№2а-342/2017

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

«20» марта 2017 г. г. Чайковский

Чайковский городской суд Пермского края в составе: 

председательствующего судьи Казакова Р.А., 

при секретаре Востриковой Н.А.,

с участием представителя административных соистцов ФИО3,

представителей административного ответчика ФИО4, ФИО5,

прокуроров ФИО6, ФИО7, ФИО8, 

рассмотрев административное дело по административным искам индивидуального предпринимателя ФИО1 и индивидуального предпринимателя ФИО2 об оспаривании нормативного правового акта Администрации Чайковского городского поселения Пермского края,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО1 и индивидуальный предприниматель ФИО2 06.03.2017 г. обратились в Чайковский городской суд Пермского края с административными исками к Администрации Чайковского городского поселения Пермского края, заявив аналогичные требования – о признании Приложения к постановлению Администрации Чайковского городского поселения №1185 от 06.07.2016 г. об утверждении «Шкалы оценки критериев заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства на осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения» (далее – оспариваемый НПА, Шкала) несоответствующим Федеральному закону от 13.07.2015 г. №220-ФЗ, Федеральному закону от 26.07.2006 г. №135-ФЗ и недействующим полностью со дня принятия. В обоснование заявленных требований ИП ФИО1 и ИП ФИО2 привели идентичные доводы, а именно: они являются субъектами предпринимательской деятельности, осуществляющими регулярную перевозку пассажиров автомобильным транспортом в г. Чайковском, в силу чего являются участниками правоотношений, регулируемых оспариваемым НПА. Установленная Шкалой дифференциация критериев, подлежащих учету при оценке и сопоставлении заявок на участие в открытом конкурсе, ограничивает конкуренцию, поскольку ставит участников открытого конкурса в заведомо неравное положение. Оспариваемым НПА в нарушение требований Федерального закона от 13.07.2015 г. №220-ФЗ к числу документов, подтверждающих опыт осуществления регулярных перевозок, отнесены лицензия и договоры об организации перевозок пассажиров. К числу обстоятельств, влияющих на количество баллов, присуждаемых по критерию «характеристики транспортных средств, влияющих на качество перевозок», необоснованно отнесен год выпуска транспортных средств, поскольку данные обстоятельства одновременно учитываются при определении количества баллов по критерию «максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых для осуществления регулярных перевозок». Оспариваемым НПА в нарушение определенных федеральным законом целей проведения открытого конкурса закреплено, что значение параметра оценки по критерию «максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых для осуществления регулярных перевозок» должен соответствовать лишь старшему по дате выпуска транспортному средству.

Определением суда от 09.03.2017 г. административные иски ИП ФИО1 и ИП ФИО2 были объединены в одно производство.

В судебное заседание административные соистцы, будучи извещенными надлежащим образом, не явились.

Представитель административных соистцов ФИО3 доводы и требования доверителей поддержал по основаниям, изложенным в иске.

Представители административного ответчика ФИО4, ФИО5 полагали, что основания к признанию оспариваемого НПА недействующим со дня принятия отсутствуют, доводы стороны административных соистцов основаны на неверном толковании положений закрепленных как оспариваемым НПА, так и законодательством, имеющим большую юридическую силу.

Прокурор ФИО8 в заключении и прениях изложил мнение о наличии оснований для признании недействующим со дня принятия подп. 2.1 Шкалы в силу правовой неопределенности закрепленных им положений. Полагал, что в остальной части оспариваемый НПА положениям вышестоящих нормативных правовых актов соответствует.

Оценив содержание доводов участников судебного разбирательства, исследовав представленные материалы, суд приходит к выводам о наличии оснований к удовлетворению требований административных соистцов в части.

Согласно ч.ч. 1, 2 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Порядок оспаривания решений органов местного самоуправления, принимаемых в форме нормативных правовых актов, установлен Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (ч. 6 ст. 208 КАС РФ).

Исходя из системного толкования положений, закрепленных ст. ст. 19, 20, 21, 22 КАС РФ административные дела об оспаривании нормативного правового акта исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления подсудны районному суду по месту нахождения такого органа.

Согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Частью 8 ст. 213 КАС РФ закреплено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 48 от 29 ноября 2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом власти, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В ходе рассмотрения дела установлено, что 15.07.2016 г. в выпуске №28 «Вестника местного самоуправления», являющегося приложением к газете «Огни Камы» опубликовано Постановление Администрации Чайковского городского поселения №1185 от 06.07.2016 г. «Об утверждении Шкалы оценки критериев заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства на осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения». Приложением к указанному постановлению является изложенная в табличной форме Шкала оценки критериев, которой, в зависимости от конкретных значений 11 параметров, объединенных в 4 раздела (критерия), определяется количество баллов, подлежащих присвоению заявке на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства на осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения. Эта же изложенная в табличной форме Шкала содержит сведения о документах, подтверждающих конкретные значения подлежащих оценке параметров, определяет порядок подсчета баллов по каждому параметру оценки и порядок подсчета общего количества баллов по всем критериям заявки.

Из пояснений представителей Администрации Чайковского городского поселения установлено, что Постановление №1185 от 06.07.2016 г. в настоящее время является действующим. На основании утвержденной им Шкалы была сформирована конкурсная документация по проведению открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения по восьми лотам – маршрутам с окончательным сроком подачи заявок – 11 августа 2016 г. Результаты конкурса до настоящего времени не объявлены, поскольку содержание конкурсной документации выступает предметом оспаривания в Арбитражном суде Пермского края и в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю. 

Доводы административных соистцов о наличии у оспариваемого акта органа местного самоуправления признаков нормативного правового, а равно доводы стороны административного ответчика о наличии у него компетенции для его принятия, подлежат оценке с учетом следующих положений законодательства.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края" организация транспортного обслуживания - это комплекс мероприятий нормативно-правового и организационного характера, проводимых в целях удовлетворения потребностей населения в перевозках пассажиров. В силу ч. 4 ст. 4 этого же Закона Пермского края органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах муниципальных образований в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Пунктом 7 ч. 1 ст. 3 Устава МО «Чайковское городское поселение» к вопросам местного значения Чайковского городского поселения отнесены создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

На федеральном уровне отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе связанные с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ), вступившего в законную силу со дня его официального опубликования 14 июля 2015 года (за исключением статей 4 - 32, 36 - 38, вступивших в силу с 11 января 2016 года, и статей 33 - 35, 40, вступивших в силу по истечении одного года после дня официального опубликования закона).

Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные Гражданским кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами, регламентирующими отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами.

Главой 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ установлены правила организации регулярных перевозок по регулируемым (статьи 14 - 15) и нерегулируемым (статьи 17 - 20) тарифам, в том числе общие условия и порядок проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статьи 21 - 24).

Требования, предъявляемые к участникам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, перечислены в статье 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Частью 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрены критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, в том числе:

1) количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате проведения открытого конкурса, в расчете на среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения открытого конкурса;

2) опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден исполнением государственных или муниципальных контрактов либо свидетельствами об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок или иными документами, выданными в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами;

3) влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок (наличие кондиционера, низкого пола, оборудования для перевозок пассажиров с ограниченными возможностями передвижения, пассажиров с детскими колясками и иные характеристики);

4) максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Согласно части 4 статьи 24 названного федерального закона шкала для оценки указанных критериев устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.

Таким образом, в соответствии с приведенными выше нормами федерального и регионального законодательства правоотношения в сфере организации и проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, могут быть урегулированы муниципальными нормативными правовыми актами, принятыми с учетом требований и ограничений, предусмотренных частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В развитие приведенных положений нормативных правовых актов федерального и регионального уровней были приняты и действуют в настоящее время Решение Думы Чайковского городского поселения от 19.11.2015 N 274 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок в границах Чайковского городского поселения" и Решение Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365 "Об утверждении Порядка организации и проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения".

Согласно п. 5.5 Положения, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 19.11.2015 N 274 осуществление регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок обеспечивается посредством получения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, уполномоченным участником договора простого товарищества права осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по результатам открытого конкурса.

