Дело № 3а-20/2019 

Р Е Ш Е Н И Е

И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

21 февраля 2019 года Санкт-Петербург 

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

при секретаре Кулик А.К.,

с участием прокурора Федоровой Ю.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании недействующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 9 июля 2015 года №563 «О мерах по реализации главы 17 «Социальная поддержка отдельных категорий лиц в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов» Закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»,

У С Т А Н О В И Л:

Правительством Санкт-Петербурга 9 июля 2015 года принято постановление №563 «О мерах по реализации главы 17 «Социальная поддержка отдельных категорий лиц в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов» Закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга».

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 03 мая 2017 года № 318 вышеуказанное постановление дополнено приложением № 2, в котором изложен Порядок предоставления отдельным категориям лиц мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями (далее – Порядок).

Пунктом 3.5 Порядка установлено, что для принятия решения о предоставлении мер социальной поддержки, в том числе по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, установленных в статье 78 Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 года № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», необходимы следующие документы, содержащие сведения о месте жительства гражданина в Санкт-Петербурге: 

- справка о регистрации по месту жительства гражданина (форма 9), свидетельство о регистрации по месту жительства (форма 8) или решение суда об установлении места жительства в Санкт-Петербурге (в случае отсутствия в документе, удостоверяющем личность гражданина, сведений о месте жительства в Санкт-Петербурге) (для граждан Российской Федерации);

- документ, подтверждающий место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в Санкт-Петербурге, в соответствии со статьей 15 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (для иностранных граждан или лиц без гражданства, указанных в пункте 3 статьи 77-1 Закона Санкт-Петербурга).

ФИО1 обратилась в суд с административным иском, после уточнения которого просит признать недействующими абзацы 1, 2 пункта 3.5 приложения № 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 9 июля 2015 года №563 «О мерах по реализации главы 17 «Социальная поддержка отдельных категорий лиц в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов» Закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» (том 2 л.д. 224).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что для получения меры социальной поддержки, установленной положением статьи 77-1 Закона Санкт-Петербурга №728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» в части лекарственного обеспечения лиц с диагнозом «диабет», необходимо представить документы, указанные в оспариваемом положении, которые подтверждают сведения о проживании в Санкт-Петербурге, в связи с чем оспариваемое положение противоречит части 2 статьи 5 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», которыми установлено, что охрана здоровья граждан обеспечивается государством независимо от места жительства, а также противоречит принципу доступности медицинской помощи, установленному статьёй 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

ФИО1 указала, что оспариваемые положения в отношении неё применены, поскольку, несмотря на имеющееся у неё заболевание «диабет», в связи с отсутствием регистрации по месту фактического проживания в Санкт-Петербурге ей было отказано в получении меры социальной поддержки по обеспечению лекарственными препаратами. В подтверждение данного обстоятельства административный истец представила копию ответа Территориального органа Росздравнадзора по г.Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 13 сентября 2018 года № 1178-12529/18, из которого следует, что право на получение мер социальной поддержки по лекарственному обеспечению за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, возможно только при предоставлении документа, содержащего сведения о месте жительства гражданина в Санкт-Петербурге, а также копию ответа управления контроля за реализацией государственных программ в сфере здравоохранения Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения от 9 ноября 2018 года № 09-Т-23650/2, из которого следует, что ФИО1 является региональным льготником, имеет регистрацию по месту жительства на территории Белгородской области, в связи с чем, лекарственное обеспечение осуществляется на территории Белгородской области, то есть по месту её постоянной регистрации (том 1 л.д. 10-11, 13-14).

Административный истец в суд явилась, поддержала заявленные требования.

Представители административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения административных исковых требований, указывая на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции, процедура его принятия соблюдена, положениями Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлена обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, которая должна производиться в соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, в связи с чем, требование о предоставлении документа подтверждающего факт регистрации по месту жительства не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, о чём административным ответчиком представлены письменные возражения (том 1 л.д.185-187, 200-202).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении административного иска отказать, суд считает, что заявленные административные исковые требования подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, вопросы социальной защиты граждан, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 21.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе организации обеспечения лекарственными препаратами.

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 1 данного Закона).

Пунктом 5 части 1 статьи 29 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что организация охраны здоровья осуществляется путем обеспечения определенных категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 19 указанного Федерального закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 1 статьи 16 названного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся, в том числе организация обеспечения граждан лекарственными препаратами и медицинскими изделиями; разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования.

