Дело № 12-83/2019

УИД 33RS0001-01-2019-000610-58

РЕШЕНИЕ

г.Владимир «08» апреля 2019 года

Судья Ленинского районного суда города Владимира Пискунова И.С., рассмотрев в судебном заседании по адресу: 

<

...>, 

жалобу защитника Прохорова Михаила Александровича на постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Владимирской области ФИО1 № от 29.01.2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.29.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесенное в отношении ФИО5,

установил:

постановлением заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Владимирской области (далее – УФК по Владимирской области) ФИО1 № от 29.01.2019 года инспектор отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения УФСИН России по Владимирской области ФИО5 признана виновной в совершении административного правонарушения, по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч.1 ст.7.29.3. КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 20000 рублей.

В жалобе, поданной в Ленинский районный суд г.Владимира, защитник Прохоров М.А. просит постановление должностного лица УФК по Владимирской области отменить и прекратить производство по делу. В обоснование жалобы и дополнений с ней указал на допущенные, по его мнению, нарушения процессуальных требований КоАП РФ, выразившиеся в ненадлежащем направлении телефонограмм и необоснованном отклонении ходатайств об отложении составления протокола и рассмотрения дела. Обратил внимание на то, что ФИО5 вменяется несколько фактов нарушений порядка обоснования начальной максимальной цены контракта (далее – НМЦК), выявленных в рамках одной проверки и образующих одно правонарушение, однако по каждому факту был составлен отдельный протокол и вынесено 18 постановлений о привлечении к административной ответственности, что не отвечает целям и задачам производства по делам об административных правонарушениях.

Одновременно с этим, защитник Прохоров М.А. выражает несогласие с выводами должностного лица УФК о наличии в действиях ФИО5 состава вменяемого правонарушения, указывая, что она не обладает полномочиями по утверждению изменений в план-график закупок. Согласно подп. «б» п.2.1.1 Положения о контрактной службе УФСИН России по Владимирской области в её обязанности входит организация утверждения плана графика и его размещение в ЕИС. В свою очередь, обязанности по определению и обоснованию НМСЦ и её уточнение в рамках обоснования закупки возложены на группу сотрудников служб, отвечающих за организацию и осуществляющих планирование закупок, в которую ФИО5 не входит. Проверка на соответствие выбранного должностными лицами служб, отвечающих за организацию закупок, метода для обоснования НМЦК в её обязанности не входит. Кроме того, по мнению автора жалобы, оспариваемое постановление не отвечает требованиям ст.29.10. КоАП РФ, в нем не конкретизировано, в чём конкретно заключается допущенное нарушение – в отсутствии обоснования НМЦК или в его несоответствии установленным требованиям.

ФИО5, будучи надлежаще извещена о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, ходатайствовала о рассмотрении дела в своё отсутствие. В этой связи, жалоба рассмотрена в отсутствие ФИО5.

По тем же основаниям защитники Прохоров М.А. и Круглышев И.Н. поддержали доводы жалобы в судебном заседании. Пояснили, что в определение и обоснование НМЦК с вменяемыми нарушениями ФИО5 не осуществляла и не принимала решение о включении изменений в план-график закупок. Размещение утвержденных изменений в план-график закупок на 2018 год в Единой информационной системе в сфере закупок не свидетельствует о наличии в действиях ФИО5 состава административного правонарушения.

Представители УФК по Владимирской области ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9 с доводами жалобы не согласились, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого постановления. Полагали, что ФИО10 является надлежащим субъектом административной ответственности, поскольку согласно сведениям с официального сайта www.zakupki.gov план-график закупок (вид документа измененный (2) подписан электронной цифровой подписью ФИО10. Кроме того, пунктом 16 должностной инструкции в обязанности ФИО5 входит согласование проектов документации о закупках на предмет правильности определения инициатором закупки способа осуществления закупки, соответствия номенклатуры, количества (объема) товаров (работ, услуг), указанных в документации о закупке предмету государственного контракта, определять и обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив доводы жалобы и материалы дела об административном правонарушении, судья приходит к следующим выводам.

