Дело № 3А-215/2017

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

24 мая 2017 года г. Красноярск 

Красноярский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Андриишина Д.В., 

при секретаре судебного заседания Дорошковой М.В., 

с участием административного истца ФИО1, представителя Законодательного Собрания Красноярского края ФИО2, представителя Губернатора Красноярского края ФИО3, прокурора Даценко О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3А-215/2017 по административному иску ФИО1 о признании не действующим Закон Красноярского края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Красноярском крае»,

У С Т А Н О В И Л:

01 декабря 2014 года Законодательным Собранием Красноярского края принят Закон Красноярского края № 7-2884 «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Красноярском крае» (далее - Закон края от 01 декабря 2014 года № 7-2884), который 15 декабря 2014 года был подписан Губернатором Красноярского края и опубликован 15 декабря 2014 года на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края http://www.zakon.krskstate.ru, 19 декабря 2014 года в издании «Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края» № 50 (679).

В соответствии со статьей 4 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, данный Закон в первоначальной редакции вступил в силу в день, следующий за днем его официального опубликования.

В Закон края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 неоднократно вносились изменения, и в настоящее время данный Закон действует в следующей редакции:

«Статья 1

Представительные органы муниципальных районов в Красноярском крае избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Статья 2

(в ред. Закона Красноярского края от 03.03.2015 N 8-3182)

1. Глава муниципального района, городского округа края избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

(в ред. Законов Красноярского края от 26.05.2016 N 10-4634, от 24.11.2016 N 2-185)

2. Утратил силу. - Закон Красноярского края от 24.11.2016 N 2-185.

3. Глава поселения края, за исключением городского округа, в соответствии с уставом муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию либо на муниципальных выборах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 4, 5 настоящей статьи.

(п. 3 в ред. Закона Красноярского края от 26.05.2016 N 10-4634)

4. В сельском поселении края, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

5. В поселении края, являющемся административным центром муниципального района, в котором полномочия местной администрации поселения исполняет местная администрация муниципального района, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом поселения из своего состава и исполняет полномочия его председателя.

(в ред. Законов Красноярского края от 26.05.2016 N 10-4634, от 13.04.2017 N 3-583)

Статья 3

Срок полномочий представительных органов муниципальных районов и глав муниципальных образований в Красноярском крае определяется уставом соответствующего муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Статья 4

Настоящий Закон вступает в силу в день, следующий за днем его официального опубликования».

ФИО1 обратился с административным иском о признании не действующим и не подлежащим применению Закон края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, возложении обязанности рассмотреть вопрос о приведении законодательства Красноярского края в соответствие федеральному законодательству в части внесения способа проведения выборов главы городского округа прямым тайным голосованием населением городского округа с правом выбора способа проведения выборов представительным органом местного самоуправления.

Требования мотивированы тем, что статья 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 не соответствует абзацу 17 части 1 статьи 2, пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нарушает конституционные права гражданина на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, создает угрозу реализации права гражданина избирать (активное избирательное право) в органы местного самоуправления, а также нарушает принцип равенства прав граждан при реализации права избирать в органы местного самоуправления.

Законом края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 установлен единственно возможный способ выбора главы муниципального образования город Красноярск членами представительного органа муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, в то время как федеральным законодательством предусмотрено несколько вариантов (способов) выбора главы муниципального образования, при этом в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет прямых указаний на то, чтобы принимаемый в соответствии с ним закон субъекта Российской Федерации содержал только один вариант из возможных. 

Указанный Федеральный закон не ограничивает регионального законодателя в возможности предоставления муниципальному образованию права выбора главы муниципального образования из нескольких вариантов (способов), в зависимости от региональных и местных особенностей. Закон от 01 декабря 2014 года № 7-2884 лишил муниципальные органы власти городских поселений Красноярского края, города Красноярска возможности назначить прямые выборы главы муниципального образования.

Определением Красноярского краевого суда от 24 мая 2017 года прекращено производство по делу в части оспаривания пункта 4 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, поскольку имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете.

В судебном заседании административный истец ФИО1 настаивал на заявленных требованиях по основаниям и доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Представитель Законодательного Собрания Красноярского края ФИО2, действующая на основании доверенности (л.д. 65), просила в удовлетворении административного иска отказать по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, находящемуся в совместном Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий Законодательного Собрания Красноярского края, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действие, порядка опубликования и вступления в силу, не противоречит законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу.

Представитель Губернатора Красноярского края ФИО3, действующий на основании доверенности (л.д. 57), просил в удовлетворении административного иска отказать по аналогичным основаниям.

В своем заключении прокурор - прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражных процессах прокуратуры Красноярского края Даценко О.А. полагала административный иск не подлежащим удовлетворению.

Оценив доводы участвующих в деле лиц, заключение прокурора, исследовав материалы дела, суд полагает административный иск не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

На основании статьи 1 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ) органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов (пункт 1). Органы государственной власти субъекта Российской Федерации содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (пункт 2).

В силу подпункта «в» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом. 

Названные в вышеуказанной норме пределы полномочий субъектов Российской Федерации определены Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

На основании части 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом.

Подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ определено, что законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии пунктом 1 статьи 58 Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года № 5-1777 (далее – Устав Красноярского края), Законодательное Собрание Красноярского края является органом законодательной власти Красноярского края.

Согласно пункту «м» статьи 61 Устава Красноярского края, посредством законов края, принимаемых Законодательным Собранием Красноярского края, осуществляется правовое регулирование местного самоуправления в крае в соответствии с федеральным законодательством.