Согласно части 1 статьи 81 указанного закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.

Пунктом 5 части 2 данной статьи оговорено, что в рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, а также в соответствии с Перечнем групп населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с пятидесятипроцентной скидкой.

В соответствии с указанными правовыми нормами, а также в соответствии со статьей 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в целях обеспечения бесплатного оказания медицинской помощи в Санкт-Петербурге гражданам, имеющим право на бесплатное получение медицинской помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации, разработана Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденная Законом Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года № 779-168.

Территориальная программа включает перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с Перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно (приложение № 1 к Закону Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года № 779-168 «О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»).

В соответствии с положениями раздела 4 приложения № 1 к Закону Санкт-Петербурга «О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» за счет средств бюджета Санкт-Петербурга осуществляется, в том числе обеспечение лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия отпускаются по рецептам врачей бесплатно.

Таким образом, в соответствии с приведенными положениями федерального законодательства субъектом Российской Федерации исполнены предписания по обеспечению определенных федеральным законодательством категорий граждан Российской Федерации лекарственными препаратами посредством утверждения территориальной программы. 

Вместе с тем, наряду с обеспечением лекарственными препаратами в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные препараты и медицинские изделия отпускаются по рецептам врачей бесплатно, положениями Закона Санкт-Петербурга «О Территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» предусмотрено также осуществление за счет средств бюджета Санкт-Петербурга обеспечения лекарственными препаратами отдельных категорий граждан в соответствии с законодательством Санкт-Петербурга (раздел 4 приложения №1). 

Так, по вопросам организации обеспечения лекарственными препаратами органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право, а также государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (подпункт 21.2 пункта 2, пункт 3.1 статьи 26.3 приведенного федерального закона).

Реализуя указанные полномочия, субъект Российской Федерации – город федерального значения Санкт-Петербург организовал обеспечение определенных им категорий граждан лекарственными препаратами за счет средств бюджета этого субъекта посредством предоставления соответствующей меры социальной поддержки. 

Так, Закон Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», регулирующий отношения, связанные с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления социальной поддержки и оказания социальной помощи населению Санкт-Петербурга, в главе 17 установил меру социальной поддержки, предусмотренную в пункте 1 статьи 78 данного Кодекса, для граждан, имеющих место жительства в Санкт-Петербурге, при амбулаторном лечении поименованных в подпункте 1 данного пункта категорий заболеваний, включая диабет (пункт 1 статьи 77-1).

Пунктом 1 статьи 78 данного Закона предусмотрено предоставление такой меры социальной поддержки как право на обеспечение лекарственными препаратами и медицинскими изделиями, отпускаемыми населению бесплатно (за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в размере их полной стоимости) по рецептам, выписанным врачами при амбулаторном лечении, перечень которых в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» устанавливается законом Санкт-Петербурга о территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Санкт-Петербурге на соответствующий финансовый год.

Таким образом, помимо утвержденной территориальной программы, в рамках которой могут быть обеспечены лекарственными препаратами граждане в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», Законом Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», установлено аналогичное право по обеспечению лекарственными препаратами жителей Санкт-Петербурга, страдающих заболеваниями, поименованными в указанном законе, в качестве меры социальной поддержки. При этом, в обоих случаях подлежит применению перечень лекарственных препаратов, установленный субъектом Российской Федерации в территориальной программе. 

В связи с изложенным, суд отклоняет доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений, устанавливающих требования к предоставлению документов, подтверждающих место жительства получателя данной меры социальной поддержки, закрепленному в статье 4 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» принципу доступности медицинской помощи, а также части 2 статьи 5 названного закона, в соответствии с которой государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от места жительства, ввиду отсутствия в приведенных нормах положений, регулирующих отношения, связанных с реализацией полномочий Санкт-Петербурга в сфере предоставления мер социальной поддержки.

Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 года №1317-О, правовое регулирование, направленное на повышенную социальную защиту отдельных категорий граждан и на обеспечение стабильности их правового статуса за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, не может рассматриваться как имеющее целью какое бы то ни было ущемление прав лиц, не проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 года № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере социальной поддержки населения относится, в том числе определение порядка предоставления мер социальной поддержки, дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан в части, не урегулированной настоящим Кодексом, а также размера и иных условий их предоставления в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

Из содержания положений статьи 46 Устава Санкт-Петербурга следует, что Правительство Санкт-Петербурга осуществляет нормативное правовое регулирование посредством издания правовых актов в форме постановлений и распоряжений на основе действующего законодательства по вопросам, отнесенным к его компетенции.

