного перевозчика (количество поездок, совершенных отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, на маршрутах одного перевозчика за отчетный период).

Индивидуальные предприниматели ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 Э-А., ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, являющиеся на основании заключенных с ними муниципальных контрактов перевозчиками пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с 22 июня 2023 года пункта 20 Порядка предоставлений субсидий (в редакции постановления Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446) в той части, в которой установленная им формула ограничивает цифрой «2» денежное возмещение в отношении одного перевозчика, обеспечивающего предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении за одну совершенную поездку отдельными категориями граждан.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое положение Порядка предоставления субсидии ограничивает размер субсидии двумя рублями, выплачиваемыми перевозчику за каждого перевезенного пассажира, пользующегося единым социальным проездным билетом, в связи с чем в нарушение требований пункта 5 статьи 790 и статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации возмещение недополученных доходов производится перевозчикам не в полном объеме.

Административные истцы указали, что в нарушение приведенных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, оспариваемая формула расчета субсидии предполагает возмещение перевозчикам лишь понесенных ими расходов, без компенсации упущенной выгоды, которую они могли получить в случае, если перевезенные пассажиры, пользующиеся единым социальным проездным билетом, оплачивали бы стоимость проезда в полном объеме.

Сослались также на то, что оспариваемая формула установлена без учета требований Методических рекомендаций по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, утвержденных распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2013 года № НА-37-р.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области, осуществлявший разработку проекта оспариваемого нормативного правового акта.

Административные истцы, извещенные о дате и месте судебного заседания, в суд не явились. Их представитель по доверенностям ФИО11 в судебном заседании поддержала заявленные административные исковые требования.

Представитель административного ответчика Правительства Орловской области по доверенности ФИО12 и представитель заинтересованного лица Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области по доверенности ФИО13 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований. Указали, что оспариваемые изменения в Порядок предоставления субсидий утверждены Правительством Орловской области как правомочным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках установленной правотворческой процедуры.

Полагали, что оспариваемая административными истцами формула не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку она основана на документально подтвержденном расчете понесенных перевозчиками в период с декабря 2021 года по ноябрь 2022 года расходов по перевозке пассажиров, пользующихся единым социальным проездным билетом.

С учетом этого просили учесть, что рассчитанный по оспариваемой формуле размер субсидии вместе с денежными средствами, получаемыми перевозчиками от акционерного общества «Региональный информационный центр» за счет пополнения единых социальных проездных билетов, в совокупности в полном объеме компенсируют перевозчикам понесенные ими расходы на перевозку льготной категории пассажиров.

Обратили внимание на недопустимость дополнительного возмещения перевозчикам по указанному основанию упущенной выгоды, полагая, что в этом случае на их стороне возникнет неосновательное обогащение.

На основании положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), суд посчитал возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся административных истцов.

Выслушав объяснения явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Амелиной Е.М., считавшую, что административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения, суд приходит к следующему.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социального обеспечения, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 49 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных государственных образовательных организациях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 – 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В части 3 статьи 48 названного Федерального закона закреплено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

В соответствии с абзацем пятым статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление бюджетных средств осуществляется в форме предоставления субсидий, в том числе индивидуальным предпринимателям.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации – в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Из пункта 4 статьи 5 Устава Орловской области следует, что Правительство Орловской области является высшим исполнительным органом государственной власти области.

В его полномочия среди прочего входит осуществление мер по обеспечению государственных гарантий социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, адресной социальной поддержки граждан (пункт 6 части 5 статьи 72 Устава Орловской области).

Согласно пункту 6 статьи 72.1 Устава Орловской области Правительство области по предметам своей компетенции издает постановления и распоряжения.

В соответствии со статьей 29 Закона Орловской области от 10 ноября 2014 года № 1683-ОЗ «О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области» правовые акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Орловской области (пункт 2). Постановления и распоряжения Правительства Орловской области подписываются Председателем Правительства Орловской области (пункт 6). Постановления Правительства Орловской области, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно (пункт 8).

С учетом изложенного, Порядок предоставления субсидий и внесенные в него 22 июня 2023 года изменения утверждены правомочным органом государственной власти Орловской области в установленной форме.

Постановление Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446, которым в Порядок предоставления субсидий внесены оспариваемые изменения, подписано председателем Правительства Орловской области и 23 июня 2023 года опубликовано в официальном электронном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области – государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» (http://orel-region.ru).

Исходя из этого, оспариваемый нормативный правовой акт принят в рамках предписанной правотворческой процедуры с надлежащим введением в действие. Доводов о нарушении правотворческой процедуры при принятии оспариваемого нормативного правового акта административными истцами в ходе судебного разбирательства не заявлялось.

Проверив оспариваемое положение Порядка предоставления субсидий (в редакции постановления Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» с 1 января 2005 года отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В целях обеспечения на территории Орловской области равной доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и Орловской области, и возмещения затрат организациям, осуществляющим перевозку граждан по единым социальным проездным билетам, постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года № 365 введен единый социальный проездной билет для осуществления проезда лиц, перечисленных в приложении 1 к данному постановлению, во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования по муниципальным, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении.

Из указанного постановления Правительства Орловской области в редакции по состоянию на 22 июня 2023 года следует, что стоимость единого проездного билета установлена в размере 550 рублей в месяц.