Требования к участникам открытого конкурса определяются; оценка и сопоставление заявок на участие в открытом конкурсе осуществляются - в соответствии с требованиями Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (п.п. 5.11, 5.12 Положения, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 19.11.2015 N 274).

В соответствии с п. 5.13 Положения, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 19.11.2015 N 274 шкала для оценки критериев, необходимых для сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, устанавливается нормативным правовым актом администрации Чайковского городского поселения.

Пунктом 13.1 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365 закреплено, что оценка и сопоставление заявок на участие в Конкурсе осуществляются по следующим критериям:

1) количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса, в расчете на среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса;

2) опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден исполнением государственных или муниципальных контрактов либо свидетельствами об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту или иными документами, выданными в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами;

3) влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок (сведения о годе изготовления транспортных средств, о наличии кондиционера (климат-контроля) в салоне, низкого пола для входа в салон, оборудования для перевозки пассажиров с ограниченными физическими возможностями, пассажиров с детскими колясками, комплекта оборудования видеонаблюдения в кабине транспортного средства и на путях прохода в салон транспортного средства, транспортной информационной системы с внутрисалонным табло, автоматического информатора объявления информации о перевозочном процессе, об экологическом классе транспортного средства в каждом транспортном средстве, заявленном участником Конкурса);

4) максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту.

Критерии, предусмотренные пунктом 13.1 настоящего Порядка, оцениваются по балльной системе согласно шкале для оценки критериев, установленной постановлением администрации Чайковского городского поселения (п. 13.2 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365).

Административный ответчик – Администрация Чайковского городского поселения входит в структуру органов местного самоуправления МО «Чайковское городское поселение», является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (п. 3 ч. 1 ст. 18 Устава МО «Чайковское городское поселение»). На принципах единоначалия руководство Администрацией Чайковского городского поселения осуществляет глава городского поселения - глава администрации Чайковского городского поселения (ч. 3 ст. 21 Устава МО «Чайковское городское поселение»), который, в том числе, издает входящие в систему муниципальных правовых актов постановления и распоряжения администрации Чайковского городского поселения по вопросам, отнесенным к компетенции последней (ст. 27 Устава МО «Чайковское городское поселение»).

Согласно ч. 2 ст. 31 Устава МО «Чайковское городское поселение» муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов считается их первая публикация в печатном средстве массовой информации, определенном муниципальным правовым актом - газета "Огни Камы" и (или) приложение к газете "Огни Камы" - "Вестник местного самоуправления".

Руководствуясь приведенными выше правовыми нормами федерального, регионального и муниципального уровня, содержанием оспариваемого Постановления №1185 от 06.07.2016 г., суд приходит к выводам, что последнее, безусловно, является нормативным правовым актом, поскольку содержит рассчитанные на неоднократное применение правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Целью его принятия является урегулирование общественных отношений в сфере организации и проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения. Администрация Чайковского городского поселения приняла оспариваемый нормативный правовой акт в пределах предоставленной ей компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением порядка введения нормативного правового акта в действие, в том числе, в части правил опубликования.

Согласно ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ к участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, соответствующие следующим требованиям:

1) наличие лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров в случае, если наличие указанной лицензии предусмотрено законодательством Российской Федерации;

2) наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок, в отношении которого выдается свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, либо принятие на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в сроки, определенные конкурсной документацией;

3) непроведение ликвидации участника открытого конкурса - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании банкротом участника открытого конкурса - юридического лица или индивидуального предпринимателя и об открытии конкурсного производства;

4) отсутствие у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершенный отчетный период;

5) наличие договора простого товарищества в письменной форме (для участников договора простого товарищества).

Аналогичные нормативные предписания воспроизведены в п. 3.1 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365.

Административные истцы подтвердили суду, что каждый из них обладает статусом индивидуального предпринимателя, которому выдана лицензия на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованном для перевозок более 8 человек (л.д. 17, 18, 50, 51 т. 1). Документами, представленными суду стороной административного ответчика, подтверждено, что ИП ФИО1 и ИП ФИО2 в настоящее время фактически осуществляют пассажирские перевозки на территории Чайковские городского поселения с использование находящихся в их владении транспортных средств. 