В силу положений статьи 30.6 КоАП РФ проверка законности и обоснованности вынесенного постановления производится на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов. Судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Частью 1 ст.7.29.3. КоАП РФ установлена административная ответственность за включение в план закупок или план-график закупок объекта или объектов закупки, не соответствующих целям осуществления закупок или установленным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок требованиям к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам и (или) нормативным затратам, либо включение в план-график закупок начальной (максимальной) цены контракта, в том числе заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Отношения, связанные с закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 года №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон от 05.04.2013 года №44-ФЗ).

Статьей 18 Федерального закона от 05.04.2013 года №44-ФЗ установлено, что обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана-графика. При формировании Плана-графика закупок обоснованию подлежит начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее — НМЦК) в порядке, установленном статьей 22 Федерального закона от 05.04.2013 года №44-ФЗ. 

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 05.04.2013 года №44-ФЗ планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. План-график закупок разрабатывается ежегодно на один год и утверждается заказчиком в течение десяти рабочих дней после получения им объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств. Утвержденный заказчиком План-график закупок и внесенные в него изменения подлежат размещению в единой информационной системе, за исключением сведений, составляющих государственную тайну.

Требования к формированию, утверждению и ведению плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд утверждены постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 года N 553.

Порядок обоснования закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственный и муниципальных нужд и форм такого обоснования установлен постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 года №555.

Статьей 22 Федерального закона от 05.04.2013 года №44-ФЗ предусмотрено, что НМЦК определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод (часть1).

Затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 настоящей статьи, или в дополнение к иным методам. Данный метод заключается в определении НМЦК, как суммы произведенных затрат и обычной для определенной сферы деятельности прибыли. При этом учитываются обычные в подобных случаях прямые и косвенные затраты на производство или приобретение и (или) реализацию товаров, работ, услуг, затраты на транспортировку, хранение, страхование и иные затраты 

В случае невозможности применения для определения НМЦК методов, указанных в части 1 статьи 22 заказчик вправе применить иные методы. В этом случае в обоснование НМЦК, заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Согласно пункту 11 Требований, утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 года N 553 план-график закупок содержит приложения, содержащие обоснования в отношении каждого объекта закупки, подготовленные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ, в частности обоснование начальной (максимальной) цены контракта или цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяемых в соответствии со статьей 22 названного федерального закона, с указанием включенных в объект закупки количества и единиц измерения товаров, работ, услуг (при наличии).

Как следует из материалов дела, на основании приказа УФК по Владимирской области от 13.09.2018 года №624 в период с 17.09.2018 года по 12.10.2018 года в УФСИН России по Владимирской области проведена плановая выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при планировании закупок для обеспечения федеральных нужд в 2018 году.

Из акта проверки от 12.10.2018 года следует, что УФСИН России по Владимирской области в 2018 года запланированы и включены в план-график закупки на оказание платной медицинской помощи сотрудникам уголовно-исполнительной системы с рядом медицинских учреждений, перечень которых приведен в акте. В обоснованиях закупок для обеспечения государственный и муниципальных нужд по объектам закупки указан затратный метод, однако определение и обоснование НМСЦ осуществлялось в соответствии с предоставленными лимитами бюджетных обязательств и ежегодными затратами на аналогичные услуги в 2015-2017 годах. Таким образом, НМЦК по указанным закупкам определена не в соответствии с затратным методом.

В форме обоснования закупок при формировании и утверждении плана-графика на 2018 год с последующими изменениями отсутствует обоснование невозможности применения для определения и обоснования НМЦК методов, указанных в ч.1 ст.22 Закона №44-ФЗ, а также метода определения и обоснования НМЦК, не предусмотренного ч.1 ст.22 Закона №44-ФЗ. 