В судебном заседании установлено, что на основании заключенных с управлением городского хозяйства и транспорта администрации города Орла муниципальных контрактов административные истцы осуществляют перевозки пассажиров и багажа автобусами по регулируемым тарифам по установленным маршрутам города Орла.

Пунктом 15 приложения № 8 к данным муниципальным контрактам предусмотрено условие о недопустимости отказа перевозчиков в перевозке пассажиров, которым предоставлены меры социальной поддержки по проезду в общественном транспорте.

Пунктами 1 и 2 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что за перевозку грузов, пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. Плата за перевозку грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования определяется на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном транспортными уставами и кодексами.

В силу пункта 5 указанной статьи в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку в том числе и пассажиров, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Из разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в пункте 16 постановления от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что предусмотренное пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации возмещение расходов перевозчиков производится по правилам статьи 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

Из указанных правовых норм и акта их толкования следует, что возмещение перевозчикам понесенных ими расходов на перевозку льготных категорий пассажиров должно осуществляться в полном объеме.

Однако каких-либо требований к порядку и форме такого возмещения действующее законодательство не устанавливает, в связи с чем эти вопросы разрешаются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления по своему усмотрению.

Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе в соответствии с данным Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). При этом в силу положений статей 33, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации на субъектах Российской Федерации лежит обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность собственных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

С учетом этого в Орловской области возмещение понесенных перевозчиками расходов по перевозке льготной категории пассажиров, осуществляется из двух источников.

Так, на основании пункта 14 ранее действовавшего Порядка предоставления субсидий за счет средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 14 марта 2018 года № 90, между перевозчиками распределяются денежные средства, полученные от продажи единых социальных проездных билетов, пропорционально фактическому количеству пассажиров, перевезенных каждым перевозчиком, в соответствии с условиями договоров, заключенных между акционерным обществом «Региональный информационный центр» и перевозчиками.

Из представленных суду документов и объяснений лиц, участвующих в деле, следует, что за 2023 год административным истцам по данному основанию перечислены денежные средства от продажи единых социальных проездных билетов в следующих размерах: ФИО1 – 

<

...>, ФИО2 – 

<

...>, ФИО3 – 

<

...>, ФИО4 Э-А – 

<

...>, ФИО5 – 

<

...>, ФИО6 – 

<

...>, ФИО7 – 

<

...>, ФИО8 – 

<

...>, ФИО9 – 

<

...>, ФИО10 – 

<

...>.

В дополнение к этому возмещение понесенных перевозчиками расходов от перевозки льготной категории пассажиров осуществляется в соответствии Порядком предоставления субсидий путем предоставления перевозчикам субсидии по оспариваемой формуле.

Из представленных в суд документов следует, что данная формула выведена на основании произведенных за период с декабря 2021 года по ноябрь 2022 года расчетов, учитывающих муниципальный тариф на перевозку пассажиров и багажа, количество осуществленных по маршрутам поездок, протяженность этих маршрутов, а также понесенные перевозчиками расходы. При проведении расчетов учтена также получаемая перевозчиками плата от акционерного общества «Региональный информационный центр» от продажи единых социальных проездных билетов.

Допрошенный в качестве свидетеля начальник управления транспорта Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области ФИО14, участвовавший в разработке оспариваемой формулы, подтвердил произведенные расчеты, дал по ним необходимые объяснения.

Показатели, использованные при проведении указанных расчетов, подтверждены представленными документами. Судом в ходе судебного разбирательства данный расчет проверен, признан верным.

Оспариваемое нормативное положение отвечает критерию правовой определенности, не допускает неоднозначного толкования при применении.

С учетом этого вопреки доводам административных истцов, суд приходит к выводу, что во исполнение требований пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации выплачиваемая перевозчикам по оспариваемой формуле субсидия, установленная в дополнение к получаемым перевозчиками денежным средствам от продажи единых социальных проездных билетов, направлена на возмещение перевозчикам в полном объеме понесенных ими расходов на перевозку льготной категории пассажиров, учитывает все юридически значимые обстоятельства.

При этом вопросы доказанности экономически обоснованного размера затрат, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, и соответствующих убытков, в предмет доказывания по данному делу не входят.

Ссылку административных истцов на необходимость возмещения им в составе оспариваемой субсидии упущенной выгоды, неполученной от перевозки льготной пассажиров, пользующихся единым социальным проездным билетом, суд отклоняет, поскольку как следует из буквального толкования пункта 5 статьи 790 в его взаимосвязи со статьей 16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозчикам подлежат возмещению лишь понесенные ими расходы. 

Несостоятельной является и ссылка административных истцов на Методические рекомендации по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, утвержденных распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2013 года № НА-37-р, поскольку данный документ не регулирует спорные правоотношения.

Таким образом, в ходе судебного разбирательства установлено, что оспариваемое положение Порядка предоставления субсидий (в редакции постановления Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446) требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречит, в связи с чем заявленные административные исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 – 180, 215 КАС РФ, суд

решил:

административное исковое заявление индивидуальных предпринимателей ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 Эмир-Асановны, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10 о признании недействующим в части пункта 20 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение недополученных доходов при обеспечении равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском сообщении, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2021 года № 815 (в редакции постановления Правительства Орловской области от 22 июня 2023 года № 446) оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Орловский областной суд в течение одного месяца со дня его составления в окончательной форме.

В окончательной форме решение составлено 29 января 2024 года.

Председательствующий А.В. Чуряев