Основываясь на установленных обстоятельствах, суд соглашается с доводами представителя административных соистцов о том, что его доверители являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в силу чего вправе требовать судебной проверки его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в порядке, установленном КАС РФ. 

В свою очередь, доводы представителей административного ответчика о том, что оспариваемый НПА прав административных соистцов не нарушает, поскольку в отношении ИП ФИО1 он не применяется ввиду ее неучастия в объявленном конкурсе, а ИП ФИО2, возможно, победит по одному из лотов, суд отвергает. Исходя из предписаний, закрепленных ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, свидетельствует о праве его оспорить, несмотря на отсутствие принятых на основе этого акта негативных для данного лица правоприменительных решений. Оспариваемый НПА, будучи рассчитанным на неоднократное применение, регулирует правоотношения, возникающие между организатором открытого конкурса и его участниками. Как ИП ФИО1, так и ИП ФИО2, исходя из имеющегося у них специального статуса и выданных специальных разрешений, вправе участвовать в любом проводимом конкурсе. Заявленный административным ответчиком факт участия в конкретном открытом конкурсе только ИП ФИО2 и его возможного успеха, какого-либо правового значения в анализируемом вопросе не имеет.

Административными соистцами с указанием на несоответствие требованиям федерального законодательства дифференциации баллов, присуждаемых по каждому из критериев, установленного порядка подтверждения значений параметров и порядка подсчета баллов оспаривается законность в целом Шкалы, утвержденной Постановлением Администрации Чайковского городского поселения №1185 от 06.07.2016 г.

Поскольку административный ответчик подтвердил действительность обстоятельств, указанных в п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, а административные соистцы подтвердили свое право требовать судебной проверки законности оспариваемого НПА, исходя из положений, закрепленных ч. 7 ст. 213 КАС РФ, предмета административных исковых требований, суд обязан в полном объеме проверить соответствие оспариваемого НПА нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в силу прямого указания закона исполнение этой обязанности не ограничено основаниями и доводами, содержащимися в административных исках.

Административные соистцы заявляют, что установленная Шкалой дифференциация количества баллов, подлежащих присвоению по критериям:

- количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса, в расчете на среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса (далее – критерий «ДТП»);

- опыт осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества, который подтвержден исполнением государственных или муниципальных контрактов либо свидетельствами об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту или иными документами, выданными в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (далее – критерий «Опыт»);

- максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту (далее – критерий «Максимальный срок эксплуатации ТС»),

нарушает их права, как потенциальных участников открытых конкурсов, ставит в заведомо неравное положение с иными потенциальными участниками конкурсных процедур, тем самым созданы дискриминационные условия, ограничена конкуренция, что свидетельствует о несоответствии Шкалы положениям, закрепленным ст. 15, ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции».

В обоснование анализируемых доводов представитель административных соистцов ссылался, в том числе, на изложенное в письменном виде (т. 1 л.д. 156-157) мнение представителя привлеченного судом к участию в деле в качестве специалиста для дачи заключения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю, о том, что установленный Шкалой порядок присвоения баллов по критериям «ДТП» и «Опыт» в совокупности ставит в ничем необусловленные неравные условия участников конкурса имеющих опыт в осуществлении перевозок в сравнении с не имеющими такого опыта, в пользу последних, поскольку вероятность ДТП на их стороне равна нулю. Суждения представителя УФАС по ПК основаны на мнении о высокой степени вероятности ДТП у «опытных» участников открытого конкурса.

Суд критически относится к обозначенным доводам представителя административных соистцов и суждениям представителя УФАС по Пермскому краю в силу следующего.

Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2); создание дискриминационных условий (п. 8).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (п. 8); признаки ограничения конкуренции, выражаются, в том числе, в установлении органами местного самоуправления требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 17).

