Дело №2-375/2019

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

07 мая 2019 года с. Каракулино

Сарапульский районный суд Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Заварзина П.А.,

при секретаре Коробейниковой Т.А.,

с участием прокурора Каракулинского района УР Вахрушева А.А., 

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению прокурора Каракулинского района в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования «Каракулинский район» об исключении коррупциогенного фактора нормативного правового акта, 

установил:

Прокурор Каракулинского района обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования «Каракулинский район» об исключении коррупциогенного фактора из нормативного правового акта – Положения о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района» (далее по тексту – Положение). Требования мотивированы тем, что проведенной прокуратурой Каракулинского района проверкой указанного положения, установлено, что оно в части противоречит действующему федеральному законодательству и подлежит изменению. Так, пунктом 3.4.7 Положения устанавливается право заказчика на отмену конкурентной закупки до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие в такой закупке, при этом основания отмены конкурентной закупки не установлены. Отмена закупки на основании, не предусмотренном положением о закупке, либо в не соответствующем положению порядке, может быть признана необоснованной и ограничивающей конкуренцию, поскольку не соответствует положениям ч.1 ст.2, п.2 ч.1 ст.3 Федерального закона от 18.07.2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Кроме того, данный пробел в Положении образует коррупциогенный фактор, предусмотренный подп. «ж» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. №96. По факту выявленных нарушений в адрес главы муниципального образования «Каракулинский район» прокуратурой на указанное Положение принесен протест от 28.01.2019 г. №45-2019, в котором предложено внести изменения в нормативно правовой акт с целью устранения названного пробела и исключения коррупциогенного фактора. В удовлетворении протеста прокурору отказано. Отсутствие в Положении оснований отмены конкурентной закупки может привести к ограничению либо устранению конкуренции при осуществлении закупки, созданию необоснованных преимуществ в осуществлении предпринимательской деятельности для конкретных выгодных заказчику лиц, поскольку для заказчика определены необоснованно широкие пределы усмотрения при принятии решения об отмене конкурентной закупки. 

Просит обязать администрацию муниципального образования «Каракулинский район» в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу исключить коррупциогенный фактор из Положения о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района», утвержденного постановлением Администрации Каракулинского района от 24.12.2018 г. №1055, путем установления основания отмены конкурентной закупки.

В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования в полном объеме по изложенным в иске основаниям.

Представитель ответчика администрации муниципального образования «Каракулинский район» в судебное заседание не явился, представлено заявление о рассмотрении дела в его отсутствие. Возражений на исковые требования не представлено.

Дело рассмотрено в отсутствие ответчика.

Выслушав прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации.

В силу ч. 1 ст. 21 Федерального закона №2202-1 от 17.01.1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами местного самоуправления.

На основании п. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования. (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 июня 2004 г. № 12-П, от 29 июня 2004 г. № 13-П)

Пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов с целью профилактики коррупции.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливаются Федеральным законом от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В силу ст. 1 Федерального закона №172-ФЗ от 17.07.2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Постановлением Правительства РФ №96 от 26.02.2010 г. утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее по тексту - Методика).

Методика прямо относит к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

а) широту дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

г) чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага);

и) нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

На основании ч. 1 ст. 9.1 Федерального закона № 2202-1 от 17.01.1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации муниципального образования «Каракулинский район» №1055 от 24 декабря 2018 года утверждено Положение о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района». 

Положение регламентирует закупочную деятельность бюджетного учреждения и содержит требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» положения данного Закона устанавливают общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе, бюджетным учреждением при наличии правового акта, утвержденного в соответствии с частью 3 статьи 2 настоящего Федерального закона и размещенного до начала года в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с частью 1 статьи 4 настоящего Федерального закона, при осуществлении им закупок: за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное; в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения; за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц, в том числе в рамках предусмотренных его учредительным документом основных видов деятельности (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

В соответствии с п. 6 ч.3 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» Положение о закупке утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, в случае, если заказчиком выступает государственное бюджетное учреждение или муниципальное бюджетное учреждение.

В соответствии с п.16 ст.35 Устава муниципального образования «Каракулинский район», утвержденного решением Каракулинского районного Совета депутатов от 31.05.2005 г. №25/9-05 к полномочиям администрации района относится в соответствии с действующим законодательством создание муниципальных предприятий и учреждений.

