Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

10 октября 2019 года Самарский областной суд в составе:

председательствующего судьи Панковой М.А.,

при секретаре Добиной Д.Д., 

с участием представителя административного истца прокуратуры Самарской области Хуснутдиновой А.Р.,

представителя административного ответчика Самарской Губернской Думы ФИО1,

представителя заинтересованного лица Губернатора Самарской области ФИО2,

представителя заинтересованного лица Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-1635/2018 по административному иску заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности»,

У С Т А Н О В И Л :

13.04.2015 года Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Указанный Закон опубликован в газете «Волжская коммуна» от 14.04.2015 года № 89 (29288) и вступил в законную силу с 24.04.2015 года.

Заместитель прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда абзац 4 части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» в части слов «свидетельство о заключении (расторжении) брака».

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что отдельные положения указанного регионального Закона противоречат требованиям федерального законодательства и подлежат приведению в соответствие с ним. Исходя из содержания части 1 статьи 2 Закона, одним из обязательных документов, необходимых для постановки на учет граждан, имеющих трех и более детей, является свидетельство о заключении либо о расторжении брака. Согласно пункту 2 части 1 статьи 4 Закона Самарской области № 37-ГД непредставление заявителем полного пакета документов, указанных в частях 1 и 3 статьи 2 настоящего закона, является одним из оснований для отказа в постановке на учет. Указанное противоречит подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу. Федеральное законодательство не устанавливает каких-либо ограничений в отношении одинокого многодетного родителя при бесплатно предоставлении земельного участка. Льгота в форме бесплатного предоставления земельных участков направлена в первую очередь на социальную поддержку многодетных семей, в связи с чем, требование о предоставлении для постановки на учет свидетельства о заключении либо расторжении брака значительно сужает круг лиц, имеющих право на получение указанной льготы, и препятствует одинокому многодетному родителю, не вступившему в брак, реализовать право на получение бесплатного земельного участка, предусмотренного федеральным законодательством. Информация о порядке, сроках и процедурах предоставления муниципальной услуги размещена в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области. Указанная информация доступна для изучения неопределенному кругу лиц. Информация о необходимости предоставления свидетельство о заключении или о расторжении брака для постановки на учет может повлечь отказ гражданина от участия в реализации имеющегося права на получение земельного участка при соответствии остальным критериям на этапе изучения им условий получения муниципальной услуги. Положение закона об обязанности представления свидетельства о заключении (расторжении) брака, ограничивающее право многодетных одиноких родителей, не вступивших в брак, на бесплатное получение земельного участка, образует коррупциогенный факт в виде наличия завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам.

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Хуснутдинова А.Р. административные исковые требования поддержала в полном объеме по изложенным выше основаниям, просила заявленные требования удовлетворить.

Представитель административного ответчика Самарской Губернской Думы по доверенности от 30.08.2019 года № № ФИО1 в судебном заседании административные требования не признала и пояснила, что оспариваемый Закон не ограничивает прав граждан на получение земельных участков в случае отсутствия свидетельства о заключении (расторжении) брака, отсутствие данного свидетельства не является основанием для отказа в постановке на учет гражданина, имеющего трех и более детей, и при необходимости свидетельство может быть запрошено в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Установленные абзацем 4 части 1 статьи 2 Закона документы необходимы в целях реализации положений абзацев 4 и 5 части 2 статьи 7 Закона при выборе формы собственности и оформлении права на предоставляемый участок. Случаи поступления жалоб на отказ в постановке на учет без предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака и буквального толкования положений абзаца 4 части 1 статьи 2 Закона Самарской Губернской Думой установлены не были. Самарской Губернской Думой изучается возможность внесения изменения в абзац 4 части 1 статьи 2 Закона в части предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака, уточняющего текущую формулировку, что свидетельство предоставляется только в случае его наличия. Полагает, что оснований для утверждения о наличии в оспариваемой части нормативного правового акта корупциогенного фактора отсутствуют.