Федеральный законодатель, закрепляя в части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ конкретные критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе, очевидно, не имел своей целью ограничить конкуренцию на рынке пассажирских перевозок, а руководствовался такими принципами организации транспортного обслуживания населения, как обеспечение безопасности при выполнении перевозок пассажиров, доступность транспортных услуг для населения, качественное транспортное обслуживание населения. Анализ содержания установленных критериев прямо свидетельствует, что преимущества при подведении итогов конкурса имеют перевозчики с большим и безупречным опытом осуществления перевозок, использующие комфортный подвижной состав с малым сроком эксплуатации.

Из приведенных в решении положений законодательства следует, что установление конкретных значений параметров, подлежащих оценке при проведении открытого конкурса, равно как и количества баллов, присуждаемых заявке в зависимости от достигнутых значений, путем установления Шкалы, отнесено к исключительной компетенции Администрации Чайковского городского поселения. Критерии «ДТП», «Опыт» и «Максимальный срок эксплуатации ТС» в оспариваемом НПА дословно воспроизводят соответствующие критерии, закрепленные в части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ. При этом, установленная Шкалой дифференциация значений соответствующих параметров, отнюдь, не свидетельствует, что в результате их применения на практике у одних хозяйствующих субъектов возникнут ничем не обусловленные преимущества в сравнении с другими. Получение такого преимущества правомерно обусловлено достижением более высоких значений именно по тем критериям, которые установлены федеральным законодателем. При этом, показатели максимального результата по критериям «ДТП», «Опыт» и «Максимальный срок эксплуатации ТС», носят абсолютно сопоставимый характер – 100 баллов, что свидетельствует об их равной значимости для целей определения победителя конкурсных процедур. 

Изложенные в письменном заключении суждения представителя УФАС по Пермскому краю, по мнению суда, основаны на носящих вероятностный характер предположениях о перспективах правоприменения оспариваемого НПА. Так, анализ критерия «ДТП», закрепленного Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, приводит суд к выводам, что для его определения требуется расчет с использованием двух показателей – «количество дорожно-транспортных происшествий, повлекших за собой человеческие жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридического лица, индивидуального предпринимателя, участников договора простого товарищества или их работников в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса» и «среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса». Очевидно, что абсолютное отсутствие у участника конкурсных процедур опыта в сфере осуществления перевозок, будет свидетельствовать о том, что показатель «среднее количество транспортных средств, имевшихся в распоряжении юридического лица, индивидуального предпринимателя или участников договора простого товарищества в течение года, предшествующего дате проведения Конкурса», будет равен нулю. Отсюда вывод, что значение параметра для такого участника открытого конкурса не должно определяться совсем, поскольку на «0» (ноль) делить нельзя. Исходя из чего суд приходит к выводу, что, закрепленная в оспариваемом НПА формула подсчета баллов по критерию «ДТП», свидетельствует о верном истолковании Администрацией Чайковского городского поселения соответствующих положений Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ. 

Аналогично, суд отклоняет доводы административных соистцов о несоответствии требованиям федерального законодательства Шкалы в той части, в которой она относит к числу документов, подтверждающих опыт осуществления регулярных перевозок, лицензии на осуществление перевозок и договоры об организации перевозок пассажиров. Перечень документов, прилагаемых к заявке на участие в открытом конкурсе, определен пунктом 4.2 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365. Анализ содержания приведенной нормы свидетельствует о том, что сведения об опыте осуществления регулярных перевозок юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества может подтверждаться любыми документами. Сам по себе факт наличия в Шкале столбца «Подтверждающий документ» действие пункта 4.2 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365 не отменяет и не свидетельствует, что оспариваемым НПА необоснованно конкретизирован, ограничен, либо, напротив, необоснованно расширен перечень документов, подлежащих принятию во внимание при определении значения параметров оценки по конкретному критерию. Таких ограничивающих предписаний оспариваемый НПА не содержит. Доводы представителя административных соистцов о том, что при применении Шкалы будет учитываться опыт хозяйствующих субъектов, имеющих лицензию, но, фактически, не осуществлявших пассажирские перевозки, носят вероятностный, предположительный характер.