Закон края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 и последующие внесенные в него изменения, были приняты Законодательным Собранием Красноярского края, подписаны Губернатором Красноярского края, официально опубликованы и вступили в силу в соответствии с положениями Устава Красноярского края, Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 года № 7-2627 «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края», Уставного закона Красноярского края 29 января 2009 года № 8-2864 «О Законодательном Собрании Красноярского края», Регламента Законодательного Собрания Красноярского края, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 19 февраля 2009 года № 8-2963П.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, находящемуся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу.

На основании части 3 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального района:

может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;

может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Как указывалось выше, в соответствии со статьей 1 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 представительные органы муниципальных районов в крае избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вышеприведенный способ формирования представительного органа муниципального района в крае соответствует пункту 2 части 4 статьи 35 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ и избирательных прав административного истца не нарушает, гарантируя возможность участия в муниципальных выборах.

В соответствии с абзацем 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ выборным должностным лицом местного самоуправления является должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, вышеприведенными нормами федерального законодательства субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно определять тот или иной способ избрания глав муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, из числа способов, предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Способы избрания глав муниципальных образований края, предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, полностью соответствует абзацу 17 части 1 статьи 2, пункту 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, при этом законодателем Красноярского края в пределах, определенных названными нормами федерального законодательства, была реализована исключительно та компетенция, которая прямо установлена указанными выше нормами федерального закона. 

Статьей 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 для различных видов муниципальных образований края предусмотрены только те способы (варианты) избрания глав муниципальных образований, которые предусмотрены пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ. Других способов (вариантов) избрания глав муниципальных образований края, которые отличались бы от предусмотренных пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, оспариваемым нормативным правовым актом не установлено.

Таким образом, способы избрания (формирования) глав муниципальных районов края, городских округов края, поселений края и сельских поселений края, предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, полностью соответствуют федеральному законодательству и избирательных прав административного истца не нарушают.

Пунктом 5 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 установлено, что в поселении края, являющемся административным центром муниципального района, в котором полномочия местной администрации поселения исполняет местная администрация муниципального района, глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом поселения из своего состава и исполняет полномочия его председателя.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

Учитывая, что в силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ допускается избрание главы муниципального образования либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, установленные пунктом 5 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 способы формирования (избрания) главы муниципального образования - поселения, являющегося административным центром муниципального района, также полностью соответствуют федеральному законодательству.

В абзаце втором пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» прямо указано на возможность воспроизведения законами субъектов Российской Федерации как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в том числе при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами.

Учитывая вышеизложенное, судом отклоняются доводы административного истца о противоречии Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 федеральном законодательству, мотивированные ссылкой на недопустимость установления оспариваемым Законом безальтернативного способа выбора главы муниципального района, городского округа. 

Также судом не могут быть приняты во внимание доводы административного истца, мотивированные ссылкой на вышеуказанное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года № 30-П и на отсутствие в оспариваемом Законе края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 нормативно закрепленных критериев определения состава муниципальных образований края, в которых установлены те или иные способы (варианты) избрания глав муниципальных образований края.

Как указано в абзаце четвертом пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 01 декабря 2015 года № 30-П, при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускают возможность воспроизведения порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта Российской Федерации.

По мнению суда, смысл вышеприведенной правовой позиций Конституционного Суда Российской Федерации заключается в том, что в законах субъектов Российской Федерации необходимо закреплять критерии выбора муниципальных образований, в которых предусмотрен какой-либо единственно возможный конкретный способ (вариант) формирования (избрания) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, только в тех случаях, когда такой единственно возможный способ формирования (избрания) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования применяется не ко всем, а лишь к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному виду муниципальных образований (муниципальный район, городской округ и т.д.).

Между тем, в статье 1 и в пункте 1 статьи 2 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 единственно возможные конкретные способы избрания представительных органов муниципальных районов края, глав муниципальных районов края и городских округов края определены применительно ко всем муниципальным районам края и городским округам края без каких-либо оговорок и исключений, устанавливающих какой-либо специальный способ формирования (избрания) представительных органов и глав отдельных муниципальных образований, относящихся к названным видам муниципальных образований и обладающих равным правовым статусом (муниципальные районы и городские округа).

Как указывалось выше, частью 3 статьи 34 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее двух и более пяти лет (часть 2 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Уставом муниципального образования должны определяться срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц (пункт 7 части 1 статьи 44 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Таким образом, статья 3 Закона края от 01 декабря 2014 года № 7-2884, которой установлено, что срок полномочий представительных органов муниципальных районов края и глав муниципальных образований края определяется в уставе муниципальных образований края, полностью соответствует вышеприведенным нормам федерального законодательства.

Другие доводы административного истца сводятся к изложению обстоятельств, касающихся деятельности Красноярского городского Совета депутатов, и не связаны с доводами о противоречии оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, не подлежат правовой оценке по настоящему делу.

В силу статьи 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По смыслу приведенных норм органы судебной власти не вправе вмешиваться в компетенцию других органов, в том числе органов исполнительной власти, вследствие чего суд, не обладая нормотворческими полномочиями, не может обязать орган исполнительной власти внести изменения в какой-либо нормативный акт, в том числе путем его дополнения или исключения правовых норм.

В подпункте «а» пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» также разъясняется, что проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку Закон края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и права административного истца не нарушает, суд полагает в удовлетворении административного иска отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 170-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного иска ФИО1 о признании не действующим Закон Красноярского края от 01 декабря 2014 года № 7-2884 «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Красноярском крае» – отказать.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Красноярский краевой суд путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Красноярского краевого суда Д.В. Андриишин

Решение в окончательной форме принято 29 мая 2017 года