С учетом этого Правительство Санкт-Петербурга компетентно определить порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению лекарственными препаратами отдельных категорий лиц.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, установленная главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года № 100 соблюдена (том 1 л.д. 203-250, том 2 1-198).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 03 мая 2017 года № 318 «О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09 июля 2015 года № 563» опубликовано в соответствии требованиями статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга» и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года № 865 «О Порядке официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга».

Таким образом, оспариваемый акт принят Правительством Санкт-Петербурга в пределах предоставленных полномочий, в соответствии с процедурой, установленной главой 3 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года № 100, по форме и виду соответствует акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликован в соответствии с установленным порядком.

Согласно части 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В соответствии со статьями 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», с пунктом 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых федеральный законодатель рассматривает постановку гражданина Российской Федерации на регистрационный учет по месту жительства лишь как один из способов учета граждан в пределах Российской Федерации, отражающий факт нахождения гражданина по месту жительства пребывания или жительства; отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учета.

Из этого исходит Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 4 апреля 1996 года № 9-П и от 2 февраля 1998 года № 4-П, определениях от 13 июля 2000 года № 185-О, от 5 октября 2000 года № 199-О и от 6 октября 2008 года № 619-О-П подчеркивая, что сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Оспариваемым пунктом установлен исчерпывающий перечень документов, содержащих сведения о месте жительства гражданина в Санкт-Петербурге, а именно, справка о регистрации по месту жительства гражданина (форма 9), свидетельство о регистрации по месту жительства (форма 8) или решение суда об установлении места жительства в Санкт-Петербурге (в случае отсутствия в документе, удостоверяющем личность гражданина, сведений о месте жительства в Санкт-Петербурге) (для граждан Российской Федерации).

Следовательно, положения абзацев 1, 2 пункта 3.5 Порядка противоречат приведённым положениям федерального законодательства, в той мере, в какой исключают возможность подтверждения места жительства на территории Санкт-Петербурга иными документами и сведениями, кроме перечисленных в этих абзацах, в связи с чем создаются препятствия получения мер социальной поддержки для лиц, проживающих на территории Санкт-Петербурга, имеющих в распоряжении иные документы, подтверждающие данный факт, в том числе для несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, местом жительства которых в силу пункта 2 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.

При таких обстоятельствах имеются основания для признания недействующими абзацев 1, 2 пункта 3.5 Порядка в той мере, в какой ими исключается возможность подтверждения гражданами Российской Федерации места жительства на территории Санкт-Петербурга иными документами и сведениями, а не только справкой о регистрации по месту жительства гражданина (форма 9), свидетельством о регистрации по месту жительства (форма 8) или решением суда об установлении места жительства в Санкт-Петербурге.

Определяя момент, с которого вышеназванные положения подлежат признанию недействующими, суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 28 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», согласно которым если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку абзацы 1, 2 пункта 3.5 Порядка применялись до вынесения решения суда, на основании данных положений были реализованы права граждан суд полагает необходимым признать данные положения недействующими в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л :

административное исковое заявления ФИО1 о признании недействующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 9 июля 2015 года №563 «О мерах по реализации главы 17 «Социальная поддержка отдельных категорий лиц в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов» Закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» удовлетворить частично.

Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 1, 2 пункта 3.5 Приложения № 2 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 9 июля 2015 года №563 «О мерах по реализации главы 17 «Социальная поддержка отдельных категорий лиц в части обеспечения лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов» Закона Санкт-Петербурга «Социальный кодекс Санкт-Петербурга» в той мере, в какой ими исключается возможность подтверждения гражданами Российской Федерации места жительства на территории Санкт-Петербурга иными документами и сведениями, а не только справкой о регистрации по месту жительства гражданина (форма 9), свидетельством о регистрации по месту жительства (форма 8) или решением суда об установлении места жительства в Санкт-Петербурге.

В удовлетворении административного искового заявления в остальной части отказать.

Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать данное решение суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья О.А.Павлова