Представитель заинтересованного лица Губернатора Самарской области по доверенности от 27.12.2018 года № № ФИО2 в судебном заседании возражал против удовлетворения заявленных требований, указав, что Закон № 37-ГД регулирует процедуру постановки на учет граждан, имеющих в соответствии с ч.10 статьи 9 Закона Самарской области «О земле» право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков, сформированных из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для индивидуального жилищного строительства, при наличии свободных от прав третьих лиц земельных участков, предусмотренных зонированием территории, проводимым в соответствии с градостроительным законодательством. Заявителями являются граждане, соответствующие установленным критериям, которые не препятствуют многодетным одиноким родителям, не вступившим в брак, реализовать право на бесплатное получение земельного участка. С целью постановки на учет, заявители обращаются в орган местного самоуправления в Самарской области, уполномоченный осуществлять учет в муниципальном районе (городском округе), на территории которого постоянно проживают заявители. Часть 1 статьи 4 закона № 37-ГД предусматривает основания для отказа в постановке на учет. Согласно части 2 статьи 2 Закона № 37-ГД свидетельство о заключении (расторжении) брака относится к документам, которые могут быть представлены заявителем либо по его заявлению запрошены в рамках межведомственного электронного взаимодействия. То есть непредставление свидетельства о заключении (расторжении) брака, не является основанием для отказа в постановке на учет. Следовательно, абзац 4 части 1 статьи 2 Закона № 37-ГД не содержит завышенных требований для реализации прав граждан, не устанавливает неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и не нарушает прав граждан.

Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области по доверенности от 07.02.2019 года № № ФИО3 в судебном заседании административные исковые требования поддержал, считая их обоснованными, указав, что ими была проведена повторная правовая экспертиза Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД, в результате которой был выявлен коррупциогенный фактор. Из части 1 статьи 2 указанного Закона Самарской области следует, что для постановки на учет заявителю необходимо представить свидетельство о заключении (расторжении) брака. При этом, федеральное законодательство не содержит каких-либо ограничений на предоставление земельного участка, гражданам, имеющим детей, не вступившим в брак. Положение об обязательности предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака нарушает права многодетных одиноких родителей, которые, к тому же могли не вступать в брак ранее никогда на получение земельного участка бесплатно. Был выявлен коррупциогенный фактор, как наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.

Выслушав пояснения представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Согласно ч. 3 ст. 208 КАС РФ, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Положения ч. 6 указанной статьи гласят, что административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании части 7 статьи 213 КАС РФ, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Согласно пункту «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч.1 статьи 21 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и экологии.

Согласно пп.24 и 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального Закона Российской Федерации от 06.10.1999 года № 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемы данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству и социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» поручено Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Самарской Губернской Думой принят Закон Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Данный нормативный правовой акт опубликован в газете «Волжская коммуна» от 14.04.2015 года № 89 (29288), вступил в законную силу с 24.04.2015 года.

Как усматривается из административного искового заявления и объяснений представителя административного истца, заместитель прокурора Самарской области не оспаривает соблюдение Самарской Губернской Думой порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе требований, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу. 

С учетом изложенного выше, суд приходит к выводу, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.

Закон Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» регулирует процедуру постановки на учет граждан, имеющих в соответствии с частью 10 статьи 9 Закона Самарской области от 11.03.2005 года № 94-ГД «О земле» право на бесплатное предоставление в собственность земельных участков, сформированных из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе для индивидуального жилищного строительства, при наличии свободных от прав третьих лиц земельных участков, предусмотренных зонированием территории, проводимым в соответствии с градостроительным законодательством.

Согласно части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД, Для постановки на Учет необходимы следующие документы:

заявление о постановке на Учет, форма которого утверждается Уполномоченным органом;

документ, удостоверяющий личность ФИО4;

свидетельство о заключении (расторжении) брака;

свидетельство о смерти второго родителя детей ФИО4 (в случае смерти одного из родителей);

свидетельства о рождении детей;

документы, удостоверяющие личность каждого ребенка (в возрасте от четырнадцати лет);

справка об обучении ребенка в образовательной организации (для обучающихся в возрасте от 18 до 23 лет - справка об обучении по очной форме обучения в профессиональной образовательной организации, образовательной организации высшего образования), выданная не позднее, чем за тридцать дней до даты подачи заявления о постановке на Учет;

документ, подтверждающий факт постоянного проживания ФИО4 на территории Самарской области в течение не менее пяти последних лет.