В то же время, суд соглашается с доводами административных соистцов, что отнесение пунктом 3.8 Шкалы к числу параметров, подлежащих оценке по критерию «Характеристики транспортных средств, влияющих на качество перевозок», показателя «Количество полных лет с момента выпуска каждого транспортного средства, кроме резервного», а равно указание в примечании к п. 4.1 Шкалы, что «значение параметра оценки должно соответствовать старшему по дате выпуска транспортному средству» противоречит положениям вышестоящего нормативного правового акта, а именно - Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Самостоятельность местного самоуправления, закрепленная Конституцией Российской Федерации в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти, не является абсолютной. Как уже ранее указано, муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить федеральным законам (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ). 

Анализ положений, закрепленных статьей 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ свидетельствует о том, что критерии оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе являются исчерпывающими и не подлежат расширительному толкованию.

Устанавливая конкретные критерии оценки, федеральный законодатель посчитал значимым обстоятельством возрастные характеристики транспортных средств, предлагаемых участником открытого конкурса для осуществления регулярных перевозок. В целях учета данного обстоятельства и был введен такой самостоятельный критерий оценки, как «Максимальный срок эксплуатации ТС».

Доводы представителей административного ответчика об иной смысловой нагрузке, пункта 4 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, и соответственно, пункта 4.1 Шкалы, суд отвергает, поскольку они основаны на неверном толковании закона.

Пунктом 2 части 1 статьи 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусмотрено, что к участию в открытом конкурсе допускаются лица, соответствующие следующим требованиям: кроме прочего необходимо наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок, в отношении которого выдается свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, либо принятие на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в сроки, определенные конкурсной документацией. Указанное требование призвано обеспечить гарантированное осуществление регулярных перевозок в случае победы в открытом конкурсе.

Таким образом, позиция представителей административного ответчика, в соответствии с которой возможно начисление баллов по указанному критерию при наличии ничем не обусловленных гарантий перевозчика о том, что в пределах срока действия свидетельства он будет использовать лишь транспортные средства, срок эксплуатации которых не превысит заявленный, искажает саму суть процедуры проведения открытого конкурса. Более того, предложенное толкование п. 4.1 Шкалы не имеет под собой каких-либо оснований и в силу того, что в примечании к нему прямо закреплено, что срок эксплуатации транспортного средства, заявленного для участия в конкурсе, определяется с даты его первичной регистрации в органах ГИБДД, а в случае отсутствия таких сведений – с 01 января года его выпуска. Содержание как п. 4.1 Шкалы, так и примечания к нему убеждает суд в том, что Администрация Чайковского городского поселения при принятии оспариваемого НПА верно истолковала положения закрепленные пунктом 4 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ и установила параметры значений по анализируемому критерию «Максимальный срок эксплуатации ТС» в зависимости от возрастных характеристик конкретных транспортных средств, предлагаемых для осуществления регулярных перевозок.

Руководствуясь приведенными суждениями, суд приходит к выводам, что критерий, установленный п. 3.8 Шкалы фактически дублирует критерий, подлежащий учету в соответствии с п. 4.1 Шкалы, поскольку предполагает при определении конкретных значений данных параметров учет одних и тех же сведений – сведений о возрастных характеристиках транспортных средств, предлагаемых для осуществления регулярных перевозок.

Кроме того, суд полагает, что такая характеристика транспортного средства, участвующего в пассажирских перевозках, как год его выпуска, на качество перевозок в понимании пункта 3 части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ влиять не может и в рамках данного критерия, исходя из его сути, учитываться не должна.

Очевидно, что на потребительские свойства перевозочного процесса влияют, отнюдь, не возраст транспортного средства, а его техническое состояние и конструктивные особенности. Предполагается, что участвующее в перевозочном процессе транспортное средство должно быть полностью исправно, в независимости от его возраста. При этом ветхим и, в связи с этим, некомфортным может стать и транспортное средство, используемое в течение всего одного года – это зависит от интенсивности и условий его эксплуатации, надлежащего уровня обслуживания. И, напротив, правильно и умеренно эксплуатируемое транспортное средство, даже при значительности его возраста, может находиться в хорошем состоянии и соответствовать по комфорту тому уровню, который имел место на момент его производства, обеспечивая высокое качество перевозочного процесса. 

