Дело № 2а-801/19

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

23 июля 2019 года г.Тында 

Тындинский районный суд Амурской области в составе: председательствующего судьи Тотмяниной М.В., 

при секретаре судебного заседания Миляковой А.В.,

с участием представителя заявителя помощника Тындинского городского прокурора Яковенко Е.Г.,

представителя Администрации города Тынды, мэра города Тынды ФИО1,

представителя Тындинской городской Думы ФИО2,

рассмотрев в судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тындинского городского прокурора в интересах Российской Федерации об установлении факта неисполнения судебного решения Тындинской городской Думы,

УСТАНОВИЛ:

Тындинский городской прокурор обратился в суд с настоящим заявлением, указав, что Тындинской городской прокуратурой на постоянной основе осуществляется надзор за соответствием уставов муниципальных образований действующему законодательству. 

29.12.2017 года первым заместителем прокурора Амурской области в Амурский областной суд направлено административное исковое заявление о признании недействительным устава г. Тында в части. Решением Амурского областного суда от 07.02.2018 административное исковое заявление рассмотрено и удовлетворено. 22.08.2018 определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ решение суда изменено в части уточнения несоответствия федеральному законодательству п. 16 ч. 1 ст. 9, абз. 1 ч. 2 ст. 11, п. 1 ч. 4 ст. 24, п. 2 ч. 8 ст. 38, ч. 2 ст. 128, ч.ч. 1, 2 ст. 138 Устава г. Тында, в остальной части оставлено без изменения, а апелляционная жалоба Тындинской городской Думой без удовлетворения. Таким образом, решение Амурского областного суда о признании устава города Тынды частично недействующим вступило в законную силу 22.08.2018.

В целях приведения устава в соответствие с федеральным законодательством Тындинской городской Думой 13.12.2018 принято решение о внесении изменений в устав г. Тында. Данное решение 20.12.2018 направлено в Управление Минюста России по Амурской области для государственной регистрации.

Управлением 18.01.2019 года отказано в государственной регистрации решения Тындинской городской Думы от 13.12.2018 № 14-НПА «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды» в связи с нарушением процедуры принятия и частичном несоответствии законодательству. Заключение поступило в администрацию г. Тынды 29.01.2019.

Тындинской городской Думой 16.02.2019 проведено заседание, на котором принято решение № 68-Р-ТГД-УП «Об утверждении проекта нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды» и вынесении его на публичные слушания», которое 19.02.2019 опубликовано в газете «Авангард».

На внеочередном заседании Тындинской городской Думы 18.03.2019 рассмотрен проект нормативного правового акта «О заключении по итогам публичных слушаний по проекту нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды» и принято к сведению заключение по итогам проведенных публичных слушаний.

На очередном заседании Тындинской городской Думы 30.03.2019 рассмотрен проект нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды». За принятие указанного нормативного акта проголосовало 12 депутатов из 20 избранных, пять депутатов воздержались и три депутата проголосовали против.

Таким образом, нормативный правовой акт о внесении изменения в устав г. Тында на данном заседании представительного органа не принят, так как для принятого решения необходимо 2/3 голосов от установленной численности депутатов (не менее 14).

Внеочередное заседание Тындинской городской Думы 05.04.2019 не состоялось, так как депутаты не ознакомлены с проектами нормативных правовых актов, которые планировалось рассмотреть на данном заседании.

Тындинской городской Думой 12.04.2019 проведено внеочередное заседание, на котором принят проект нормативного правового акта «О внесении изменений в устав г. Тында», 13.05.2019 проведены публичные слушания по данному проекту.

Вопрос о внесении изменений в устав г. Тында снят с повестки дня очередного заседания Тындинской городской Думой 03.06.2019 по предложению инициатора проекта НПА о внесении изменений в устав города (мэром г. Тында). Рассмотрение данного проекта запланировано на 27.06.2019.

Анализ надзорной деятельности показал, что Устав города Тында остается неприведенным в соответствие с законодательством, принятым в 2015 - 2018 годах. Таким образом, в действиях Тындинской городской Думы имеется факт неисполнения определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.08.2018.

Решение суда от 07 февраля 2018 года о признании недействующими ряда положений Устава направлено на недопущение противоречия указанного основополагающего нормативного правового акта города Тынды требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, имеющего большую юридическую силу.

Нарушение, допускаемое Тындинскои городской Думой при неисполнении решения суда от 02.07.2018, с учетом требования ч. 1 ст. 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» влечет возбуждение процедуры роспуска Думы, однако, для этого необходимо установление судом факта неисполнения решения суда о признании недействующим нормативно-правового акта в течение 3 месяцев. Непринятие Тындинскои городской Думой мер по приведению Устава в соответствие с требованиями закона ограничивает права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления.