Данный факт может быть подтвержден любым из перечисленных документов:

паспорт гражданина Российской Федерации, содержащий отметку о регистрации по месту жительства в Самарской области;

решение суда об установлении факта проживания ФИО4 на территории Самарской области в течение не менее пяти последних лет;

выписка из домовой (поквартирной) книги или поквартирной карточки, выданная не позднее, чем за тридцать дней до даты подачи заявления о постановке на Учет;

документ, подтверждающий факт совместного проживания детей с Заявителем. Данный факт может быть подтвержден любым из перечисленных документов:

выписка из домовой (поквартирной) книги или поквартирной карточки (в случае если не представлена по иным основаниям, указанным в настоящей части), выданная не позднее, чем за тридцать дней до даты подачи заявления о постановке на Учет;

решение суда об определении места жительства детей.

Документы, перечисленные в настоящей части, могут быть представлены непосредственно Заявителем, так же как и сведения из них могут быть представлены посредством региональной информационной системы "Портал государственных и муниципальных услуг (функций) Самарской области".

Согласно пункту 2 части 1 статьи 4 Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД, непредставление заявителем полного пакета документов, указанных в частях 1 и 3 статьи 2 настоящего закона, является одним из оснований для отказа в постановке на учет.

Подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного Кодекса Российской Федерации установлено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Таким образом, по смыслу приведенных выше положений федеральное законодательство не устанавливает каких-либо ограничений в отношении одинокого многодетного родителя при бесплатном предоставлении земельного участка.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 09.09.2013 года № 372 «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей» утверждены методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей. 

Данными методическими рекомендациями устанавливаются общие основания для предоставления земельного участка, однако, условие о наличии или отсутствии заключенного брака, не закреплено. Указанная льгота в форме бесплатного предоставления земельных участков направлена на социальную поддержку многодетных семей.

Между тем, законодатель Самарской области, устанавливая необходимость предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака в числе пакета документов, необходимых для постановки на учет, нарушает права многодетных одиноких родителей на получение земельного участка бесплатно.

Следовательно, положение абзаца 4 части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД в части слов «свидетельство о заключении (расторжении) брака» противоречит подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации.

Положение закона об обязанности предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака, ограничивающее право многодетных одиноких родителей, не вступивших в брак, на бесплатное получение земельного участка, образует коррупциогенный фактор в виде наличия завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требования к гражданам, предусмотренный подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 года № 96.

В соответствии с ч.1 ст.1 Федерального Закона Российской Федерации от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов», коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Доводы представителей Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области о том, что оспариваемые нормы Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД не нарушают чьих-либо прав, свобод и законных интересов, суд полагает несостоятельными, поскольку законодатель Самарской области, в нарушение приведенных выше положений Земельного кодекса Российской Федерации, указал на необходимость предоставления свидетельства о заключении (расторжении) брака для постановки на учет. При этом, федеральное законодательство не содержит ограничений на предоставление земельного участка, гражданам имеющим детей, не вступавшим в брак.

Доводы представителей Самарской Губернской Думы и Губернатора Самарской области о том, что не предоставление свидетельства о заключении (расторжении) брака не является основанием для отказа в постановке на учет гражданина, имеющего трех и более детей, и при необходимости может быть запрошено в рамках межведомственного информационного взаимодействия, не может служить основанием для отказа в удовлетворении административного иска, так как исходя из буквального содержания части 1 статьи 2 оспариваемого закона, свидетельство о заключении (расторжении) брака является необходимым документов для постановки гражданина на учет. Истребование данного документа в рамках межведомственного информационного взаимодействия, при его отсутствии в природе, не представляется возможным.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В соответствии с п.38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если нормативный правой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Таким образом, суд приходит к выводу об удовлетворении административного иска первого заместителя прокурора Самарской области в полном объеме.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. ст.ст.215, 175-180 Кодекса административного судопроизводства, суд 

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Самарской Губернской Думе о признании недействующим в части Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 4 части 1 статьи 2 Закона Самарской области от 13.04.2015 года № 37-ГД «О порядке постановки на учет граждан, желающих бесплатно приобрести сформированные земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности» в части слов «Свидетельство о заключении (расторжении) брака».

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете «Волжская Коммуна» в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного издания.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 22 октября 2019 года.

Председательствующий: М.А.Панкова