Таким образом, Положение о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района» утверждено Администрацией муниципального образования «Каракулинский район» в пределах ее компетенции в целях реализации положений Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». 

В силу требований закона Положение размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг – www.zakupki.gov.ru.

Пунктом 3.4.7 Положения установлено право заказчика отменить конкурентную закупку по одному и более предмету закупки (лоту) до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие в конкурентной закупке.

Указанный пункт Положения, по мнению прокурора, противоречит действующему законодательству в связи с тем, что в Положении не установлены основания отмены конкурентной закупки, что также образует коррупциогенный фактор.

Прокурором в адрес главы муниципального образования принесен протест на Положение о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района», утвержденное постановлением Администрации муниципального образования «Каракулинский район» №1055 от 24 декабря 2018 года, в части, в том числе на п.3.4.7, от 28.01.2019 г. №45-2019.

Согласно письму Главы муниципального образования «Каракулинский район» от 11.02.2019 г. №464/01-36 протест в части внесения изменений в п.3.4.7 Положения оставлен без удовлетворения с указанием на то, что в соответствии с п.5 ст.3.2 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» заказчик вправе отменить конкурентную закупку по одному и более предмету закупки (лоту) до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие в конкурентной закупке. Тем самым, законодатель ограничил право заказчика на отмену закупки только временным промежутком до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок и не требует от заказчика установления конкретных оснований для отмены конкурентной закупки. 

Как следует из п. 5 ст.3.2 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», заказчик вправе отменить конкурентную закупку по одному и более предмету закупки (лоту) до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие в конкурентной закупке.

В соответствии с ч.1 ст.2 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 г. № 908 утверждено Положение о размещении в единой информационной системе информации о закупке. Положение определяет порядок размещения информации о закупке в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 1 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В разделе 6 Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке определен порядок размещения информации об отказе от проведения закупки. В п.31 указанного раздела определено, что для размещения в единой информационной системе сведений об отказе заказчика от проведения закупки представитель заказчика в единой информационной системе формирует документ, содержащий следующие основные сведения об отказе от проведения закупки: дата принятия решения; основание принятия решения.

Согласно п.2 ч.1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 года 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Исходя из вышеизложенного, суд отмечает, что Положением о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района», утвержденным постановлением Администрации муниципального образования «Каракулинский район» №1055 от 24 декабря 2018 года, установлено право заказчика отменить конкурентную закупку по одному и более предмету закупки (лоту) до наступления даты и времени окончания срока подачи заявок на участие в конкурентной закупке, при этом основания принятия решения об отмене конкурентной закупки и порядок принятия такого решения не установлены, что свидетельствует о ее неопределенности, не ясности и не согласованности с системой действующего правового регулирования, а также образует коррупциогенный фактор - отсутствие или неполнота административных процедур, предусмотренный подп. «ж» п.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ №96 от 26.02.2010 г., что недопустимо.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об обоснованности заявленного прокурором искового требования об обязании Администрации муниципального образования «Каракулинский район» исключить коррупциогенный фактор из Положения о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района», утвержденного постановлением Администрации муниципального образования «Каракулинский район» от 24.12.2018 г. №1055, путем установления основания отмены конкурентной закупки.

В силу требований ст. 206 ГПК РФ, суд считает необходимым определить срок, в течение которого решение суда должно быть исполнено. 

Рассматривая вопрос об установлении срока исполнения решения суда, суд исходя из требований разумности полагает возможным установить для ответчика 10-дневный срок со дня вступления решения суда в законную силу. Указанный срок, по мнению суда, является необходимым и достаточным для выполнения возложенной на ответчика обязанности.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд

решил:

Исковое заявление прокурора Каракулинского района УР в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования «Каракулинский район» об исключении коррупциогенного фактора нормативного правового акта удовлетворить полностью.

Обязать Администрацию муниципального образования «Каракулинский район» в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу исключить коррупциогенный фактор из Положения о закупке товаров, работ, услуг Муниципального бюджетного учреждения культуры «Музей истории Каракулинского района», утвержденного постановлением Администрации муниципального образования «Каракулинский район» от 24 декабря 2018 года №1055, путем установления основания отмены конкурентной закупки.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный суд Удмуртской Республики, в течение месяца со дня принятия судом решения в окончательной форме. 

Апелляционная жалоба подается через Сарапульский районный суд.

В окончательной форме решение изготовлено 08 мая 2019 года.

Судья П.А.Заварзин