Поскольку решением Амурского областного суда от 07.02.2019 (вступившим в законную силу 22.08.2019) Устав города Тынды признан частично недействующим и до настоящего времени Тындинскои городской Думой (т.е. более трех месяцев) не внесены изменения в указанный нормативно-правовой акт, прокурор вправе в порядке ст. 39 КАС РФ обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов Российской Федерации, с целью привлечения представительного органа к установленной законом ответственности перед государством и населением муниципального образования города Тынды.

Просил установить факт неисполнения Тындинской городской Думой Амурской области в течение трех месяцев вступившего в законную силу 22 августа 2018 года решения Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года, которым Устав города Тынды признан частично недействующим.

Определением Тындинского районного суда от 17 июля 2019 года к делу привлечен мэр города Тынды в качестве заинтересованного лица.

В судебном заседании помощник Тындинского городского прокурора Яковенко Е.Г. настаивала на удовлетворении заявления, пояснила, что на очередном заседании 26 июня 2019 года изменения в устав не были приняты.

Представитель Тындинской городской Думы ФИО2, представитель мэра города Тынды и Администрации города Тынды ФИО1 возражали против установления факта неисполнения решения, поддержали доводы, изложенные в представленных возражениях.

Выслушав стороны, исследовав представленные письменные доказательства и дав им юридическую оценку, суд приходит к следующим выводам.

Из возражений Тындинской городской Думы на исковое заявление следует, что они считают решение Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года не вступившее в законную силу, поскольку в первой строке первого абзаца резолютивной части апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2018 года неверно указана дата решения Амурского областного суда, которое якобы изменено указанным апелляционным определением.

Из возражений Администрации города Тынды следует, что устав города Тынды был принят в соответствии с действующим законодательством и не противоречил ни Конституции Российской Федерации, ни федеральным законам, тем более прошел государственную регистрацию. Верховным судом Российской Федерации было принято решение о признании недействующими определенных норм Устава города Тынды, а не противоречащими законодательству. Кроме того, согласно статье 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты.

Решение Амурского областного суда и апелляционное определение Верховного суда Российской Федерации был размещены на сайте Администрации города Тынды. Отсюда следует, что Тындинская городская Дума не должна была принимать какие-либо еще меры по исполнению решения суда, так как признанные недействующими нормы Устава города Тынды не применяются со дня вступления апелляционного определения Верховного суда Российской Федерации.

Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ предусмотрено, что установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Российская Федерация и субъекты РФ в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Нормативное толкование указанных положений ст. 12 и п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать законы, определяющие структуру и порядок формирования органов местного самоуправления в целях установления организации системы органов местного самоуправления на территории РФ.

Решением Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года пункты 16 части 1 статьи 9, абзац 1 части 2 статьи 11, пункт 1 части 4 статьи 24, пункт 2 части 8 статьи 38, часть 9.1 статьи 38, часть 1.1 статьи 50, часть 1 статьи50, часть 2 статьи 128, части 11, 2 статьи 13 Устава города Тынды (в редакции от 26 марта 2015 года и от 11 февраля 2016 года) признаны недействующими с момента вступления решения в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2018 года решение Амурского областного суда в редакции определения того же суда от 22 мая 2018 года о внесении исправления в решение суда изменить, указав на признание не действующими со дня вступления решения суда в законную силу оспариваемых положений Устава города Тынды в следующей части:

пункта 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусматривается отнесение к вопросам местного значения городского округа осуществление в пределах установленных полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья;

абзаца первого части 2 статьи 11 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным абзацем допускается, что законами Амурской области могут перераспределяться полномочия между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области помимо случаев, когда такое перераспределение установлено федеральными законами;

пункта 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом допускается возможность непроведения публичных слушаний в иных случаях, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

пункта 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусмотрены ограничения для депутатов Тындинской городской Думы участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации), а также установлены исключения из этого ограничения, не предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

части 2 статьи 128 Устава города Тынды - в той мере, в которой данной частью не предусмотрены полномочия по контролю (надзору) за реализацией закрепленных за органами местного самоуправления города Тынды и должностными лицами местного самоуправления города Тынды прав;

частей 1 и 2 статьи 138 Устава города Тынды - в той мере, в которой данными частями допускаются иные случаи, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядка участия граждан в его обсуждении, а также иные случаи, когда на публичные слушания не должны выноситься проект устава муниципального образования и проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

В остальной части решение Амурского областного суда от 7 февраля 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

Решение суда от 07 февраля 2018 года о признании недействующими ряда положений Устава направлено на недопущение противоречия указанного основополагающего нормативного правового акта федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», имеющего большую юридическую силу.

Решением Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года установлено, что в силу части 4 статьи 7 данного федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. 

Признавая недействующим ряда положений устава, суд указал, что пункт 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды противоречит пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», абзац 1 части 2 статьи 11 Устава противоречит требованиям абзаца 1 части 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 

Учитывая изложенное, доводы представителя Администрации города Тынды о том, что Верховным судом Российской Федерации было принято решение о признании недействующими определенных норм Устава города Тынды, а не противоречащими законодательству, не могут быть приняты судом.