Выявленные нарушения послужили основанием для составления 10.01.2019 года протокола об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.29.3. КоАП РФ, в отношении инспектора отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения УФСИН России по Владимирской области ФИО5.

Постановлением заместителя руководителя УФК по Владимирской области № от 29.01.2019 года ФИО5 признана виновной в том, что она включила в план график-закупок на 2018 года (измененный (2)), утвержденный 02.02.2018 года, НМЦК по закупке у .... на оказание платной медицинской помощи сотрудникам уголовно-исполнительной системы на сумму ...., в отношении которой обоснование отсутствует или не соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о контрактной системе закупок, и привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.7.29.3. КоАП РФ. 

Между тем, с состоявшимся постановлением согласиться нельзя. 

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Согласно статье 26.1 КоАП РФ к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, относятся: наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В соответствии с ч.1 ст.1.6. КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В ч.5 ст.4.1 КоАП РФ содержится положение, аналогичное фундаментальному принципу non bis in idem, - никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. 

Как установлено судом, по результатам проверки, в отношении по каждой позиции плана-графика ФИО5 вынесено 18 постановлений о привлечении к административной ответственности за включение в план график-закупок на 2018 года (измененные (2) и (39) НМЦК с ненадлежащим обоснованием. Тем самым, административным органом создана искусственная множественность правонарушений, что противоречит ч.4 ст.4.1. КоАП РФ и не отвечает целям и задачам производства по делам об административном правонарушении.

Из материалов дела об административном правонарушении следует, что приказом начальника УФСИН по Владимирской области от 20.01.2014 года создана контрактная служба, утверждено положение о такой службе и постоянно действующий состав из 17 человек, распределены полномочия и функциональные обязанности. 

Приказом от 15.12.2014 №752 инспектор отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения ФИО5 включена в состав работников контрактной службы УФСИН России по Владимирской области 

Согласно пунктам 1.10, 1.10.3., 1.10.4 и подп. «а» п.2.1.1 Положения о контрактной службе на стадии планирования закупок функциональные обязанности по определению и обоснованию НМЦК, разработке плана-графика и подготовке изменений для внесения в план-график возложены на сотрудников служб, отвечающих за организацию закупок.

Из положений п.1.11., 1.11.1, 1.11.2 упомянутого Положения следует, что в функциональные обязанности сотрудников отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения (далее – Отделения) входит организационно-техническое обеспечение деятельности комиссий по осуществлению закупок; подготовка и размещение в единой информационной системе в сфере закупок извещения об осуществлении закупки, документации о закупках, проектов контрактов; размещение в единой информационной системе другой информации, предусмотренной Федеральным законом. 

В соответствии с подп. «б» п.2.1.1 Положения о контрактной службе при планировании закупок сотрудники Отделения включают предоставленные сотрудниками служб по направлениям закупок сведения в общий план закупок, план-график, организуют его утверждение и размещают в единой информационной системе план закупок, план-график и внесенные в него изменения. 

Решение вопроса о лице, совершившем противоправное деяние, имеет основополагающее значение для всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела и своевременного привлечения виновного к административной ответственности.

Согласно ст.2.4. КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Примечанием к ст.2.4. КоАП РФ предусмотрено, что лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, 7.32.5, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 настоящего Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица. 

При этом должностное лицо может быть признано виновным в совершении правонарушения лишь в случае, если соответствующее правонарушение, то есть соответствующие противоправные действия или бездействие, совершены именно данным лицом и исключительно вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих служебных обязанностей. То есть факт неисполнения или ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей должен быть доказан.

Право приводить доводы и представлять доказательства в обоснование своей позиции является неотъемлемой составляющей права на защиту и предопределяет обязанность должностного лица принять их во внимание и дать оценку при рассмотрении дела по существу, отразив соответствующие выводы по ним в постановлении по делу. Положения ст.29.10. КоАП РФ в свою очередь не позволяют игнорировать доводы привлекаемого к ответственности лица или произвольно их отклонять, не приводя фактические и правовые мотивы, по которым те или иные доводы отвергаются либо принимаются во внимание.