Кроме того, позиция представителей административного ответчика, основанная на мнении о допустимости учета в составе критерия «Характеристики транспортных средств, влияющих на качество перевозок», показателя «Количество полных лет с момента выпуска каждого транспортного средства, кроме резервного» противоречит положениям ГОСТ Р 51825-2001 «Услуги автомобильного пассажирского транспорта», согласно п. 4.4.1 которого при оценке результата оказания услуги автомобильного пассажирского транспорта учитывают следующие свойства услуги:

- безопасность;

- своевременность и скорость;

- комфортность, этика и эстетика;

- комплексность;

- информативность, достоверность;

- доступность;

- сохранность багажа.

Очевидно, что обеспечить лучшие свойства услуги из перечисленных вполне способно и более старшее транспортное средство, поскольку результат услуги в разрезе указанных свойств зависит от конструктивных особенностей и технического состояния транспортного средства, но не от его возраста. 

Руководствуясь изложенным, суд приходит к выводам, что Администрация Чайковского городского поселения, устанавливая в п. 3.8 Шкалы в рамках критерия «Характеристики транспортных средств, влияющих на качество перевозок» конкретные значения параметра оценки «Количество полных лет с момента выпуска каждого транспортного средства, кроме резервного», допустила нарушение п. 3 и п. 4 ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ. Устранение выявленного несоответствия возможно путем признания судом п. 3.8 Шкалы недействующим со дня его принятия, поскольку на момент издания оспариваемого НПА положения, закрепленные в п. 3 и п. 4 ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ являлись действующими.

Кроме того, несоответствующим п. 4 ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, а равно положениям вышестоящего муниципального нормативного правового акта – п. 13.1 Порядка, утв. Решением Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365, суд расценивает примечание к п. 4.1 Шкалы в части указания, что «значение параметра оценки должно соответствовать старшему по дате выпуска транспортному средству». Обозначенными вышестоящими нормативными правовыми актами закреплено, что учету подлежит максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Исходя из буквального содержания анализируемых норм, соответствующий показатель подлежит учету в отношении каждого предлагаемого для участия в регулярных перевозках транспортного средства, но не в отношении старшего из них. Закрепив данное правило, Администрация Чайковского городского поселения превысила полномочия, предоставленные ей Решениями Думы Чайковского городского поселения от 16.06.2016 г. №365 и №274 от 19.11.2015 г., необоснованно ограничила права участников открытого конкурса и исказила саму цель его проведения. Так, исходя из представленных суду административным ответчиком документов, в границах Чайковского городского поселения утверждено несколько маршрутов регулярных перевозок, транспортные услуги по которым должны осуществляться с использование 12 автобусов. Применение на практике положений, закрепленных в примечании к п. 4.1 Шкалы, поставит, к примеру, в равное положение участника предлагающего 11 новых автобусов и один 6–летний и участника, предлагающего все 12 автобусов возрастом от 6 до 9 лет. Такой подход явно не отвечает целям, для которых федеральный законодатель устанавливал такой самостоятельный критерий оценки, как «Максимальный срок эксплуатации ТС» и явно не будет отвечать интересам населения.

В порядке устранения выявленного несоответствия, суд полагает возможным признать недействующим со дня принятия примечание к подп. 4.1 Шкалы в той части, в какой им предусмотрено, что значение параметра оценки должно соответствовать старшему по дате выпуска транспортному средству.

Наряду с изложенным, суд соглашается с доводами участвующего в деле прокурора о несоответствии п. 2.1 Шкалы в части установленных значений параметра, основополагающего законодательному принципу - принципу определенности правовой нормы. 

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П), из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (законности).