Нормой ч. 8 ст. 5 Федерального конституционного закона от 07 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в РФ" закреплено, что вступившие в силу судебные акты судов общей юрисдикции, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и иные обращения являются обязательными для всех федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ.

Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта (ч. 3 ст. 216 КАС РФ).

Нормативное содержание положений ч. 8 ст. 5 Федерального конституционного закона от 07 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в РФ", а также нормы ч. 3 ст. 216 КАС РФ, с учетом положений ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности органов местного самоуправления и положений ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную, свидетельствует о том, что исполнение решения суда о признании недействующим (частично недействующим) нормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется самим органом местного самоуправления либо путем внесения в этот акт необходимых изменений и дополнений, направленных на его приведение в соответствие с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, либо путем отмены данного акта и принятия нового нормативного правового акта органа местного самоуправления, отвечающего требованиям других нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

В силу ч. 5 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

В судебном заседании установлено, что 13 декабря 2018 года на очередном заседании Тындинской городской Думы принято решение по второму вопросу повестки дня –«О нормативном правовом акте города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», решение было направлено в Министерство юстиции Российской Федерации для регистрации. 

18 января 2019 года Министерство юстиции Российской Федерации приняло заключение об отказе в государственной регистрации решение Тындинской городской Думы Амурской области от 13.12.2018 года № 14-НПА «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды». Причины отказа в государственной регистрации изложили в заключении и указали, что решение может быть зарегистрировано только после устранения допущенных нарушений. Допущенные нарушения не были устранены.

Тындинская городская Дума неоднократно выносила на свои очередные заседания вопрос об утверждении проекта нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды», 16 февраля 2019 года принято решение проект вынести на публичные слушания, 18 марта 2019 года принято решение о заключении по итогам публичных слушаний по проекту нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», 30 марта 2019 года не принято решение о нормативном правовом акте города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», 12 апреля 2019 года принято решение проект вынести на публичные слушания, 03 июня 2019 года принято решение о заключении по итогам публичных слушаний по проекту нормативного правового акта города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды», 27 июня 2019 года не принято решение о нормативном правовом акте города Тынды «О внесении изменений в Устав города Тынды».

Согласно ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Нормативное содержание положений ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" свидетельствует о том, что для инициирования роспуска представительного органа местного самоуправления со стороны руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ необходимо решение суда об установлении факта неисполнения судебного решения со стороны указанного органа местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законам.

Неисполнение представительным органом местного самоуправления судебного решения о признании недействующим (частично недействующим) нормативного правового акта органа местного самоуправления, безусловно, нарушает права неопределенного круга лиц, в том числе и право граждан на участие в осуществлении местного самоуправления в случае, если в данном нормативном правовом акте содержатся положения, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, их компетенцию и порядок назначения (избрания).

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу об установлении факта неисполнения Тындинской городской Думой в течение трех месяцев вступившего в законную силу 22 августа 2018 года решения Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, которыми признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

р е ш и л:

Установить факт неисполнения Тындинской городской Думой в течение трех месяцев вступившего в законную силу 22 августа 2018 года решения Амурского областного суда от 07 февраля 2018 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, которыми признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

Пункта 16 части 1 статьи 9 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусматривается отнесение к вопросам местного значения городского округа осуществление в пределах установленных полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья;

Абзаца первого части 2 статьи 11 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным абзацем допускается, что законами Амурской области могут перераспределяться полномочия между органами местного самоуправления города Тынды и органами государственной власти Амурской области помимо случаев, когда такое перераспределение установлено федеральными законами;

Пункта 1 части 4 статьи 24 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом допускается возможность непроведения публичных слушаний в иных случаях, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

Пункта 2 части 8 статьи 38 Устава города Тынды - в той мере, в которой данным пунктом не предусмотрены ограничения для депутатов Тындинской городской Думы участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации), а также установлены исключения из этого ограничения, не предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Части 1.1 статьи 50 Устава города Тынды;

Части 1 статьи 50 Устава города Тынды;

Части 2 статьи 128 Устава города Тынды - в той мере, в которой данной частью не предусмотрены полномочия по контролю (надзору) за реализацией закрепленных за органами местного самоуправления города Тынды и должностными лицами местного самоуправления города Тынды прав;

Частей 1 и 2 статьи 138 Устава города Тынды - в той мере, в которой данными частями допускаются иные случаи, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и порядка участия граждан в его обсуждении, а также иные случаи, когда на публичные слушания не должны выноситься проект устава муниципального образования и проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Амурский областной суд через Тындинский районный суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Судья подпись М.В.Тотмянина 

Решение в окончательной форме принято 29 июля 2019 года.

Копия верна Судья Тындинского районного суда

М.В. Тотмянина