В ходе рассмотрения дела по существу, ФИО5 представила письменные возражения о несогласии с вменяемым правонарушением, которые должностным лицом УФК по Владимирской области оставлены без внимания и какой-либо оценки не получили. Мотивы, по которым доводы ФИО5 отклонены, в постановлении не приведены.

Круг полномочий инспектора отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения ФИО5 надлежащим образом не исследован. Между тем, работники контрактной службы, несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.

При этом установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния. Следовательно, необходимо доказать, что именно это лицо совершило данное административное правонарушение.

Как следует из материалов дела, изменения в план-график закупок на 2018 год с обоснованием НМЦК подготовила старший инспектор ООЛПР ФКУЗ МСЧ-33 ФСИН России ФИО4 в качестве ответственного исполнителя, и 02.02.2018 года утвердил первый заместитель начальника УФСИН России по Владимирской области ФИО2. При этом обоснование закупок согласовано как заместителем начальника УФСИН России по Владимирской области, так и начальником отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения ФИО3, являющимся непосредственным руководителем ФИО5.

Данных, свидетельствующих о том, что инспектор отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения ФИО5 принимала участие в разработке данных изменений, определяла и обосновывала НМЦК, в материалах дела не имеется. Полномочиями по утверждению плана-графика и изменений в него ФИО5 не обладает.

Из Положения о контрактной службе и должностной инструкции инспектора отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения, утвержденной начальником УФСИН России по Владимирской области, не следует, что в обязанности ФИО11 входит осуществление проверки соответствия выбранного сотрудниками служб, отвечающих за организацию закупок, метода для обоснования НМЦК конкретного объекта закупки, а также правильность её расчета.

Ссылка в постановлении на п.п.12 и 16 должностной инструкции не подтверждает виновность ФИО5 поскольку, как указывалось выше в подготовке и согласовании изменений в план-график, в которых выявлены нарушения, она непосредственного участия не принимала и доказательств обратного материалы дела не содержат.

При установленных по делу обстоятельствах размещение утвержденных изменений в план-график закупок на 2018 год в Единой информационной системе в сфере закупок не свидетельствует о наличии в действиях ФИО5 состава вменяемого административного правонарушения. Тот факт, что план-график с внесенными изменениями, размещенный на сайте www.zakupki.gov, подписан электронной цифровой подписью ФИО5, данный вывод не опровергает. Кроме того, данный план-график утвержден в качестве уполномоченного должностного лица заказчика начальником отделения государственного оборонного заказа и государственных закупок отдела тылового обеспечения ФИО3.

В силу частей 1, 3 и 4 ст.1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к названной статье. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Указанные положения законодательства получили развитие в пункте 13 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. №5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому при рассмотрении дел об административных правонарушениях судья должен исходить из закрепленного в ст.1.5. КоАП РФ принципа административной ответственности - презумпции невиновности лица, в отношении которого осуществляется производство по делу. 

В соответствии с п.2 ч.1 ст.24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

В соответствии с п.3 ч.1 ст.30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

С учетом изложенного, постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Владимирской области от 29.01.2019 года, вынесенное в отношении ФИО5 по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.29.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит отмене, а производство по делу – прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в её действиях состава административного правонарушения.

Руководствуясь п.3 ч.1 ст.30.7., ст.30.8. КоАП РФ, судья

решил:

постановление заместителя руководителя Управления Федерального казначейства по Владимирской области ФИО1 № от 29.01.2019 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст.7.29.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесенное в отношении ФИО5, – отменить.

Производство по делу прекратить на основании п.2 ч.1 ст.24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Решение может быть обжаловано во Владимирский областной суд через Ленинский районный суд г.Владимира в течение 10 суток со дня вручения или получения копии решения.

Судья И.С. Пискунова