В соответствии с п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Пунктом 2.1 Шкалы для целей определения количества баллов, присуждаемых по критерию «Опыт», установлена балльная система градации следующего содержания: до 1 года включительно - 10 баллов; от 1 года до 3 лет включительно – 20 баллов; от 3 лет до 5 лет включительно - 30 баллов; от 5 лет до 7 лет включительно – 40 баллов; с 7 до 10 лет включительно – 50 баллов; с 10 и старше – 100 баллов. Приведенная градация допускает ее неоднозначное толкование при оценке заявок участников открытого конкурса, имеющих опыт, равный «пограничным» значениям. Например, в случае наличия у участника опыта осуществления регулярных перевозок в 10 лет, ему, исходя из воспроизведенных в п. 2.1 Шкалы формулировок, может быть присвоено как 50 баллов, так и 100 баллов. Аналогичная правовая неопределенность возникает и для участников, имеющих опыт в 1 год, 3 года, 5 лет и 7 лет. В результате созданы необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя. Налицо признаки широты дискреционных полномочий – одного из коррупциогенных факторов в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96.

Наряду с указанным, суд также отмечает несоответствие принципу определенности правовой нормы положений, закрепленных п. 3.7 Шкалы в части установленных параметров значений. Согласно данного пункта участник открытого конкурса имеет возможность получить дополнительные баллы при подтверждении им экологического класса транспортного средства по экологическим правилам ЕЭК ООН: 0 класс – 0 баллов; 2 класс – 1 балл; 3 класс – 2 балла; 4 класс и выше – 3 балла.

Согласно разд. II Технического регламента Таможенного союза "О безопасности колесных транспортных средств", утв. решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 877, "экологический класс" - классификационный код, характеризующий конструкцию транспортного средства или двигателя внутреннего сгорания в зависимости от уровня выбросов, а также уровня требований к системам бортовой диагностики.

В соответствии с п. 17 Технического регламента транспортные средства категорий M и N и двигатели внутреннего сгорания для них подразделяются на экологические классы в соответствии с приложением №1, согласно п. 1.4 которого, для транспортных средств категорий М1, М2, М3, в соответствии с Правилами ЕЭК ООН установлено 6 экологических классов – «0», «1», «2», «3», «4», «5».

Анализируемый п. 3.7 Шкалы, устанавливает конкретные значения параметра оценки для транспортных средств с экологическим классом «0», «2», «3», «4», «5», но в то же время, не содержит каких-либо указаний на количество баллов, подлежащих присвоению заявке участника открытого конкурса, предлагающего транспортные средства, имеющие экологический класс «1». Таким образом, содержание анализируемой нормы создает правовую неопределенность в вопросе оценки такой заявки. Непринятие во внимание сведений об экологическом классе транспортного средства, в случае если он равен параметру «1», явно не отвечает целям и задачам открытого конкурса, ограничивает права участников, предлагающих именно такие транспортные средства, создает неясность относительно порядка действий организатора открытого конкурса в подобной ситуации.

Суд полагает, что устранение выявленных в оспариваемом НПА нарушений принципа определенности правовой нормы возможно путем признания недействующими со дня принятия подп. 2.1. Шкалы - в части установленных значений параметра, подп. 3.7 Шкалы – также в части установленных значений параметра.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 215 КАС РФ настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Огни Камы" и (или) приложении к газете "Огни Камы" - "Вестник местного самоуправления". 

Руководствуясь ст.ст. 175-180, 215 КАС РФ, 

РЕШИЛ:

Административные иски индивидуального предпринимателя ФИО1 и индивидуального предпринимателя ФИО2 удовлетворить частично.

Признать недействующими со дня принятия подп. 2.1. (в части установленных значений параметра), подп. 3.7 (в части установленных значений параметра), подп. 3.8, примечание к подп. 4.1 (в той части, в какой им предусмотрено, что значение параметра оценки должно соответствовать старшему по дате выпуска транспортному средству) Шкалы оценки критериев заявок на участие в открытом конкурсе на право получения свидетельства на осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории Чайковского городского поселения, утвержденной Постановлением Администрации Чайковского городского поселения №1185 от 06.07.2016 г.

Решение может быть обжаловано в Пермский краевой суд через Чайковский городской суд в течение месяца со дня его изготовления в окончательной форме.

Судья: